5.4. Запреты, связанные с муниципальной службой

Запреты на муниципальной службе - это запрещение совершать определенную деятельность. Они осуществляются, как правило, путем без-действия. Запреты ограничивают ряд конституционных прав муниципаль-ных служащих (право заниматься предпринимательской деятельностью, допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, и т.д.), но они принимаются гражданами (муниципальными служащими) добровольно при поступлении на муници-пальную службу.

Назначение запретов состоит в следующем:

• обеспечить эффективную профессиональную деятельность муници-

пальных служащих по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления и лиц, занимающих муниципальные должности;

• установить препятствие возможным злоупотреблениям со стороны

муниципальных служащих;

• создать условия для независимости служебной деятельности в сис-

теме муниципальной службы.

Запреты для муниципального служащего имеют абсолютный харак-тер и непосредственно не связаны с исполнением им служебных обязанно-стей. Они действуют для муниципальных служащих в течение всего време-ни нахождения их на службе и не могут быть отменены или заменены дру-гими положениями. Если запреты нарушаются в процессе служебной дея-тельности, то это обстоятельство отягчает ответственность муниципально-го служащего.

Запреты можно рассматривать в двух основных аспектах:

1) несовместимость замещения должности муниципальной службы с

другими видами профессиональной деятельности;

2) обеспечение дисциплинарного режима на муниципальной службе.¹

Частью 1 ст. 14 Закона № 25-Фз установлено, что в связи с про-хождением муниципальной службы муниципальному служащему за-прещается:

1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

2) замещать должность муниципальной службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность Россий-ской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;

б) избрания или назначения на муниципальную должность;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профес-сионального союза, в том числе в выборном органе первичной проф-союзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппа-рате избирательной комиссии муниципального образования;

3) заниматься предпринимательской деятельностью;

4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в орга-не местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) получать в связи с должностным положением или в связи с испол-нением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юри-дических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протоколь-ными мероприятиями, со служебными командировками и с другими офи-циальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного само-управления, избирательную комиссию муниципального образования, в ко-торых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;

6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридиче-ских лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной ос-нове по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправ-ления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуп-равления иностранных государств, международными и иностранными не-коммерческими организациями;

7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;

8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципаль-ной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными зако-нами к сведениям конфиденциального характера, или служебную инфор-мацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обя-занностей;

9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности орга-на местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;

10) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

11) использовать преимущества должностного положения для пред-выборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

12) использовать свое должностное положение в интересах политиче-ских партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве му-ниципального служащего;

13) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципаль-ных органах структуры политических партий, религиозных и других обще-ственных объединений (за исключением профессиональных союзов, а так-же ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях уре-гулирования трудового спора;

15) входить в состав органов управления, попечительских или наб-людательных советов, иных органов иностранных некоммерческих непра-втельственных организаций и действующих на территории Российской Фе-дерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

16) заниматься без письменного разрешения представителя нанима-теля (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой иск-лючительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Феде-

рации или законодательством Российской Федерации.

Сравнительный анализ запретов, установленных ст. 14 Закона № 25-ФЗ (ред. от 21.11.2011) для муниципальных служащих, и запретов, уста-новленных ст.17 Закона № 79-ФЗ (ред. от 06.12.2011) для государствен-ных гражданских служащих, выявляет их принципиальное сходство по аб-солютному большинству позиций. Но полного единства указанных запре-тов нет, хотя в последние годы законодателем предпринят ряд шагов по сближению требований законодательства в этой части.

С.В. Наймушин отмечает, в связи с этим, что для муниципальных слу-жащих не установлен ряд запретов, которые действуют в отношении госу-дарственных гражданских служащих. Так, последним запрещается приоб-ретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход. Если он уже является владельцем приносящих доход ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капи-талах организаций), что может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. В отношении муниципальных служащих такого запрета ст. 14 Закона № 25-ФЗ не содержит.

В свою очередь, подпунктом «а» п. 2 ч. 1 ст. 14 Закона № 25-ФЗ уста-новлен запрет на замещение должности муниципальной службы в случае назначения на должность государственной службы. Федеральным же зако-ном № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде-рации» (ст. 17) запрет на замещение должности государственной граждан-ской службы в случае назначения на должность муниципальной службы не установлен.¹ Представляется целесообразной, в связи с этим, необходи-мость одинакового подхода к законодательному регулированию упомяну-тых и иных сходных ситуаций применительно к обоим видам публичной службы (государственной гражданской и муниципальной).

Пунктом 1 ч.1 ст.14 Закона № 25-ФЗ муниципальному служащему ус-тановлен запрет состоять членом органа управления коммерческой органи-зации, если иное не предусмотрено федеральным законодательством и за-конами субъекта РФ. Муниципальный служащий может состоять членом органа управления коммерческой организации в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время такие нормативные правовые акты отсутствуют. Кроме того, муниципальным служащим не запрещено участвовать на платной основе в органе управ-ления некоммерческой организации. Под некоммерческими организациями понимаются организации, не преследующие в качестве цели извлечение прибыли и не распределяющие ее между участниками.

Муниципальный служащий не может одновременно находиться на муниципальной службе и замещать государственные должности Россий-ской Федерации, субъекта Российской Федерации, должности государст-венной службы (подп. «а» п. 2 ч.1 ст.14), также не может одновременно находиться на муниципальной службе и замещать муниципальные долж-ности на выборной основе или в порядке назначения (подп. «б» п. 2 ч.1 ст.14), не может совмещать профессиональную деятельность на муници-пальной службе и деятельность на выборной должности в органе профес-сионального союза (подп. «в» п. 2 ч.1 ст.14), а также не может заниматься предпринимательской деятельностью (п.3 ч.1 ст.14). В то же время ст.14 муниципальному служащему не запрещено заниматься производством, приобретением и реализацией товаров, оказанием услуг в качестве наем-ного работника в коммерческой организации.

Муниципальному служащему запрещено быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он за-мещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено Федера-льными законами (п. 4 ч.1 ст. 14). Поверенным согласно ст. 971 ГК РФ считатся сторона договора поручения, согласно которому одна сторона (поверенный) обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (до-верителя) определенные юридические действия. Права и обязанности по сделке, совершенной поверенным, возникают непосредственно у довери-теля.

Пунктом 5 ч.1 ст. 14 Закона N 25-ФЗ муниципальному служащему запрещено получать в связи с должностным положением или в связи с ис-полнением должностных обязанностей вознаграждение от физических и (или) юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Согласно ст. 575 ГК РФ не допускается дарение, за иск-лючением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех ты-сяч рублей, служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Однако разрешение на дарение муниципальным служащим в размере, не превышающем трех тысяч рублей, установленное ч.1 ст. 575 ГК РФ, не означает разрешение на получение этого дарения муници-пальным служащим. Часть 1 ст. 575 ГК РФ устанавливает разрешение гражданину РФ на дарение муниципальному служащему, но это разре-шение не означает, что данное дарение муниципальный служащий может принять. Согласно ч. 2 ст. 575 ГК РФ при протокольных мероприятиях размер дарения для муниципального служащего не ограничивается, но если его стоимость будет превышать три тысячи рублей, то этот подарок по акту должен быть передан в собственность органа местного самоуп-равления, избирательной комиссии муниципального образования.¹

Запреты муниципальным служащим, установленные п.п. 6-13 ч.1ст. 14 Закона о муниципальной службе № 25-ФЗ, аналогичны запретам, уста-новленным соответственно п.п. 7-14 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Согласно п.14 ч.1 ст.14 Закона № 25-ФЗ муниципальному служа-щему запрещается прекращать исполнение должностных обязаностей в целях урегулирования трудового спора. Это обусловлено особым характе-ром функционирования муниципальной службы, высоким уровнем ответ-ственности, возложенным на органы местного самоуправления, что дик-тует невозможность отказа муниципальных служащих от исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора.

В то же время, как отмечают многие авторы, законность и обосно-ванность установления данного ограничения неоднозначны и вызывают много споров. Исходя из положений ст.ст. 55, 56 Конституции Российской Федерации данное ограничение вряд ли можно признать абсолютным. В частности, согласно Конституции России (ст. 56) право на жизнь не может быть ограничено. Согласно ст. 219 ТК РФ каждый работник имеет право на отказ от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, до уст-ранения такой опасности. Следовательно, в этом случае муниципальный служащий имеет право прекратить исполнение должностных обязанно-стей. В связи с этим запрет на прекращение исполнения должностных обя-занностей со стороны муниципального служащего требует более четкой правовой регламентации.¹

Пунктом 15 ч.1 ст.14 Закона № 25 ФЗ муниципальному служащему запрещено входить в состав органов управления, попечительских или наб-людательных советов, иных органов иностранных некоммерческих непра-вительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.Муниципальные служащие могут входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов иност-ранных некоммерческих неправительственных организаций, только если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Пунктом 16 ч.1 ст.14 Закона № 25-ФЗ муниципальному служащему запрещено заниматься без письменного разрешения представителя нани-мателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой иск-лючительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Феде-рации или законодательством Российской Федерации. Данный запрет до-полняет требования ст. 14 Закона № 25-ФЗ, устанавливающие ограниче-ния муниципальному служащему заниматься определенными видами дея-тельности с целью обеспечения прозрачности муниципальной службы, предупреждения коррупционных проявлений.

Частью 2 ст.14 Закона № 25-ФЗ установлено, что муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по кон-тракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исклю-чением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной адми-нистрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Эти нормы также имеют целью обеспечение прозрачности муниципальной службы, предупрежде-ние коррупционных проявлений.

Нормами ч.3 ст. 14 Закона № 25-ФЗ гражданину запрещено после увольнения с муниципальной службы разглашать или использовать в ин-тересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Состав сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, определен Федеральным законом от 21 июля 1993 г. № 5485-1 (ред. от 08.11.2011) «О государственной тай-не»,¹а перечень этих сведений утвержден Указом Президента России от 30 ноября 1995 г. № 1203 (ред. от 21.09.2011).² Перечень сведений конфи-денциального характера утвержден Указом Президента России от 6 марта 1997 г. № 188 (ред. от 23.09.2005).¹ Неразглашение таких сведений и кон-фиденциальной информации и не использование ее в интересах органи-заций либо физических лиц имеет целью обеспечение безопасности госу-дарства, а также защиту служебных интересов.

Кроме того, ч. 4 ст. 14 Федерального закона о муниципальной служ-бе № 25-ФЗ (введена Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ) ус- тановлено, что гражданин, замещавший должность муниципальной служ-бы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после уволь-нения с муниципальной службы не вправе замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной органи-зации работу на условиях гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции му-ниципального (административного) управления данной организацией вхо-дили в должностные (служебные) обязанности муниципального служаще-го, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию кон-фликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом норматив-ными правовыми актами Российской Федерации. Эти меры также имеют целью обеспечение прозрачности муниципальной службы, предупрежде-ние коррупционных проявлений.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 21.11.2011) за несоблюдение ограничений и запретов любого вида предусматривает лишь одно последствие - прекращение служебных отношений на муници-пальной службе и увольнение с муниципальной службы (п.3 ч.1 ст. 19).²