3.2. Проблемы местного самоуправления природоохранной деятельности в рф

Федеральный закон “Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации”, принятый в 1995 году, определяет, что “муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления”.

Исходя из Закона Российской Федерации “Об охране окружающей среды”, принятого в декабре 1991 года, (ст. 10) к ведению органов местного самоуправления относятся:

• определение основных направлений охраны окружающей природной среды города, разработка экологических программ;

• учет и оценка состояния окружающей природной среды и природных ресурсов подведомственной территории;

• учет и оценка объемов отходов производства на объектах. расположенных на подведомственной территории. независимо от форм собственности и подчинения;

• планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий;

• координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения;

• организация экологической экспертизы проектов, государст-венного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды;

• выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов;

• принятие решений об ограничении, приостановлении, прекраще-нии экологически вредной деятельности;

• решение споров в области охраны окружающей природной среды;

• организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых территорий;

• экологическое образование, воспитание, просвещение;

• обеспечение населения необходимой экологической информацией.

На основе закона “Об общих принципах организации местного самоуправления” законодательное собрание Санкт-Петербурга как самостоятельной федеральной единицы предполагает выработать и принять законодательные документы, разъясняющие права и обязанности местного самоуправления на районном уровне.

К ведению органов местного самоуправления Санкт-Петербурга в области обеспечения безопасности теоретически относится:

• принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства, причиняющей ущерб окружающей среде и представляющей экологическую опасность для населения, в порядке, установленном федеральными законами;

• обеспечение санитарного благополучия и экологической

безопасности населения на территории муниципального образования;

• организация утилизации и переработки бытовых отходов;

• участие в разработке и реализации экологических программ Санкт-Петербурга, затрагивающих интересы муниципального образования;

• разработка сметы внебюджетного местного экологического фонда, утверждение порядка его использования и контроль за использова-нием средств фонда;

• координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, независимо от их форм собственности и подчинения;

• экологическое образование, воспитание и просвещение.

К сожалению, принятая на сегодняшний день схема деления Санкт-Петербурга на 111 мелких муниципальных округов не позволит реализовать эти полномочия в полной мере. Реальное местное самоуправление появилось лишь в городах-спутниках Санкт-Петербурга.

На примере Всеволжского района хорошо видна разница в подходах и методах работы экологической безопасности района. В начале ответственные граждане района объединились в неформальные экологические группы для защиты территории и здоровья своих детей. Результаты их активной деятельности были весьма положительными, с их непосредственным участием были внесены коррективы в планы застройки г.Всеволжска. Со временем и администрация района заняла твердую позицию защиты интересов местного населения и экономического развития района с одновременным экологическим строительством. С января 1992 года в составе администрации Всеволжского района был образован комитет по природопользованию и природным ресурсам. Уже в апреле 1992 года был образован Экологический фонд Всеволжского района, а начиная с 1993 года раздел «Охрана окружающей Среды» в районном бюджете отсутствует, все работы районного уровня финансирует Экологический фонд Всеволжского района. Около 50-70% средств фонда направляется в качестве безвозвратных инвестиций на строительство, капитальный ремонт и реконструкцию природоохранных объектов: очистных сооружений, канализационных и водопроводных сетей, объектов рекреации, а также на ликвидацию стихийных свалок и посадку деревьев.

На сегодняшний день составлены районные кадастры месторождений полезных ископаемых, составлен озерный кадастр, проинвентаризированы все источники питьевого водоснабжения, проведена паспартизация памятников природы.

К сожалению, раздробленность Санкт-Петербурга на 111 мелких округов, возникновение новых структур, которые не имеют механизмов реализации и экономические механизмы которых не определены, не позволяет организовать работу на должном уровне.

В настоящее время функции, обозначенные в законе “Об охране окружающей природной среды” в статье 10, где определена компетенция органов местного самоуправления, осуществляются федеральной территориальной службой - Комитетом по охране окружающей среды и природных ресурсов Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

С июня 1992 года постановления Правительства Российской Федерации “О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации” появился механизм осуществления функций местного самоуправления. С 1994 года все средства внебюджетного экологического фонда находились в ведении Комитета по охране окружающей среды Санкт-Петербурга.

В апреле 1996 года Законодательным собранием Санкт-Петербурга принят закон “Об экологическом фонде Санкт-Петербурга”.

Экологический фонд Санкт-Петербурга создан в соответствии с Законом Российской Федерации “Об охране окружающей среды” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти”. Основными задачами фонда являются:

• финансирование программ и научно-технических проектов по улучшению качества окружающей природной среды Санкт-Петербурга и обеспечению экологической безопасности населения города;

• аккумуляция средств на осуществление природоохранных мероприятий и программ и т.д.

Фонд образуется за счет средств, поступивших от юридических лиц и граждан, в том числе за счет:

• платежей с предприятий осуществляющих выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;

• платежей, полученных по искам о возмещении ущерба, и штрафов за экологические правонарушения и т.д.

Согласно принятого закона расходование средств экологического фонда осуществляет администрация Санкт-Петербурга. Для координации работы по составлению расходной части сметы фонда создан координационный совет. Он определяет приоритетность природо-охранных программ города, согласовывает проект сметы доходов и расходов и обладает полномочиями комиссии по регулированию платежей. В состав координационного совета входят представители городской администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Санкт-Петербурга и Комитета по охране окружающей среды Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Таким образом, экономический механизм реализации экологических проблем сконцентрирован в администрации Санкт-Петербурга и все финансовые вопросы, связанные с решением экологических задач на районном уровне, определяются городским координационным советом администрации Санкт-Петербурга. Данный закон об эколомическом фонде не обозначил экономический механизм действия экологических служб в районных администрациях города. Не имея механизма финансового регулирования, районные службы вынуждены выполнять лишь координирующую функцию между администрацией Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов и городской администрацией Санкт-Петербурга.

В настоящее время в территориальном Управлении Василеостровского административного района вопросами экологии занимается главный специалист отдела по экономическому развитию, который подчиняется главе администрации. Однако территориальное Управление Василеостровского административного района в лице главного специалиста не имеет административных прав и экономических рычагов, позволяющих влиять на решение экологических проблем. Нет права налагать штрафы, нет возможностей осуществлять контроль за исполнением экологического законодательства в качестве районного звена местного самоуправления.

Следует отметить, что и в проекте Закона Санкт-Петербурга " Об обеспечении экологической безопасности " этот вопрос также не рассматривается.

Финансовые средства экологического фонда города, которые согласно ст. 3 закона “Об экологическом фонде Санкт-Петербурга”, формируются за счет поступающих от различных источников платежей за загрязнение, в том числе включают и платежи с предприятий Василеостровского района. Однако для решения собственных экологических проблем районная администрация не получает целевого финансирования из городского экологического фонда, таким образом местное самоуправление лишено экологического механизма регулирования природоохранных процессов в районе.

Острота этой проблемы дополняется тем обстоятельством, что договор о комплексном использовании, заключенный предприятиями с Ленкомэкологией, минует органы местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления лишены не только финансовых средств, позволяющих регулировать экологические проблемы района, но и лишены возможности административного решения текущих экологических, неотложных проблем района.

В федеральном законе о местном самоуправлении (ст. 6) определено, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения. Пункт 29 ст.6 определяет, что функцией местного самоуправления является “участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования”. Таким образом, данная формулировка статьи закона не конкретизирует функции управления районного звена местного самоуправления. Недостаточное правовое обеспечение в разделении функции управления природоохранной деятельности на разных уровнях приводит к дублированию функций службами федерального значения, как Ленкомэкологии и районного звена самоуправления.

Заключение

Важность проблем правового регулирования в области охраны окружающей среды трудно переоценить. В переходный период решение этих проблем затруднено отсутствием отлаженных правовых и финансовых механизмов регулирования. Проведенный анализ позволил сделать следующие выводы:

1. В результате недостаточно четкого разграничения полномочий в структурных подразделениях, существующая государственная практика не обеспечивает должного регулирования в системе управления природоохранной деятельностью. В связи с изменением политической ситуации в Российской Федерации практическая реализация существующего законодательства в области окружающей среды устарела. Правовое регулирование и экологическая политика должны радикально измениться, они должны быть приведены в соответствие с принципами устойчивого развития.

2. Одним из существенных недостатков существующей экологической политики является отсутствие долгосрочных экологических программ в системе государственного управления охраной природы. Только через взаимоувязанные экологические программы разного уровня можно определить цели и задачи устойчивого развития и внедрить экономические рычаги для стимулирования энерго- и ресурсосбережения: кредиты, экологические налоги, экологические льготы и стимулы.

3. Анализ системы финансирования природоохранной деятельности показал, что экологические фонды, как форма аккумуляции средств для финансирования охраны природы не смогли заменить в полной мере бюджетные ассигнования. Это особенно резко отразилось на решении экологических проблем на районном уровне. Необходимо пересмотреть распределение средств экологических фондов между уровнями государственного управления, повысить контроль и отчетность за их расходованием.

4. Отсутствие экологических служб в территориальных районных администрациях отрицательно сказывается на решение повседневных экологических задач на районном уровне, где наиболее детально знают экологическую ситуацию в районе, где есть прямая и обратная связь с населением. Очевидна необходимость пересмотра структуры и методов работы городских природоохранных служб.

5. В рамках разработки политики устойчивого развития и практической реализации “Повестка дня на XXI век“ возникают новые социальные механизмы управления, такие как – повышение уровня экологических знаний, широкое вовлечение населения к реализации Доктрины устойчивого развития. Многие вопросы улучшения качества окружающей природной среды на локальном уровне не требуют больших финансовых затрат:

• организация общественных движений за чистоту и благоустройство в районе (конкурсы на лучший дом, лучший двор);

• активно поощрять любые интересные начинания направленные на улучшение экологической обстановки в районе;

• активно пропагандировать в местной печати основные прин-ципы устойчивого развития.