1.9. Интерес как критерий деления права на частное и публичное

Деление права на частное и публичное рассматривается как основополагающее во всех государствах, относящихся к романо-германской правовой семье. Данное деление берет свое начало еще в Дигестах Юстиниана, представляющих собой главную часть Собрания законов византийского императора Юстиниана, где собраны воедино извлечения из сочинений виднейших древнеримских юристов.

Однако, до сих пор вопрос о критериях и необходимости такого деления остается дискуссионным.

Основные подходы по вопросу определения критериев деления права на частное и публичное можно обозначить следующим образом.

1. Критерий интереса. Данный подход был выработан еще римскими юристами (в частности, Ульпианом) и суть его сводилась к тому, что публичное право относится к положению римского государства, а частное - к пользе отдельных лиц. Иными словами, публичное право - это то право, которое имеет в виду интересы государства как целого, а частное право - то право, которое имеет в виду интересы индивида как такового.

Однако, впоследствии помимо характера интереса был добавлен и субъектный критерий. Например, Г. Ф. Шершеневич отмечал, что область гражданского (как частного) права определяется двумя данными:

1). частные лица как субъекты отношений;

2). частный интерес как содержание отношения.

Это явилось следствием попыток полностью отождествить частное право и гражданское. К сожалению, это увело в сторону от сути проблемы и предопределило появления точки зрения, согласно которой таким критерием выступает метод правового регулирования.

2. Критерий защиты интереса. Этот подход является модернизацией первого. Суть его сводится к тому, что если нарушенное право защищается только по инициативе государства, в том числе и помимо воли потерпевшего лица, то перед нами область публичного права. Если защита осуществляется по требованию лица, чье право нарушено, то это право установлено нормами частного права. Однако, в рамках действующего российского законодательства этот критерий неприменим, поскольку существует целый ряд ситуаций, по которым инициатива в защите прав может исходить как от государственного органа, так и от лиц, чьи права нарушены. Например, возбуждение дел о несостоятельности (банкротстве), предъявление требований о признании оспоримых сделок недействительными, обжалование законов в Конституционный Суд РФ. Нормы права не могут быть частными или публичными в зависимости от ситуации.

3. Критерий метода. Суть данного подхода заключается в том, что основную сущность публичного права составляет прием юридической централизации (метод субординации), а сущность гражданского (как частного) права - прием юридической децентрализации (метод координации). Сущность этих методов будет рассмотрена ниже.

Однако с таким подходом согласится достаточно трудно. И главный аргумент против этого критерия заключается в том, что, как уже отмечалось, именно выбор метода правового регулирования как одного из приемов правового воздействия определяется предметом, а не наоборот. Соответственно при обозначенном подходе получается лишнее звено в логической цепи рассуждений: мы применяем метод координации, поскольку речь идет об отношениях с участием свободных субъектов, деятельность которых основана на собственном интересе, а затем относим эти отношения к регулируемым частным правом, поскольку применили метод координации. А ведь здесь все предопределяется именно тем, что эти субъекты действуют в своем интересе. Иного метода правового регулирования эта деятельность не воспримет, поскольку его использование будет означать, что эти субъекты действуют не в своем интересе, а в интересах иных лиц, в чью пользу установлены их обязанности, возникающие вне зависимости от их воли. Можно привести наиболее простой и яркий пример. Возможность применения гражданско-правовых способов защиты прав зависит не от метода регулирования данных конкретных отношений, а от того чей интерес затронут.

Не случайно в настоящее время сторонники этого критерия рассматривают его лишь в качестве дополнительного к другому (основному) критерию - предмету (объекту) правового регулирования, т. е. фактически сводят проблему разделения права на частное и публичное к проблеме разграничения профилирующих (фундаментальных) отраслей. Такой подход, как отождествляющий частное и гражданское право, также является принципиально неверным. К тому же в чисто практическом плане он порождает серьезные проблемы. Получается, что субъективное право, принадлежащее конкретному субъекту как собственнику, является частным, а как налогоплательщику - публичным, хотя может касаться той же защиты собственности от необоснованного изъятия. Кроме того, при таком подходе достаточно тяжело понять, какими нормами (частными или публичными) являются нормы: Конституции РФ, закрепляющие права собственников и их гарантии; процессуальные нормы; нормы Гражданского кодекса РФ, устанавливающие обязанности субъектов гражданско-правовых отношений перед государством, например, по регистрации прав на недвижимость; запрещающие нормы Гражданского кодекса РФ; нормы Гражданского кодекса РФ, устанавливающие основания и последствия признания сделок недействительными, нормы указов Президента РФ, устанавливающие обязанности субъектов гражданско-правовых отношений в целях повышения, например, собираемости налогов и т. п.

Ошибка всех критиков подхода, согласно которому критерием разграничения между частным и публичным правом выступает интерес, заключается в том, что они не учитывали при этом устанавливаемый правом механизм удовлетворения интересов, а также пытались отождествить частное и гражданское право.

Как говорилось ранее, издавая норму права, законодатель всегда имеет в виду охрану определенных интересов. Механизм реализации этого интереса зависит от способа правового регулирования. В правоотношениях активного типа (складываются на основании обязывающих норм) совершение положительных действий обязанным лицом непосредственно приводит к удовлетворению интересов управомоченного. В правоотношениях пассивного типа (складываются на основании управомочивающих и запрещающих норм) на лиц возлагается обязанность воздерживаться от определенных действий и это создает необходимые условия для того, чтобы управомоченное лицо могло совершать дозволенные ему положительные действия и тем самым удовлетворять свои интересы. В охранительных правоотношениях (складываются на основании охранительных норм) претерпевание правонарушителем применяемых к нему мер государственно-принудительного воздействия (санкций) рассматривается как определенного рода обязанность. Тем самым, чтобы определить, чей интерес выражает конкретная норма права, необходимо отталкиваться от вида правоотношения и соответствующего ему способа правового регулирования, выражающегося, в свою очередь, в конкретном виде норм.

Обязывающие нормы направлены на удовлетворение интересов того, в чью пользу установлена обязанность, запрещающие - в чью пользу установлен запрет, управомочивающие - кому предоставлено право. Материальные охранительные нормы защищают того, чьи права и законные интересы нарушены и соответственно в чью пользу применяется ответственность. Специализированные нормы не имеют самостоятельного значения при правовом регулировании и поэтому их отнесение к нормам частного или публичного права зависит от норм, которые они дополняют.

Тем самым нормы, направленные на удовлетворение частного интереса, относятся к нормам частного права, а направленные на удовлетворение публичного интереса - к нормам публичного права. Субсидиарное применение норм в силу прямой к ним отсылки (например, в Налоговом кодексе РФ или Бюджетном кодексе РФ к гражданскому законодательству) их природы не меняет.

Применять здесь субъектный критерий нельзя. Во-первых, материальные нормы, устанавливающие обязанности и ответственность государства перед конкретными лицами по своей направленности вне зависимости от метода правового регулирования охраняют частный интерес и именно в этом их смысл, во-вторых, государственные органы и иные субъекты управления могут действовать и в своих собственных интересах, например, при совершении сделок, направленных на обеспечение их деятельности, а не в рамках возложенных на них законами задач. В этом случае они выступают как носители частного интереса. В то же время, наоборот, существуют юридические лица, выполняющие публичные функции (например, сделки по продаже государственного и муниципального имущества на территории г. Москвы осуществляет специализированное государственное унитарное предприятие).

Иными словами, одни и те же нормы права могут регулировать отношения как с участием обычных юридических лиц, так и государственных органов. Однако это говорит о двойственном характере не норм права, а некоторых субъектов права (могут выступать и как носители частного, и как носители публичного интереса).

Особняком стоят процессуальные нормы. Поскольку они складываются на основе материальных отношений и опосредствуют порядок охраны (защиты) прав и законных интересов, а также применения мер государственного правового принуждения, то они выражают интересы всех тех, чьи права и законные интересы могут быть нарушены, т. е. общественные и государственные интересы в обеспечении исполнения своих обязанностей всеми лицами (а в конечном итоге - обеспечение правопорядка). Следовательно, эти нормы являются публичными вне зависимости от вида материальных норм, лежащих в их основе.

Иными словами, за процессом (деятельностью судебных органов) всегда стоят общественные и государственные интересы. И даже те нормы, которые устанавливают процессуальные права и обязанности сторон в процессе также являются публичными, поскольку эти права и обязанности устанавливаются для любой из сторон, в том числе и когда в ее качестве выступает государственный орган, участвующий в процессе в рамках выполнения своих законодательно закрепленных функций. И если на стадии реализации конкретным лицом охранительных материальных норм (т. е. при решении вопроса стоит ли обращаться за защитой к компетентному органу или нет, при выборе формы защиты и способа защиты) в качестве принципа действует общее дозволение (используется общедозволительный тип правового регулирования), то в рамках процесса действует разрешительный тип правового регулирования (стороны вправе делать только то, что предусмотрено процессуальными нормами и только в определенном порядке, а диспозитивность означает лишь выбор среди дозволенного).

Также являются публичными нормы Конституции РФ. Это связано с тем, что они всегда выражают те интересы, которые характерны для общества в целом. Например, нормы Гражданского кодекса РФ, закрепляющие права собственников - физических и юридических лиц, являются нормами частного права. Однако, нормы, содержащиеся в Конституции РФ и закрепляющие гарантии для частных собственников, являются нормами публичного права, поскольку выражают общественный интерес в стабильности и защищенности отношений собственности. Так, применительно к содержанию конкретного вещного правоотношения в п.1 ст.242 Гражданского кодекса РФ установлено, что при реквизиции имущество может быть изъято у собственника только с выплатой ему стоимости этого имущества. Это норма частного права (устанавливает обязанности в пользу носителей частного интереса). В то же время такое же по сути положение содержится в п.3 ст.35 Конституции РФ и является уже общим запретом (принципом), выраженном в норме публичного права и касающемся правосубъектности всех собственников - физических и юридических лиц.

Таким образом, частное право можно определить как совокупность норм, регулирующих общественные отношения (деятельность), в которых реализуется частный интерес либо возникает необходимость его охраны.

Публичное право - это совокупность норм, регулирующих общественные отношения (деятельность), в которых реализуется публичный интерес либо возникает необходимость его охраны.

К частному и публичному праву также применимы те моменты, которые отмечались применительно к частному и публичному интересу.

Во-первых, граница между частным и публичным правом подвижна и определяется законодателем.

Во-вторых, конфликт законных интересов применительно к нормам права, в том числе частным и публичным, находит выражение в коллизиях (противоречиях) норм.

В-третьих, поскольку охрана частного интереса требуется во всех сферах общественных отношений, то нормы частного права содержатся во всех отраслях права. Иными словами, деление права на профилирующие (фундаментальные) и комплексные отрасли не совпадает с делением права на частное и публичное. Отнесение этих отраслей к отраслям частного или публичного права носит условный характер и производится по преобладанию в них соответственно частноправовых или публично-правовых начал.

В связи с этим необходимо отметить следующее.

При всей близости понятий “частное право” и “гражданское право” (так же как и близости понятий “публичное право” и “административное право”) между ними нельзя ставить знак равенства.

В качестве примера несовпадения гражданского права с частным можно привести публичные договоры, которые коммерческая организация по характеру своей деятельности обязана заключить на одинаковых условиях с каждым, кто к ней обратится (ст.426 Гражданского кодекса РФ). С точки зрения деления права на частное и публичное - это норма частного права (устанавливает обязанность в пользу носителя частного интереса). А по методу правового регулирования эти отношения гражданско-правовыми не являются (коммерческая организация обязана вступить в эти отношения вне зависимости от своей воли и интереса).

И еще примеры. В частности, налоговым законодательством установлена возможность заключения с налоговым органом договоров залога или поручительства в обеспечение исполнения налоговых обязательств налогоплательщика (ст. ст. 73 и 74 Налогового кодекса РФ). С точки зрения интересов эти отношения публичные, а по методу правового регулирования - гражданско-правовые. То же самое можно сказать и применительно к отношениям по поставке или подряду для государственных нужд, которые регулируются нормами Гражданского кодекса РФ (ст. ст. 525 - 534 и 763 - 768).

В остальных приведенных выше примерах характер норм определяется следующим образом.

Нормы Гражданского кодекса РФ, устанавливающие обязанности субъектов гражданско-правовых отношений перед государством, например, по регистрации прав на недвижимость, запрещающие нормы Гражданского кодекса РФ, а также нормы указов Президента РФ, устанавливающие обязанности данных субъектов в целях повышения, например, собираемости налогов, являются публично-правовыми как направленные на реализацию публичного интереса. Нормы, устанавливающие основания и последствия признания сделок недействительными, также являются публично-правовыми, поскольку препятствуют проявлению субъективных интересов конкретных лиц в интересах всего общества (охраняют общественные интересы). Эти нормы выражают публичный интерес в сфере гражданско-правовых отношений.

Указанные различия между частным и гражданским правом обусловлены тем, что предмет частного права составляют отношения, в которых реализуется и охраняется частный интерес, но которые регулируются с помощью разных приемов. Предмет гражданского права составляют отношения, в которых реализуется и охраняется как частный, так и публичный интерес, но которые регулируются с помощью юридически однородных приемов воздействия (прежде всего метода правового регулирования).

Усиление публичных начал в гражданском праве Р. Саватье обозначал как процесс “публицизации” частного права.