8. Юридическая сила хартии. Место хартии

В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Как уже неоднократно отмечалось выше, одной из главных причин, побудивших Союз к разработке собственной Хартии основных прав, послужило отсутствие их полноценного каталога в учредительных актах данной организации политической власти. Декларации и иные документы с чисто политическим значением, прецеденты судов ЕС и даже рецепция Конвенции Совета Европы не смогли в достаточной степени компенсировать его отсутствие.

В этой связи сама идея разработки союзного билля о правах включает в себя предпосылку того, что в конечном счете он должен получить юридически обязательную силу <68>. В противном случае, зачем столь долго и тщательно готовить Хартию, если ее положения останутся лишь благими пожеланиями на бумаге, если человек и гражданин, к которому обращена Хартия, не сможет непосредственно пользоваться и отстаивать закрепленные в ней субъективные права?

--------------------------------

<68> Discours de Romano Prodi, President de la Commission europeenne: discours devant le Parlement europeen sur les conclusions du Conseil europeen de Nice. Strasbourg, le 12 decembre 2000. SPEECH/00/499.

Более того, Хартия закрепляет не просто права, но права основные - базис, фундамент всего правового статуса личности. В национальных государствах основные права закрепляются в конституциях и получают тем самым не просто обязательную, а высшую юридическую силу. Сходным образом должен быть решен вопрос и в рамках наднациональной правовой системы, которой выступает Право Европейского союза.

Итогом всего процесса разработки и принятия Хартии Союза об основных правах должна служить инкорпорация (включение) ее положений в текст учредительных документов Европейского союза или придание ей иным образом юридического верховенства в системе источников и норм наднационального права.

Именно из этого принципа как аксиомы исходил Конвент при разработке проекта Хартии Европейского союза об основных правах. В соответствии с указаниями Председателя Конвента - Р. Херцога - текст документа готовился и обсуждался таким образом, "как если бы" он уже сейчас подлежал включению в текст договоров о Европейском союзе и Европейских сообществах <69>.

--------------------------------

<69> Discours prononce par M. Roman Herzog. CHARTE 4105 (BODY 1). Bruxelles, le 13 janvier 2000. P. 9.

"Эта доктрина, "как если бы" выдвинутая Председателем Р. Херцогом... определенно делала нашу работу более трудной... В то же время она служит гарантией успеха Хартии в будущем, так как дала возможность четко определить, чем является Хартия, а именно инструментом контроля за соблюдением основных прав институтами и государствами-членами, когда они применяют право Союза", - указывал А. Виторино, представитель Европейской комиссии в Конвенте <70>.

--------------------------------

<70> Verbatim de la seance solennelle de cloture de la Convention du 2 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 5 - 6.

За немедленную инкорпорацию Хартии в "конституцию" Союза выступали большинство представителей гражданского общества Европы, Европейский парламент.

Однако сразу это сделать не удалось. Согласно решению Европейского совета о разработке Хартии, акт ее принятия и введения в действие представляет собой поэтапный процесс. Он включает два шага:

1. В первую очередь - совместное провозглашение Хартии политическими институтами Союза.

2. Затем - рассмотрение вопроса о способах включения норм Хартии в учредительные документы Европейского союза.

Таким образом, первый шаг уже сделан: Хартия Европейского союза об основных правах провозглашена от имени законодательных и исполнительных органов власти Союза их руководителями, и опубликована в Официальном журнале Европейских сообществ.

Второй шаг еще предстоит совершить. Оставляя вопрос о дальнейших перспективах Хартии для следующего раздела, остановимся на главном вопросе, актуальном сегодня: какое место этот документ занимает в правовой системе Союза в переходный период, т.е. после его официального провозглашения 7 декабря 2000 г., но до включения в учредительные документы организации?

Надо сказать, что данный вопрос сейчас вызывает оживленные дискуссии в политических кругах Европейского союза и среди правоведов. К тому же текст Хартии принят нетрадиционным способом и, будучи актом институтов, не был облечен в стандартную форму нормативных актов, как, например, регламент, директива и др.

В этой связи Хартия опубликована в Официальном журнале серии "C" ("Информация и сообщения"), а не серии "L", где обнародуются акты текущего законодательства (Legislation - законодательство).

Отсюда положение Хартии в системе актов Союза не поддается определению однозначным образом. В то же время нетипичность этого документа вовсе не означает отсутствия у него силы источника права.

"Если Хартия получит только декларативную силу, то работа Конвента носила бесполезный, читай - контрпродуктивный характер", - заявил Г. Брэбан, заместитель Председателя Конвента <71>.

--------------------------------

<71> Verbatim de la seance solennelle de cloture de la Convention du 2 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 2.

Как представляется, вопрос о юридической природе Хартии в современный исторический промежуток, т.е. между официальным провозглашением, но до момента полной инкорпорации ее положений в учредительные документы Союза, может быть решен двояким образом. Причем оба подхода не исключают, а взаимодополняют друг друга.

1. Во-первых, как документ, совместно одобренный тремя главными институтами политической власти на уровне Союза, Хартия по своей юридической природе в целом аналогична межинституционным соглашениям. Последние неоднократно заключались в прошлом и способны на практике иметь обязательную силу.

В качестве примера такого рода документов, наряду с упомянутым в предыдущем разделе Соглашением по юридической технике, можно привести Кодекс поведения "О доступе общественности к документации", утвержденный в 1993 г. Соглашением Совета и Комиссии, Соглашение между Европейским парламентом, Советом и Комиссией 1999 г. "О внутренних расследованиях, проводимых Европейским ведомством по борьбе с финансовыми махинациями" и др. <72>.

--------------------------------

<72> См.: Lenaerts K., Van Nuffel P., Bray R., De Smijter E. Constitutional Law of the European Union. London, 1999. P. 590 - 592.

При этом в данном случае речь идет не только и даже не столько о взаимных правах и обязанностях Европарламента, Совета и Комиссии по отношении друг к другу. Посредством Хартии наднациональные институты приняли на себя совместное обязательство, прежде всего, по отношению к народам Европейского союза в целом - соблюдать и защищать основные права и свободы человека и гражданина.

"Во всех отношениях Хартия немедленно изменит основы европейской институционной системы. Впредь в грядущее время невозможно будет сделать ни один шаг без учета этой Хартии и основных прав, которые она провозглашает", - отметил С. Родота, представитель Правительства Италии в Конвенте <73>.

--------------------------------

<73> Verbatim de la reunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). Bruxelles, le 27 octobre 2000. P. 48 - 49.

"Вполне очевидно, что институты Союза, которые были призваны торжественно провозгласить ее (Хартию), с трудом смогут игнорировать в будущем текст, подготовленный по требованию Европейского совета всеми источниками национальной и европейской легитимности, собравшимися в одном помещении. Вероятно, что, в свою очередь, Суд найдет в ней источник вдохновения при осуществлении контроля в отношении законодателя, как он это уже делал с другими текстами в сфере основных прав", - А. Виторино, представитель Европейской комиссии в Конвенте <74>.

--------------------------------

<74> Verbatim de la seance solennelle de cloture de la Convention du 2 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 7.

В этой связи, думается, уже сейчас каждый индивидуум получает возможность оспаривать в судах все действия и бездействие названных институтов (а равно подчиненных им органов и учреждений, их должностных лиц) в случае противоречия Хартии Европейского союза об основных правах. В противном случае был бы нарушен принцип легитимных ожиданий - один из общих принципов права, признанный Судом Европейских сообществ.

Более сложно решается вопрос о связанности Хартией государств - членов Союза, которым наряду с его институтами она также адресована (см. выше, раздел 6).

2. Несмотря на то, что Хартию формально утверждали органы политической власти ЕС, ее текст одновременно является результатом совместной работы всех государств-членов, получившим их общую поддержку.

Еще на этапе разработки проект Хартии был одобрен на основе консенсуса Конвентом, в состав которого входили представители высших органов законодательной и исполнительной власти всех стран Европейского союза.

Далее, хотя это и не указано в самом тексте документа, Хартия до момента ее провозглашения институтами была представлена главам государств или правительств стран - членов Союза и получила с их стороны полное одобрение (см. выше раздел 3).

Хартия, таким образом, воплощает в себе общую волю народов Союза, высказавших ее через своих представителей и на национальном, и наднациональном уровне.

В этой связи, как указывала Европейская комиссия в своем письме "О правовой природе Хартии Европейского союза об основных правах", возможно признание Хартии в целом в качестве одного из общих принципов права Сообщества. "Очень вероятно, что Суд (Европейских сообществ) будет искать в ней источник вдохновения так же, как он это уже делает по отношению к другим источникам основных прав. С достаточными основаниями можно ожидать, что Хартия станет обязательной посредством толкования ее Судом в качестве составной части общих принципов права Сообщества" <75>.

--------------------------------

<75> Communication from the Commission "On the legal nature of the Charter of Fundamental Rights of the European Union". COM (2000) 644 final. Bruxelles, 11.10.2000. P. 6.

В случае принятия Судом такого решения Хартия становится, безусловно, обязательной для всех носителей публичной власти в рамках Союза, включая государства-члены. При этом, входя в систему общих принципов права Сообщества, она получит юридическое верховенство даже без формальной инкорпорации в учредительные договоры.

Тем не менее вопрос о такой инкорпорации продолжает оставаться в повестке дня. Как и главное, когда ожидается его решение?