5. Предмет, содержание и структура хартии

Предмет Хартии, как следует из ее названия, составляют основные права личности во всех сферах общественной жизни. При этом Хартия регулирует взаимоотношения людей и их объединений как друг с другом (в рамках гражданского общества), так и с государством, а равно с другими носителями публичной власти (включая Европейский союз).

Наиболее важной отличительной чертой предмета Хартии является его универсальный характер: Хартия закрепляет все три группы основных прав и свобод, как личные (гражданские) и политические, так и права экономические, социальные и культурные. В этом - суть принципа неделимости основных прав и свобод, который отражен в преамбуле документа.

Согласно второму предложению преамбулы Хартии Союз основан на всеобщих и неделимых ценностях - человеческом достоинстве, свободе, равенстве и солидарности. Последние две ценности из этого перечня служат основой для включения в одноименные главы соответствующих прав и гарантий (глава III "Равенство" и глава IV "Солидарность").

Универсальность предмета Хартии согласно широко распространенному на Западе мнению является одним из главных достоинств этого документа - по сравнению, в первую очередь, с актами Совета Европы.

Дело в том, что ряд государств и международных организаций по-прежнему используют двойной стандарт применительно к основным правам и свободам. С одной стороны, классические права - главным образом личные и политические. Они закрепляются в первых разделах основных законов, обеспечиваются надежными гарантиями, в том числе со стороны судов.

Что касается социально-экономических прав (включая права в сфере культуры, здравоохранения, образования, экологии), то они подчас не признаются подлинно основными или вовсе не считаются правами. Конституционные нормы некоторых стран в этой области закрепляются в разделах не об основных правах, а о принципах или целях социальной политики (например, в Конституции Ирландии 1937 г., за пределами ЕС - в Конституции Швейцарии 1999 г.) <40>.

--------------------------------

<40> Подробнее см.: Droits sociaux fondamentaux en Europe. Luxembourg: Parlement europeen (document de travail: PE 168.629), 2000.

На международном уровне права "первого поколения" (личные и политические), с одной стороны, и социально-экономические права - с другой, разведены по двум отдельным Пактам ООН (о гражданских и политических правах; об экономических и социальных правах).

Сходный дуализм отличает систему охраны прав человека в рамках Совета Европы: Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Европейская социальная хартия. Второй документ является гораздо менее действенным, не пользуется юрисдикционной защитой со стороны наднациональных судов. Государства-участники могут по своему усмотрению выборочно присоединяться к его положениям <41>.

--------------------------------

<41> Подробнее см.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 489 - 572.

Хартия Европейского союза сводит все личные, политические и социально-экономические права воедино, признает все их в качестве основных. Хотя социальные права по своей природе сохраняют во многом программный характер, они более не считаются второстепенными.

"Мы разбили старую дихотомию между гражданскими и политическими правами и правами экономическими и социальными", - отмечал Г. Брэбан, заместитель Председателя Конвента <42>.

--------------------------------

<42> Verbatim de la seance solennelle de cloture de la Convention du 2 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 16.

Указанный подход создателей Хартии, в числе которых были представители самых разных партий и политических убеждений, вызвал и критические отклики:

"В любой конституции проводится различие между правами гражданскими и политическими, которые всегда обеспечены судебной защитой, с одной стороны, и правами экономическими и социальными, которые в наиболее развитых демократиях признаются сферой ведения законодательной власти. Смешивать две категории, по моему мнению, значит игнорировать политику с очень древними корнями, при которой судебная власть уполномочена выносить постановления в сфере правосудия, а экономические проблемы решаются всем обществом. <...> Как политик, старый член Парламента с тридцатилетним стажем я совсем не уверен в справедливости того, что роль арбитра в последней инстанции в отношении экономической и социальной политики будет возложена скорее на судебную власть, а не на тех, кто избран нацией", - заявил Д. О'Мэлли, представитель Парламента Ирландии в Конвенте <43>.

--------------------------------

<43> Verbatim de la reunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). Bruxelles, le 27 octobre 2000. P. 38.

Свое неодобрение включением в Хартию социальных прав высказали и некоторые организации крупного и мелкого бизнеса в Европе <44>.

--------------------------------

<44> Bulletin Quotidien Europe. 29.04.2000. N 7707. P. 8.

Подобные взгляды, в свою очередь, натолкнулись на возражения со стороны видного бельгийского и европейского политика, бывшего Премьер-министра Бельгии Ж.Л. Дехане: "Минималистский подход некоторых лиц, требовавших, чтобы Хартия ограничилась изложением лишь тех прав, которые гражданин может отстаивать в судебном порядке, привел бы к появлению чрезвычайно бедного документа; хотя право на здоровье, защита окружающей среды по-прежнему не оформлены в качестве прав, непосредственно охраняемых судом, тем не менее они образуют существенные принципы, которые должны воплощаться в жизнь публичными властями в их политике" <45>.

--------------------------------

<45> CHARTE 4952/00 (CONTRIB 352). Bruxelles, le 5 octobre. P. 4.

Включение в Хартию социальных прав "бок о бок с так называемыми классическими правами" в конечном счете поддержали и представители Совета Европы в Конвенте - заместитель Генерального секретаря Х. Крюгер и судья Европейского суда по правам человека М. Фишбах. По их мнению, данный шаг "представляет собой реальный прогресс, который надо приветствовать" <46>.

--------------------------------

<46> CHARTE 4961/00 (CONTRIB 356). Bruxelles, le 13 novembre 2000. P. 3.

Содержание Хартии в качестве правового акта складывается из юридических норм. Как следует из преамбулы, эти нормы закрепляют три группы положений:

1. В первую очередь, субъективные права как мера возможного поведения личности, ее допустимых требований к другим лицам, представителям публичной власти.

Составной частью управомочивающих норм Хартии являются также положения, определяющие основания и пределы допустимых ограничений прав личности. Они установлены в параграфе 1 ст. 52 "Пределы гарантированных прав", а также в некоторых других статьях Хартии (например, положение ст. 17 о праве собственности и условиях, при которых допускается принудительное отчуждение имущества).

Следуя либеральным традициям, Хартия в то же время не включает перечня основных обязанностей человека и гражданина Европейского союза. Обязанности личности считаются производными от ее прав: согласно преамбуле документа (предпоследнее предложение) пользование правами влечет за собой обязанности по отношению к другим лицам, обществу в целом и даже будущим поколениям. Кроме того, последняя статья Хартии (ст. 54) вводит общий запрет на злоупотребление правами.

2. Во-вторых, гарантии прав и законных интересов. Последние обычно формулируются в виде запретов (например, запрет смертной казни как гарантия права на жизнь - ст. 1); как позитивные обязанности, лежащие, прежде всего, на органах публичной власти (например, обязанность учитывать "высшие интересы" ребенка - ст. 24, обеспечить правовую, экономическую и социальную защиту семьи - ст. 33), а также путем закрепления права на защиту как особой разновидности основных прав (право на эффективные средства правовой защиты - ст. 47 и др.).

3. В-третьих, принципы: общие принципы правового статуса личности (например, принцип равенства перед законом - ст. 20) и политические принципы.

Последние определяют основные начала деятельности органов ЕС и государств-членов во всех сферах общественной жизни, например принцип культурного, религиозного и лингвистического разнообразия - ст. 22, принцип защиты окружающей среды - ст. 37. Не являясь сами по себе управомочивающими нормами, данные положения Хартии призваны обеспечить или сохранить высокий уровень личного и общественного благосостояния народов Союза в целом.

Кроме вышеуказанных положений Хартия содержит нормы, определяющие ее действие как юридического документа, соотношение с другими источниками основных прав и некоторые другие правила общего характера. Они сгруппированы в последней, седьмой, главе "Общие положения".

Одна из наиболее оригинальных черт Хартии - ее структура. Она определяет порядок расположения прав, принципов и гарантий, закрепленных в содержании норм этого документа.

Традиционная структура биллей о правах, воспринятая и в Конституции нашей страны, исходит из доктринальной классификации прав и свобод на три категории. Сначала обычно излагаются личные права, затем политические и, наконец, социально-экономические.

Все эти права присутствуют и в Хартии, но классифицированы и, соответственно, расположены по-другому.

1. В первую очередь в главе I "Достоинство" провозглашаются и закрепляются права личности как человеческого существа, которые обеспечивают саму возможность жизнедеятельности человека во всех сферах: право на человеческое достоинство, на жизнь и др. По своему происхождению это естественные права, т.е. присущие по своей природе каждому человеку, независимо от государства, а по характеру - личные.

В ходе работы Конвента первую главу сначала предполагалось назвать "Права человеческой личности" <47>. Такое наименование, вероятно, более точно соответствовало бы ее содержанию, но, с другой стороны, является не столь звучным, как достоинство.

--------------------------------

<47> Plan de la Charte. CHARTE 4412/00 (CONVENT 44). Bruxelles, le 13 juillet 2000.

2. Вторая глава "Свободы" закрепляет юридические границы личной свободы человека применительно к отдельным сферам его жизнедеятельности: свобода и личная безопасность, защита частной и семейной жизни, свобода совести и вероисповедания и др. По большей части речь идет о негативных правах, т.е. права на невмешательство со стороны властей и других лиц в жизнь человека, о недопустимости посягательства на важнейшие материальные и духовные элементы благосостояния личности.

Права, собранные во второй главе, включают в себя как личные (например, свобода мысли, совести и религии - ст. 10), так и политические (свобода собраний и ассоциаций - ст. 12) и социально-экономические, в том числе культурные (право собственности - ст. 17, свобода искусства и науки - ст. 13 и др.).

3. В третьей главе Хартии "Равенство" закреплен принцип равенства в различных его проявлениях: юридическое равенство (перед законом - ст. 20), социальное (независимо от пола, расы, происхождения, принадлежности к той или иной социальной группе и т.д. - ст. 21), а также отдельно принцип равенства мужчины и женщины (ст. 23).

Кроме того, здесь содержатся некоторые гарантии в отношении социальных групп, находящихся в неблагоприятных условиях и потому нуждающихся в специальной защите со стороны общества: детей (ст. 24), пожилых людей (ст. 25), инвалидов (ст. 26). Защита слабых, обездоленных - этический принцип, который получает в данной главе Хартии юридическое выражение. Тем самым обеспечиваются предпосылки для обеспечения равенства не только прав, но и уравнивания ряда фактических возможностей всех членов общества.

4. Следующая глава отражает в себе доктрину социальной солидарности, прежде всего между трудом и капиталом (глава IV "Солидарность"). Большинство ее норм закрепляют трудовые и тесно связанные с ними права наемных работников: на информацию и консультации на предприятии, на коллективные переговоры и коллективные действия, включая право на забастовку, на справедливые и равные условия труда и др.

Здесь же получили закрепление обязанности органов публичной власти в социальной сфере: в форме корреспондирующих с ними социальных прав (право на социальное обеспечение и социальную помощь, охрану здоровья) или общих принципов деятельности (охрана окружающей среды, защита потребителей, услуги общеэкономического назначения).

Используя экономическую терминологию, заместитель Председателя Конвента Г. Брэбан высказал мнение, что именно в четвертой главе заключается "наибольшая добавленная стоимость Хартии" <48>.

--------------------------------

<48> Verbatim de la seance solennelle de cloture de la Convention du 2 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 16.

В докладе Комиссии по юридическим вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи Совета Европы (докладчик - М. Магнуссон), напротив, в адрес Конвента высказаны некоторые упреки:

"В сущности, хотя я и поддерживаю проект Хартии в целом... у меня все еще остаются сомнения относительно равновесия классических прав человека и более современных экономических и социальных прав. В проекте Хартии последние часто разработаны усиленно и детально, в то же время такие важные классические права человека, как право на жизнь, презумпция невиновности и право на защиту, изложены чрезвычайно кратко... Относительно некоторых прав, таких, как право на бесплатный доступ к службам трудоустройства и к службам общего экономического интереса, я спрашиваю, действительно ли они настолько фундаментальны, что должны быть поставлены на один уровень с общепризнанными правами человека, такими, как право не подвергаться пыткам, свобода выражения мнения и собраний, тем самым позволяя рассматривать их в качестве имеющих такой же вес и такое же значение?" <49>.

--------------------------------

<49> CHARTE 4499/00 (CONTRIB 349). Bruxelles, le 4 octobre 2000. P. 9.

5. Пятая глава Хартии "Гражданство" с некоторыми дополнениями воспроизводит действующие с 1993 г. положения части второй Договора о Европейском сообществе "Гражданство Союза". Уже из названия видно, что здесь прежде всего содержатся права гражданина (а не любого человека), т.е. те права, обладание которыми, как правило, связано с принадлежностью к гражданству Европейского союза.

Институт гражданства Союза был введен Договором о Европейском союзе 1992 г. Гражданами Союза автоматически признаются граждане всех государств-членов. Приобретение национального гражданства влечет за собой одновременно приобретение гражданства Союза в целом. В свою очередь, утрата гражданства страны автоматически приводит к потере гражданства Союза.

В то же время гражданство Европейского союза - самостоятельный правовой институт. Права физического лица как гражданина Союза закрепляются учредительными документами и законодательством Союза, в том числе Хартией. Его же права как гражданина государства имеют своим источником конституционные и другие акты соответствующей страны.

В национальных конституциях права гражданина - в основном политические. В Хартии за гражданами Союза зарезервированы также некоторые личные права (например, свобода передвижения и проживания в пределах ЕС - параграф 1 ст. 45).

С другой стороны, комплексное по своему характеру право на хорошую администрацию (ст. 41) предоставлено каждому лицу; некоторые права распространяются также на лиц, постоянно проживающих в Союзе (например, право на обращение к Омбудсмену - ст. 43).

6. Шестая глава "Правосудие" по своему предмету и содержанию выступает источником не столько прав, сколько их гарантий. Нормы этой главы закрепляют уголовно-правовые и процессуальные гарантии прав и свобод: право на судебную защиту, презумпция невиновности и др.

7. Последняя глава "Общие положения" содержит нормы, определяющие действие Хартии в целом, в том числе ее соотношение с другими источниками основных прав и свобод.

Рассмотренная структура Хартии является результатом оригинального концептуального подхода, выработанного ее создателями, - располагать права и свободы не по видам (личные, политические и т.д.), а в соответствии с общими ценностями, на защиту которых направлены соответствующие права.

Г. Брэбан, заместитель Председателя Конвента, подчеркнул, что план или порядок фиксации групп прав в тексте Хартии "оригинален сам по себе, и, быть может, здесь находится одно из наиболее впечатляющих нововведений. Мы хотели отказаться от размежевания прав гражданских и политических и прав экономических, социальных и культурных, которые восходят к послевоенному времени... Мы предпочли сгруппировать права в шесть глав: достоинство, свободы, равенство, солидарность, гражданство, правосудие. Эти термины соответствуют общим ценностям Европы. Хартия выступает тем самым в качестве собрания ценностей, так же как и прав" <50>.

--------------------------------

<50> Intervention du vice-president Guy Braibant au Conseil Europeen de Biarritz, le 14 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 24.

Хартия "порывает с до сих пор проводившимся как в европейских, так и в международных документах различием между, с одной стороны, гражданскими и политическими правами, с другой - экономическими и социальными правами и распределяет все права вокруг нескольких главных принципов: человеческое достоинство, основные свободы, равенство, солидарность, гражданство и правосудие", - отмечалось в официальном письме Европейской комиссии, посвященном оценке правовой природы Хартии <51>.

--------------------------------

<51> Communication from the Commission "On the legal nature of the Charter of Fundamental Rights of the European Union". COM (2000) 644 final. Bruxelles, 11.10.2000. P. 2.

По мнению Ю. Энеля, члена Конвента, представителя Парламента Франции: "Посредством Хартии мы в некотором роде определяем, в чем заключается общее европейское благо" <52>.

--------------------------------

<52> Verbatim de la reunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). Bruxelles, le 27 octobre 2000. P. 27.

В целом Хартия Европейского союза об основных правах состоит из преамбулы, которая сама по себе не содержит юридических норм (указывает причины и цели принятия Хартии, ее источники, основополагающие ценности), и 54 статей, сгруппированных в 7 глав.

Первоначально по образцу Европейской социальной хартии в Хартию ЕС намеревались включить также официальный комментарий (в качестве второй части). От этого замысла позднее отказались <53>.

--------------------------------

<53> Intervention du vice-president Guy Braibant au Conseil Europeen de Biarritz, le 14 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 25.

Подобного рода разъяснения были составлены от имени Президиума Конвента без придания им юридически обязательной силы. Они использованы авторами при комментировании Хартии для настоящего издания <54>.

--------------------------------

<54> Texte des explications relatives au texte complet de la Charte. CHARTE 4473/1/00 REV. 1 (CONVENT 49). Bruxelles, le 19 octobre 2000. При составлении Комментария использована также английская версия документа (CONVENT 46).