3. Порядок разработки хартии

Политическое решение о подготовке союзной Хартии основных прав было принято в ходе встречи в верхах государств-членов и Председателя Комиссии в рамках Европейского совета, которая проходила 3 - 4 июня 1999 г. в Кельне.

На текущем этапе развития Союза - указывалось в итоговом заключении - необходимо разработать Хартию данных прав с тем, чтобы закрепить в ясной форме для граждан Союза исключительное значение этих прав и сферу их действия.

Разумеется, для подготовки столь важного документа требуется время, причем немалое. В этой связи в качестве предельного срока был установлен декабрь 2000 г., когда проект Хартии надлежало представить очередному заседанию Европейского совета, что в конечном счете и было сделано.

Кто конкретно должен был осуществлять подготовку текста будущей Хартии? С одной стороны, как и любой юридический документ, он должен быть составлен профессионально, что предполагает привлечение специалистов в области права, и прежде всего конституционного права (ибо основные права и свободы по природе своей - конституционно-правовой институт).

С другой стороны, Хартия основных прав - в не меньшей степени политический акт, затрагивающий интересы не только отдельных государств-членов и граждан, но и всех социальных групп и слоев Европейского союза, а равно народы Союза в целом.

По этой причине при разработке Хартии было решено отказаться от традиционной модели межправительственной конференции, которая используется для внесения поправок в учредительные договоры Европейского союза. Разрабатывать проект поручили специальному органу, состав и принципы деятельности которого были определены на сессии Европейского совета в г. Тампере (Финляндия) 15 и 16 октября 1999 г. В качестве официального наименования данного органа на первом его пленарном заседании был утвержден термин "Конвент".

Выбор названия неслучаен. Конвент хотя и не избирался напрямую гражданами, имел весьма представительный состав. Он включал 4 категории членов:

1. Во-первых, представители глав государств или правительств всех 15 государств-членов - по одному от каждой страны (15 человек).

Поскольку все страны ЕС, кроме Франции, - парламентские республики или монархии, данная категория членов Конвента на практике выступала в качестве представителей правительств своих государств в целом. Представителями правительства иногда их называли и в подготовительных документах.

2. Во-вторых, представитель Председателя Европейской комиссии - главного исполнительного органа ЕС (1 человек).

Таким образом, 16 членов Конвента получили свой мандат от высших должностных лиц исполнительной власти - соответственно государств-членов или ЕС. Внутри Конвента вместе они образовали группу личных представителей.

3. Третья категория участников Конвента - 16 депутатов Европарламента, назначенных представительным органом Союза.

4. Последняя и самая значительная группа - представители национальных парламентов государств-членов (в лице их депутатов) - по два от каждой легислатуры (в общей сложности 30 человек).

Всего, таким образом, Конвент насчитывал 62 человека, среди которых около 3/4 - депутаты, представляющие народы государств-членов или Европейского союза в целом.

С учетом рассмотренного порядка формирования Конвента в его структуре были образованы три подразделения - "группы", каждая со своим руководителем:

- группа личных представителей;

- группа членов Европейского парламента;

- группа членов национальных парламентов.

Вместе с представителями в Конвент были делегированы также их заместители. Заместитель члена Конвента принимал участие в работе собрания и его подразделений в случае отсутствия первого (по причине болезни, занятости и т.д.).

Местом работы Конвента стал Брюссель - неофициальная столица Европейского союза. При этом заседания Конвента поочередно собирались в помещениях резиденций трех институтов ЕС, которым позднее надлежало провозгласить Хартию: Европейского парламента, Совета и Комиссии.

Председателем Конвента был избран видный немецкий правовед и политический деятель, занимавший ранее посты Председателя Конституционного суда, а затем Президента ФРГ - Роман Херцог.

Примечательно, что темой диссертации Р. Херцога на соискание ученой степени доктора наук еще в 50-е годы являлась именно Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (о чем он сам вспоминал в ходе работы Конвента) <27>, являющаяся одним из главных источников новой Хартии. Российским читателям-юристам Р. Херцог более известен как государствовед, некоторые работы которого переведены на русский язык, в частности курс "Государственное право Германии" (М., 1994, под ред. проф. Й. Изензее и проф. П. Кирххофа), где Р. Херцог является одним из авторов.

--------------------------------

<27> Discours prononce par M. Roman Herzog. CHARTE 4105 (BODY 1). Bruxelles, le 13 janvier 2000. P. 8.

Заместителями Председателя Конвента от разных групп членов были избраны, соответственно, по одному депутату от национальных парламентов, от Европейского парламента и представитель главы государства (правительства) страны, председательствующей в Совете Европейского союза. Вместе с представителем Председателя Европейской комиссии они сформировали Президиум Конвента под руководством Р. Херцога. Президиум осуществлял общее руководство работой Конвента и, что более важно, функции редакционного комитета.

Президиум Конвента составили 5 человек:

- Р. Херцог - Председатель;

- А. Виторино - комиссар ЕС по вопросам правосудия и внутренних дел, представлявший в Конвенте Председателя Европейской комиссии Р. Проди;

- И. Мендез де Виго - заместитель Председателя, представитель группы членов Европарламента;

- Г. Янссон - заместитель Председателя, представитель группы членов национальных парламентов (в качестве депутата Парламента Финляндии);

- пост члена Президиума - заместителя Председателя Конвента от группы личных представителей поочередно занимали граждане государств, председательствующих в данный период в Совете Европейского союза: М. Никула - Финляндия (декабрь 1999 г.), П. Баселар де Васконселос - Португалия (первое полугодие 2000 г.), Г. Брэбан - Франция (с 1 июля 2000 г.).

Последний сыграл особенно значительную роль на завершающих этапах работы Конвента. Именно Г. Брэбан (в связи с болезнью Р. Херцога) представлял проект Хартии руководителям стран - участниц ЕС на встрече в верхах в Биаррице 14 октября 2000 г.

Проф. Г. Брэбан - видный французский ученый-правовед. На русский язык переведена его работа "Французское административное право" (М., 1988).

Кроме полноправных членов (или их заместителей), в работе Конвента принимали участие с правом совещательного голоса (в качестве наблюдателей) еще 4 человека: два представителя Совета Европы (из них 1 - представитель Европейского суда по правам человека) и столько же представителей Суда Европейских сообществ.

Представительность Конвента проявлялась не только в его составе, но и в том, что на всех этапах его работы привлекались и анализировались мнения всех заинтересованных государств, органов, организаций.

В их числе (помимо вышеуказанных): страны-кандидаты на вступление в Союз; Омбудсмен Европейского союза; консультативные органы ЕС, представляющие социально-экономические интересы разных классов и групп (Экономический и социальный комитет), субъектов федерации, регионов и муниципалитетов (Комитет регионов); непосредственно органы различных ветвей и уровней власти государств-членов; неправительственные организации гражданского общества (партии, профсоюзы, предпринимательские объединения, правозащитные ассоциации, церковь и т.д.), эксперты и др.

Столь широкий состав лиц, участвующих в обсуждении проекта, разумеется, осложнял работу Конвента, так как позиции разных сторон далеко не отличались единообразием. В то же время это способствовало повышению авторитета в обществе будущей Хартии и органа, ее разрабатывающего. Не менее важно и то, что вклад со стороны публично-правовых и частных институтов позволил внести целый ряд полезных изменений и дополнений в проект документа, сделать его более полным и совершенным.

Например, по инициативе Омбудсмена ЕС Я. Зедермана в Хартию было включено в качестве основного "право на хорошую администрацию" (ст. 41), которое включает комплекс правомочий физических и юридических лиц в их отношениях с органами и должностными лицами публичной власти на всех уровнях <28>.

--------------------------------

<28> Bulletin Quotidien Europe. 12.01.2000. N 7631. P. 16.

Настоятельные инициативы и даже требования со стороны профсоюзных, женских и многих других общественных организаций в конечном счете склонили чашу весов в пользу закрепления в Хартии основных социальных прав личности (а не только классических прав "первого поколения", как в Конвенции Совета Европы), хотя поначалу у ряда членов Конвента по этому вопросу имелись большие сомнения.

В целях по возможности больше учесть взгляды и интересы широкой общественности в работе Конвента использовался метод, напоминающий собой проводившееся ранее в нашей стране всенародное обсуждение. Еще до официального опубликования проекта Хартии каждое заинтересованное лицо получило возможность направлять свои комментарии с помощью обычной или электронной почты.

В общей сложности Конвент получил около 400 письменных предложений <29>, к проекту Хартии было предложено более 1000 поправок <30>.

--------------------------------

<29> Intervention du vice-president Guy Braibant au Conseil Europeen de Biarritz, le 14 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 21.

<30> Communication from the Commission "On the Charter of Fundamental Rights of the European Union". COM (2000) 559 final. Bruxelles, 13.09.2000. P. 2.

Были представлены даже альтернативные проекты, в частности проект с оригинальным названием "Хартия европейских гражданок и граждан" (автор - неправительственная организация "Постоянный форум гражданского общества") <31>; проект статей Хартии, разработанный парламентариями из Партии демократического социализма ФРГ <32>; проект Европейской хартии основных прав (автор - депутат Европарламента, член Конвента Ж. Бертю) <33>.

--------------------------------

<31> Projet de la Charte des droits fondamentaux de l'Union europeenne. CHARTE 4184 (CONTRIB 4). Bruxelles, le 7 janvier 2000.

<32> Projet de la Charte des droits fondamentaux de l'Union europeenne. CHARTE 4189 (CONTRIB 72). Bruxelles, le 24 mars 2000.

<33> Projet de la Charte des droits fondamentaux de l'Union europeenne. CHARTE 4103 (CONTRIB 3). Bruxelles, le 7 janvier 2000.

Работа Конвента строилась на принципе широкой гласности: пленарные заседания являлись открытыми для публики, регулярно публиковались для всеобщего сведения (в основном, через Интернет) не только проект (в разных редакциях), но и предварительная документация Конвента, включая протоколы заседаний, документы Президиума, резолюции и обращения органов власти и общественных организаций, парламентариев и т.д.

Основными формами работы Конвента как коллегиального органа служили пленарные заседания (всего их состоялось 17) и гораздо более многочисленные по числу и по времени заседания Президиума, групп и разного рода неформальные встречи и обсуждения, в том числе слушания с участием представителей неправительственных организаций. Продолжалась эта работа около 9 с половиной месяцев: 17 декабря 1999 г. состоялось первое пленарное заседание Конвента, торжественное закрытие прошло 2 октября 2000 г.

Способом принятия решений в Конвенте служил консенсус (т.е. одобрение вопросов без голосования, при отсутствии заявленных возражений) - сначала внутри каждой из трех групп представителей, затем между группами, внутри Конвента в целом.

Лишь однажды, еще в начале работы, члены Конвента предприняли попытку решить вопрос голосованием. Однако попытка оказалась неудачной, и метод подсчета голосов "за" и "против" более не использовался <34>.

--------------------------------

<34> Verbatim de la seance solennelle de cloture de la Convention du 2 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 15.

Сведение разных точек зрения воедино осуществлял Президиум (в качестве редакционного комитета).

Основными проблемами, которые вызывали наибольшие разногласия между членами Конвента, были:

- вопрос о включении или невключении в Хартию социальных прав (см. ниже, раздел 5 Комментария);

- вопрос о необходимости признать в качестве основных и, соответственно, отразить в Хартии новые права и принципы, в том числе связанные с научно-техническим прогрессом (см. ниже, раздел 9 и комментарии к главам документа);

- вопрос о соотношении Хартии ЕС с Конвенцией Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (см. ниже, раздел 4 и комментарий к главе VII Хартии) <35>.

--------------------------------

<35> Intervention du vice-president Guy Braibant au Conseil Europeen de Biarritz, le 14 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 22 - 23.

Обсуждение итогового проекта Хартии состоялось на пленарном заседании Конвента 26 сентября 2000 г. Почти все выступившие высказались в поддержку документа, хотя и высказали ряд замечаний. В то же время имели место критические выступления. В этой связи, направляя проект Хартии Президенту Франции Ж. Шираку (как руководителю страны, председательствовавшей тогда в Совете ЕС), Председатель Конвента Р. Херцог в письме от 2 октября 2000 г. указал, что данный проект был одобрен "квазиединогласием" <36>.

--------------------------------

<36> Lettre du President Herzog au President Chirac, Bruxelles le 2 octobre. CHARTE 4960/00 (CONVENT 55). Bruxelles, le 26 octobre 2000.

После одобрения Конвентом проект будущей Хартии был представлен главам государств (правительств) стран ЕС в ходе их встречи в верхах во французском городе Биарриц 13 - 14 октября 2000 г. и получил от них единогласную поддержку.

Наконец, как и планировалось изначально, текст Хартии подписали и торжественно провозгласили три политических института Союза (в лице их руководителей): Европейский парламент, Совет Европейского союза и Европейская комиссия. Подписание Хартии состоялось 7 декабря 2000 г. в г. Ницца (Франция).