Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ХАРТИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ОБ ОСНОВНЫХ ПРАВАХ

КОММЕНТАРИЙ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 января 2005 года

Редактор-составитель - проф., д.ю.н.

С.Ю. КАШКИН

Авторский коллектив:

Д.ю.н., проф. С.Ю. Кашкин (руководитель) - предисловие, комментарий к преамбуле; разделы 1 - 6 и 8 Комментария к Хартии Европейского союза об основных правах (совместно с А.О. Четвериковым); постатейные комментарии к главам III - V (совместно с П.А. Калиниченко); комментарии к главам I, II, VI (совместно с Е.А. Чегринцом); к.ю.н. А.О. Четвериков - разделы 7, 9 Комментария к Хартии Европейского союза об основных правах; комментарий к главе VII постатейного Комментария; разделы 1 - 6 и 8 (совместно с С.Ю. Кашкиным); Е.А. Чегринец - комментарии к главам I, II, VI постатейного Комментария (совместно с С.Ю. Кашкиным); П.А. Калиниченко - комментарии к главам III - V постатейного Комментария (совместно с С.Ю. Кашкиным). Перевод Хартии Европейского союза об основных правах - к.ю.н. А.О. Четверикова.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Серьезные издания по праву Европейского союза (иногда для этого понятия используется более широкий термин "европейское право") стали чаще появляться на русском языке с конца 90-х годов, когда в юридических вузах страны началось преподавание этого предмета.

С присоединением в 1998 г. России к Уставу Совета Европы и расширением и углублением связей нашей страны с Европейским союзом интерес юридической, научной и широкой российской общественности к праву Европейского союза значительно вырос и приобрел не только теоретическое, но и практическое значение.

Территория включающего уже 15 стран Европейского союза составляет более 3,2 млн. кв. км, а число его граждан превышает 375 млн. человек. С планируемым вступлением в Союз еще 12 - 13 стран этот экономический, политический и финансовый интеграционный гигант еще более укрепит свое положение в мире. Расширяется использование единой европейской валюты евро, а для охраны безопасности Союза создаются довольно мощные общие вооруженные формирования.

Уже сегодня почти половина торгового оборота России приходится на Европейский союз. У нас с 1995 г. существует общая граница с Союзом по Финляндии, а со вступлением в ЕС новых членов ее протяженность и значение существенно увеличатся. Даже торговля России с традиционными партнерами из Центральной и Восточной Европы скоро будет подчинена новым более высоким европейским стандартам, нормам и правилам. Поэтому и наша собственная жизнь, и общая расстановка сил в мире все больше будут зависеть от европейского фактора.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, подписанное в 1994 г. и вступившее в силу 1 декабря 1997 г., составляет правовую основу взаимоотношений Российской Федерации и Европейского союза. На его базе созданы институционные механизмы взаимодействия (Совет, Комитет сотрудничества), которые формируют и реализуют программы совместной деятельности РФ и ЕС. Из этого ратифицированного Россией Соглашения в области права возникает необходимость принятия мер по сближению законодательства. Вот почему перед российскими юристами встала задача целенаправленного и обстоятельного изучения права Европейского союза и применения его на практике.

Надо отметить, что в своем развитии Европейские сообщества уже прошли большой путь от международных организаций с довольно узкой и конкретной сферой деятельности (уголь и сталь, атомная энергетика) до широкого экономического сотрудничества и далее - до создания уникального всеобъемлющего интеграционного, в большой степени государственно-подобного, международного объединения с почти универсальной компетенцией.

Первоначально чисто экономические цели и задачи с логической неизбежностью дополняются внешне- и внутреннеполитическими направлениями деятельности, финансовыми, налоговыми, военными, административными, транспортными, образовательными, экологическими и другими сферами сотрудничества.

Особое, если даже не центральное, место, судя по абзацу 2 преамбулы к Хартии Европейского союза об основных правах, занимает в деятельности этой организации сфера гуманитарного права. Именно к разрешению этой проблематики в последнее время все более стремится конституционное Право Европейского союза, т.е. его учредительные договоры и основополагающие нормативно-правовые акты.

Седьмого декабря 2000 г. к ним присоединился еще один долгожданный и "выстраданный" всей историей развития Европейских сообществ документ: в Ницце была подписана и торжественно провозглашена Хартия Европейского союза об основных правах.

Этот уникальный документ как бы подвел итог работы человечества по правовой защите прав и свобод личности за два тысячелетия и поставил цели и задачи гуманитарного права на третье тысячелетие. Он отчетливо отразил достижения, проблемы, тенденции и перспективы развития правового статуса человека и гражданина на национальном, региональном, интеграционном и международном уровнях.

Принятие Хартии красноречиво свидетельствует о том, что экономическая, политическая и все другие расширяющиеся сферы деятельности Европейских сообществ и Европейского союза все более пронизываются гуманитарным содержанием, помогающим полнее учитывать самые разнообразные интересы индивидов, коллективов, наций, интеграционных объединений, человечества и даже будущих поколений.

Познать это содержание и приспособить его для развития Союза России и Белоруссии (может быть и других бывших субъектов СССР), а также учесть его для выработки эффективной линии поведения с растущим и приближающимся к нашим границам Европейским союзом - ответственная задача юристов, специализирующихся в области европейского права.

Прежде чем обратиться к изучению рассматриваемых в настоящем издании документов по защите прав человека, необходимо четко уяснить, что международно-правовые доктрины, связанные с защитой прав человека, и соответствующие доктрины права Европейского союза обладают определенными отличиями от классических доктрин международного права.

Надо отметить, что традиционное публичное международное право основывается на представлениях о суверенном равенстве государств, стоит на страже принципа взаимности в отношениях между ними, а также особо выделяет принцип уважения национального суверенитета.

Если классическое публичное международное право регламентирует в основном отношения между государствами, то современные институты и нормы международного права, связанные с защитой прав человека, регулируют прежде всего взаимоотношения между государством и личностью. Следовательно, в контексте прав человека международное право придает индивиду статус субъекта, а не только объекта регулирования, в отличие от традиционного подхода, при котором лишь государства являются подлинными субъектами, а индивиды только пользуются защитой как объекты заботы государств.

Право Европейского союза, направленное на защиту прав человека, с одной стороны, является продолжением международного гуманитарного права с перечисленными выше особенностями. С другой стороны, это право имеет и наднациональный, и государственно-подобный характер, и в нем все более проявляется тенденция к федерализации, что с неизбежностью приводит к добровольному ограничению суверенитета государств - членов ЕС. Учитывая усиливающееся значение гражданства Европейского союза, гуманитарное право ЕС начинает чаще обращаться к приемам и методам, характерным для конституционного права.

В свете этого можно сделать вывод о том, что природа, функции и ограничения специфической системы охраны прав человека в Европейском союзе накладывают свой, еще не вполне исследованный отпечаток, как на устанавливаемые в Союзе стандарты прав и свобод личности, так и на их развитие и реализацию.

Целью этой книги является первая попытка представить широкому кругу российских читателей научно и идеологически объективный, выведенный не менее чем по трем официальным языковым текстам перевод Хартии Европейского союза об основных правах 2000 г.

Мы сочли целесообразным снабдить текст русского перевода Хартии пояснениями того, почему выбран тот или иной вариант перевода с приведением при необходимости альтернативных вариантов. Даются также ссылки на использованные в документе институты, органы, организации, позиции должностных лиц и другую необходимую для его более полного понимания информацию.

Столь обширный отсылочный материал, с одной стороны, помогает точнее понять логику перевода, но одновременно создает неудобства для помещения постатейных комментариев непосредственно после каждой статьи Хартии. Поэтому оказалось более целесообразным постатейный Комментарий расположить в качестве отдельной части издания.

С целью наиболее полного раскрытия сущности и особенностей такого уникального документа, как Хартия Европейского союза об основных правах, нами избрана следующая логика подачи материала.

Сначала дается вводный научный комментарий, дающий Хартии общую характеристику: условия и причины ее принятия, специфику организации, разработавшей Хартию, порядок принятия этого документа, соотношение его с другими актами о правах человека, предмет, содержание, языки и структуру Хартии, ее юридическую силу и значение для России.

Затем следует сам текст перевода Хартии с постатейными пояснениями переводчика.

Далее помещен разбитый по главам постатейный комментарий.

Поскольку сама Хартия в преамбуле, параграфе 3 ст. 52 и ст. 53 подчеркивает свою неразрывную связь с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г., она предполагает толкование своих положений через текст и дух Конвенции 1950 г., а также через прецедентное право Европейского суда по правам человека. Учитывая недостаточную распространенность текста Конвенции 1950 г. в России, текст этой Конвенции с прилагаемыми к ней Протоколами (еще большая редкость в РФ) помещены в Приложении. На деле положения Конвенции 1950 г. во многом являются продолжением бланкетных норм Хартии, и судам необходимо учитывать их при толковании и применении статей Хартии.

Прилагаемый список литературы может оказаться читателю полезным для самостоятельного углубленного изучения прав и свобод в Европейском союзе.

Предлагаемое вашему вниманию издание является многоцелевым: как учебно-методическая работа оно раскрывает одну из основополагающих тем учебного курса "Право Европейского союза" ("европейского права") и одновременно международного публичного права, поэтому оно рассчитано на студентов, аспирантов, преподавателей; как специальное монографическое издание оно может заинтересовать научных работников; объективное по своему содержанию, оно в равной степени рассчитано на сотрудников правоохранительных органов и правозащитных организаций, а также юристов-практиков.

Это очередная работа уже сложившегося творческого коллектива одной из первых в России специализированных кафедр права Европейского союза Московской государственной юридической академии, опубликовавшего в 1997 г. первое на русском языке обстоятельное учебное пособие "Основы права Европейского союза" (25 а.л.), издавшего в 1999 г. (включая подбор материалов, перевод и комментарии) книгу "Право Европейского союза: документы и комментарии" (52 а.л.) и в 2000 г. сборник "Шенгенские соглашения" (10 а.л.).

Как и наши прежние работы, издание этой книги едва ли получилось бы столь оперативным без давно установившейся дружбы и плодотворного сотрудничества с нашими голландскими и бельгийскими коллегами по линии агентства "CROSS" и при участии Центра международного правового сотрудничества (Лейден, Нидерланды).

На момент сдачи настоящего издания в печать по имеющейся у нас информации ни в Европе, ни в Америке, ни где бы то еще не было издано комментария к Хартии Европейского союза об основных правах ни в печатной, ни в электронной форме. Это, как понимает авторский коллектив, накладывает на него особую ответственность. Но тем отраднее тот факт, что именно юридическая общественность России, которую в последнее время обвиняют в откате к авторитаризму, первой откликнулась на новейший европейский документ по правам человека.

Проблемы правового регулирования прав человека в Европейском союзе мы готовы обсудить на нашем кафедральном сайте в Интернете: eulaw.euro.ru.

Заведующий кафедрой

права Европейского союза

Московской государственной юридической

академии, профессор, д.ю.н.

С.Ю.Кашкин

Новый европейский билль о правах: общая характеристика и значение хартии европейского союза 2000 г. (вводный комментарий)

Европа - это не только вопросы

валового внутреннего продукта, но и

определенное видение человека <1>.

Председатель Конвента

по разработке Хартии

Р.Херцог

--------------------------------

<1> Bulletin Quotidien Europe. 03.02.2000. N 7647. P. 7.

Чем дальше развивается исторический процесс, тем больше проблем странам и народам планеты приходится решать совместно, общими усилиями. В их числе не только вопросы экономики, охраны окружающей среды, международного мира и безопасности.

Через все эти и другие специальные области жизни красной нитью проходит тема прав человека, которые должны быть обеспечены повсеместно, независимо от того, в какой стране человек живет и к какому гражданству принадлежит.

Отсюда возникает потребность ввести единые стандарты в сфере прав и свобод, обязательные для всех стран, континента или планеты в целом. Права человеческой личности, и прежде всего наиболее важные из них - права основные, тем самым превращаются в самостоятельный объект заботы международного сообщества.

Новым шагом в этом направлении стала Хартия Европейского союза об основных правах, публикуемая в настоящем издании. Хартия была принята на самом рубеже столетий - 7 декабря 2000 г. - и охватывает своим действием все 15 стран и народов, объединенных в рамках организации "Европейский союз" (см. ниже, раздел 1 Комментария).

В то же время публикуемый документ - это не только продолжение сложившихся традиций. Являясь последним по времени издания важным международным актом об основных правах человеческой личности, Хартия, с одной стороны, действительно подводит итог развитию этого изначально конституционного, а ныне и международно-правового института на протяжении истекшего века.

С другой стороны, Хартия открывает собой новую тенденцию, которой суждено получить развитие уже в новом, XXI столетии: тенденцию поисков правовой защиты от пороков интеграции (глобализации). В этом отношении момент времени, избранный для принятия Хартии, весьма симптоматичен.

В чем именно заключается своеобразие Хартии Европейского союза, не имеющей на сегодняшний день аналогов среди существующих международных документов? Ответ на поставленный вопрос лежит, прежде всего, в особенностях устройства и функционирования организации, в рамках которой данная Хартия была подготовлена и принята.

1. Организация "европейский союз" и ее институты

Европейский союз - образование типичное и в то же время по многим параметрам совершенно уникальное для современной эпохи.

XX век принято называть веком интеграции, а в последние годы и глобализации. Именно в этот период, особенно во второй его половине, общественная жизнь все больше выходит за рамки государственных границ, становящихся для нее тесными.

Данные процессы наибольшее развитие получили в экономике (международный рынок в разных его составляющих: транснациональные корпорации, международная специализация и разделение труда и т.д.), однако начинают охватывать и другие сферы общества (международный туризм, искусство, культуру, миграционные и информационные потоки и т.д.).

В нашем противоречивом мире, конечно же, имеют место и обратные процессы: дезинтеграция, сепаратизм, национализм, сецессия и распад государств. Но они являются не движением вспять, не контртенденцией, а лишь попыткой сохранить отмирающие формы жизни.

"Весь мир чувствует, как необходимы новые основы жизни. Некоторые - как всегда бывает в подобных кризисах - пытаются спасти положение, искусственно оживляя те самые, изжитые, принципы, которые привели к кризису. Именно этим объясняются вспышки "национализма" в последние годы. Повторяю, всегда так бывало: последняя вспышка - самая яркая, последний вздох - самый глубокий. Прежде чем исчезнуть, и военные, и экономические границы становятся особенно чувствительными.

Но все эти "национализмы" лишь тупики. Все попытки пробить с их помощью путь в будущее тщетны, ибо тупик никуда не ведет. <...> Примитивность методов, которыми национализм оперирует, и тип людей, которых он вдохновляет, слишком ясно показывают, что он прямо противоположен подлинному историческому творчеству" (Хосе Ортега-и-Гассет) <2>.

--------------------------------

<2> Ортега-и-Гассет Хосе. Восстание масс // Психология масс. М., 1998. С. 310.

В процитированном высказывании известного испанского мыслителя XX века, несмотря на его довольно резкую форму, думается, заключена немалая доля истины, в том числе для процессов, протекающих в нашей стране и на пространстве бывшего СССР.

Чем дальше заходит интеграционный процесс, тем сильнее потребность в его упорядочивании (в том числе правовом), в организованном руководстве. В качестве таких организационных центров выступают разного рода интеграционные объединения государств, число которых увеличивается с каждым годом. Одно из них - Европейский союз. В данном отношении последний выступает в качестве совершенно типичного явления нашего времени, разве что более успешного и эффективного по сравнению с другими интеграционными группировками.

В чем заключается уникальность Союза? Прежде всего, в его далеко идущих целях, огромных амбициях. Многие из них в значительной степени уже достигнуты: построен общий рынок, превратившийся в 1994 г. во внутренний рынок ЕС <3>; введена единая валюта (евро), правда, пока в безналичной форме <4>; создано единое визовое пространство (Шенгенская зона), внутри которого могут свободно перемещаться и граждане Союза, и иностранцы; единообразные водительские права и др.

--------------------------------

<3> В Договоре о Европейском сообществе последний определяется следующим образом: "пространство, в котором, согласно положениям настоящего Договора, обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов". Учредительные документы Европейского союза цитируются по изданиям: Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред. проф. С.Ю. Кашкина. М.: Терра, 1999; Европейский союз: прошлое, настоящее и будущее / Под ред. проф. Ю.А. Борко. М., 1994 - 1999. См. также: Европейское право / Под ред. проф. Л.М. Энтина (Приложение). М., 2000.

<4> Наличный евро, согласно установленному графику, вводится в обращение с 1 января 2002 г.

Другие предстоит еще достичь, как, например, создание совместного воинского контингента к 2003 г. (силы быстрого реагирования) в качестве прообраза общей обороны Союза. Ни одна другая интеграционная организация в мире не может похвастаться подобным, хотя порой перед ними ставятся весьма масштабные цели.

Причины успеха интеграционных начинаний ЕС, которые одновременно определяют его особое, уникальное место в международной системе, лежат в политической плоскости. Ради достижения поставленных целей в экономике, социальной и других сферах государства - члены Европейского союза пошли на радикальный шаг - ограничение своего суверенитета, передачу властных полномочий наднациональным (надгосударственным) органам.

Тем самым в Европе и мире появилась новая организация политической власти, решения которой распространяют свою силу на территорию уже 15 стран континента. Хотя правовой основой Европейского союза, как и прежде, выступают международные (учредительные) договоры, Союз уже сейчас по многим признакам выступает как государственно-подобное образование, сходное, хотя и не тождественное федерации.

Исторические предпосылки этого феномена лежат в далеком прошлом. Еще в Средние века под лозунгом "Renovatio Imperii Romani" (Возрождение Римской империи) предпринимались попытки создать в Европе, по крайней мере в западной ее части, некий единый центр власти. Эти попытки и добровольного объединения, и порабощения путем военной агрессии (что случалось чаще), как известно, потерпели неудачу. Тем не менее по сей день в речах европейских политиков нередко говорится о воссоединении Европы, несмотря на всю неоднозначность подобных аналогий.

Современный этап объединения Европы на основе добровольного ограничения государствами своего суверенитета начинался в 50-е годы XX столетия. Участвовать в нем пожелали сначала только 6 западноевропейских стран: Бельгия, Германия <5>, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, затем их стало 10 (в 1973 г. присоединились Великобритания, Дания и Ирландия), 11 (1981 г.: вступление Греции), 13 (1986 г.: Испания и Португалия) и, наконец, 15 (со вступлением Австрии, Финляндии и Швеции в 1995 г.). На этом процесс расширения Европейского союза не завершился. В настоящее время к вступлению в эту организацию готовятся еще 13 стран, в основном восточноевропейских. Не исключено, что в будущем вопрос о вступлении России в Европейский союз также может приобрести практическое значение.

--------------------------------

<5> Сначала только Западная Германия (ФРГ). 6 земель бывшей ГДР стали частью Европейских сообществ и Союза с ноября 1990 г.

Официальными кандидатами в члены Европейского союза являются государства Восточной Европы (бывшего Социалистического содружества): Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Чехия; три Республики бывшего СССР: Латвия, Литва, Эстония; страны Средиземноморского региона: Кипр, Мальта. С некоторыми оговорками статус кандидата в члены Союза предоставлен также Турции.

Как видно, количественный состав Европейского союза расширялся постепенно. Постепенность характеризует и качественную составляющую западноевропейской интеграции.

Начинать, как известно, лучше с малого. Возможно, из этой житейской мудрости исходили французские политики Ж. Монне и Р. Шуман, которых по аналогии с творцами американской Конституции называют сейчас отцами-основателями или архитекторами Европейского союза. Первый из них разработал, а второй в качестве Министра иностранных дел от имени Правительства своей страны огласил Меморандум (план Шумана), предлагавший в качестве "первого шага в создании Европейской федерации" передать под управление надгосударственных органов власти производство угля и стали - в то время две ключевые отрасли тяжелой промышленности <6>.

--------------------------------

<6> См.: Основы права Европейского союза / Под ред. проф. С.Ю. Кашкина. М., 1997. С. 33 - 34; Право Европейского союза: Документы и комментарии / Под ред. проф. С.Ю. Кашкина. М.: Терра, 1999. С. 17.

Это событие произошло 9 мая 1950 г. - дату, которую в Европейском союзе сейчас ежегодно отмечают как День Европы.

В 1951 г. на основании плана Шумана в Париже был заключен Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), действующий и поныне. Первоначальными участниками новой организации, как уже отмечалось, стали шесть западноевропейских стран.

Следующий кирпичик в фундамент будущего Европейского союза был заложен в 1957 г., когда интеграционная модель ЕОУС была распространена на всю экономику. Речь идет о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС), компетенция которого уже не привязана к какой-то отдельной отрасли индустрии или сельского хозяйства. Одновременно с ЕЭС на основании отдельного учредительного договора было создано Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом).

Названные три Сообщества вместе послужили основой для учреждения в начале девяностых годов организации "Европейский союз". Договор о Европейском союзе (известный также по месту подписания как Маастрихтский) был заключен в 1992 г. и вступил в силу 1 ноября 1993 г.

От своих предшественников Союз отличает, прежде всего, универсальный характер его компетенции. Она распространилась теперь не только на экономические и связанные с ними отношения, но охватила такие важные области, как внешнюю (в том числе оборонную) политику и вопросы борьбы с преступностью.

Соответствующим образом складывается и внутренняя структура новой организации. Ее принято рассматривать как совокупность трех элементов, трех опор, каждая из которых охватывает определенную сферу интеграционных процессов: социально-экономическую, внешнеполитическую и правоохранительную.

Первая опора, самая старая по времени создания и наиболее продвинутая по степени интеграции - Европейские сообщества, чем все вместе взятые. Главное среди них - Европейское сообщество (бывшее ЕЭС). Организация "Европейский союз", таким образом, включает в себя три другие организации: еще одна уникальная черта данного интеграционного объединения.

Все учредительные договоры Европейского союза подписаны без ограничения сроков действия во времени, на неограниченный срок. Единственное исключение - Договор о ЕОУС 1951 г. Срок действия последнего - 50 лет. После его истечения в 2002 г. организация ЕОУС будет ликвидирована, а ее компетенция, а также имущество перейдут к Европейскому сообществу. С этого времени, следовательно, Европейский союз будет включать два Сообщества: Европейское сообщество и Евратом.

В рамках второй опоры Европейский союз осуществляет внешнеполитическую функцию, стремясь утвердить "свою индивидуальность на международной арене" (ст. 2 Договора о Европейском союзе). Называется она "общая внешняя политика и политика безопасности" (ОВПБ).

Самая последняя по времени возникновения, но все более актуальная по своему значению третья опора Союза имеет своим предметом вопросы борьбы с преступностью - "сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере" (СПСО). Усилия Европейского союза в настоящее время призваны вести к достижению новой высокой цели - "обеспечить высокий уровень безопасности граждан в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия" (ст. 29).

Третья опора в первоначальной редакции Договора о Европейском союзе называлась "сотрудничество в области правосудия и внутренних дел". Это наименование по сей день часто используется в официальных документах и комментариях. Название данной опоры было изменено в 1997 г. в связи с тем, что ряд вопросов были перенесены в компетенцию Европейского сообщества (визовая, иммиграционная политика, политика в области предоставления убежища и др.). Деятельность государств-членов и органов Союза в рамках третьей опоры концентрируется отныне только на борьбе с криминальными деяниями, с преступностью.

Итак, Европейский союз выступает как сложное по своей структуре формирование, охватывающее три другие организации (Европейские сообщества) и две сферы деятельности (ОВПБ и СПСО). В то же время и Союз в целом - единая организация. Организационное единство Союза обеспечивается в первую очередь единым составом государств-членов и единой системой руководящих органов.

Каждое входящее в него государство является участником всех трех опор, то же самое относится к новым государствам-членам, которые будут вступать в Союз в целом, а не по отдельности в его компоненты. Решения по всем вопросам ведения организации "Европейский союз" принимаются единой системой руководящих органов (институтов), также общей для всех трех опор.

Порядок принятия решений в рамках ОВПБ и СПСО, правда, отличается известным своеобразием. В данных областях суверенитет государств-членов ограничен в гораздо меньшей степени, чем это имеет место в рамках Сообществ.

Указанным обстоятельством во многом объясняется столь причудливое разделение Союза. Первую опору на Западе традиционно называют коммунитарной (от слова community - сообщество), и именно здесь наиболее проявляется государственно-подобный характер организации. Две другие опоры характеризуются как межправительственные, хотя и в этих сферах ограничения суверенитета государств-членов имеют место.

Учреждение Европейского союза в 1992 г. - не последний этап в историческом развитии данной организации. Уже после этой, сравнительно недавней, даты были предприняты две серьезные реформы ее правовых устоев.

Амстердамский договор 1997 г. (вступил в силу 1 мая 1999 г.) расширил компетенцию Союза, а также внес целый ряд других изменений, направленных на повышение эффективности и демократичности Союза и Сообществ. В частности, в сферу их деятельности и правовую систему были включены Шенгенские соглашения и основанный на них комплекс юридических норм, доселе бывшие отдельным компонентом международного права <7>.

--------------------------------

<7> Подробнее см.: Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Шенгенские соглашения (Вступительная статья). М., 2000. С. 3 - 41.

Расширение Европейского союза требует подготовки не только со стороны государств-кандидатов, но и от самого Союза. В этой связи, "помня историческое значение прекращения разделения Европейского континента; желая завершить начатый Амстердамским договором процесс подготовки институтов Союза к функционированию в расширенном Союзе", государства-члены одобрили 11 декабря 2000 г. Ниццкий договор, который вступит в силу после завершения его ратификации в странах-участницах <8>.

--------------------------------

<8> Conference of the Representatives of the Governments of the Member States: Treaty of Nice. Bruxelles, le 12 december 2000. SN 533/00; Conference des representants des gouvernements des etats membres: Traite de Nice. SN 1247/01. Одобренный главами государств (правительств) стран Европейского союза 11 декабря 2000 г., текст Ниццкого договора после юридического и лингвистического редактирования был официально подписан министрами иностранных дел 26 февраля 2001 г.

Подготовленный в Ницце новый договор, так же как и его предшественник (Амстердамский договор), не учреждает новых организаций. По своему содержанию этот документ представляет собой комплекс поправок в учредительные договоры Европейского союза и Европейских сообществ.

Дата появления Ниццкого договора, как видно, почти совпадает с днем провозглашения Хартии Европейского союза об основных правах. Совпадение не случайное: и новый договор, и Хартия в конечном счете призваны вести к углублению интеграции внутри Союза, совершенствованию ее правовых основ.

Процитируем в этой связи мнения участников Конвента - органа, разрабатывавшего текст Хартии об основных правах:

"Европейский союз на сегодняшний день более не замыкается на рынке (имеется в виду общий рынок ЕС. - Прим. авт.). Он находится в процессе создания пространства безопасности, свободы и правосудия и вмешивается тем самым в сферу прав и свобод граждан. Европа (имеется в виду Европейский союз. - Прим. авт.) должна это делать при соблюдении их основополагающих прав", - считал Е. Пациотти - представитель Европейского парламента в Конвенте <9>.

--------------------------------

<9> Verbatim de la reunion de la Convention du 26 septembre 2000. CHARTE 4958/00 (CONVENT 53). Bruxelles, le 27 octobre 2000. P. 8.

По мнению Омбудсмена Европейского союза Я. Зедермана, с принятием Хартии "европейские граждане впервые будут защищены в их взаимоотношениях со столь могущественными институтами (ЕС)" <10>.

--------------------------------

<10> Ibid. P. 19.

Новая Хартия многим также видится в качестве средства повысить привлекательность европейской интеграции и Европейского союза в широких кругах населения. "Для европейских граждан данная Хартия представляет шанс - шанс укрепить значение европейского гражданства", - отметил Э. Азеведо - представитель Парламента Португалии в Конвенте <11>. С. Родота, представлявший Правительство Италии в Конвенте <12>, в свою очередь, заявил, что "именно с этой Хартией можно будет говорить об истинном рождении европейского гражданства".

--------------------------------

<11> Ibid. P. 37.

<12> Ibid. P. 47.

"Основные права граждан образуют краеугольные камни демократии, и без этих основ, без этих опор Европейский союз не будет иметь никакой внутренней стабильности. Стало быть, Хартия основных прав служит главной вехой для определения пути будущей европейской интеграции и для гражданина как европейского гражданина. <...> Думаю, история подтвердит, что данная Хартия станет огромным шагом вперед для Европейского союза", - подчеркнул Г. Брэбан - заместитель Председателя Конвента по разработке Хартии <13>.

--------------------------------

<13> Verbatim de la seance solennelle de cloture de la Convention du 2 octobre 2000. CHARTE 4959/00 (CONVENT 54). Bruxelles, le 20 octobre 2000. P. 3.

При этом Хартия, адресованная сейчас институтам и 15 государствам ЕС, через 10 - 15 лет, возможно, начнет применяться уже на территории 27 стран и более, т.е. защищать основополагающие права и свободы большинства граждан Европы. В силу этих, а также некоторых других причин утверждение Хартии было приурочено к принятию нового учредительного договора Европейского союза.

Итак, за сравнительно короткий по историческим меркам срок на территории Европы сформировалась новая, особая организация политической власти, в рамках которой достигнута невиданная ранее на международной арене централизация властных полномочий.

В качестве конкретных носителей этих надгосударственных полномочий в рамках Союза выступают его руководящие органы, называемые здесь институтами.

Термин "институт" в праве Европейского союза употребляется в специальном значении: он относится к важнейшим органам Союза, наделенным, как правило, полномочиями принимать юридически обязательные решения. В остальных случаях используется понятие "орган". Например, Европейский парламент признан институтом, а Комитет регионов с чисто консультативными функциями характеризуется как "орган" <14>.

--------------------------------

<14> Такое разделение было заложено в Договоре о ЕОУС 1951 г., составленном на французском языке под влиянием правовых традиций этой страны. В современной немецкой версии учредительных договоров применяется отличная терминология: органы и учреждения. Таким образом, в приведенном примере Европейский парламент - это орган, а Комитет регионов - учреждение. В дальнейшем будет использоваться первый вариант перевода, получивший более широкое распространение и в России, и в ЕС.

Данные институты были созданы еще в рамках Европейских сообществ. После 1993 г. они выступают одновременно как институты Европейского союза в целом. Институтов сначала было 4, теперь 5.

Совет Европейского союза включает представителей правительств всех государств-членов на уровне министров (отсюда его часто называют Советом министров). Он традиционно характеризуется в качестве "центра принятия решений" в Сообществах и Союзе, хотя сейчас эта характеристика начинает ставиться под сомнение (в связи с возрастанием роли Европейского парламента).

Тем не менее и в прошлом, и в настоящее время именно Совет осуществляет полномочия главного законодательного органа: принимает большинство нормативных актов, а также других решений в рамках всех опор Европейского союза. Руководящие органы Совета - Председатель и Генеральный секретарь - осуществляют представительство Союза на международной арене в рамках общей внешней политики и политики безопасности.

Несмотря на то, что Совет по составу - межправительственный орган, все больше решений принимаются им большинством голосов. Постепенная утрата государствами-членами (в лице своих министров) права вето - главное направление эволюции этого института на современном этапе.

Европейский парламент - самый демократический институт Союза с точки зрения порядка формирования и деятельности. Он избирается прямыми всеобщими выборами граждан Европейского союза, которые проводятся раз в 5 лет, и функционирует в целом на основе классических традиций парламентского права.

В настоящее время Европарламент превратился наряду с Советом в один из главных законодательных органов Европейского союза: он принимает совместно с последним нормативные акты по многим важным вопросам общественной жизни, а также бюджет; утверждает важнейшие международные договоры ЕС; участвует с правом решающего голоса в формировании "правительства" ЕС - Комиссии - и единственный может отправлять ее в отставку; дает согласие на вступление новых государств-членов в Европейский союз.

Признание Европейского парламента "составной частью законодательного корпуса" Союза получило недавно подтверждение со стороны Совета Европы в лице Европейского суда по правам человека, решения которого обязательны и для России (дело Мэттьюз против Великобритании) <15>.

--------------------------------

<15> Cour europeenne des droits de l'homme. Affaire MATTHEWS c. ROYAUME-UNI No. 24833/94. Arret. Strasbourg, le 18 fevrier 1999.

В то же время полномочия Европарламента во многих сферах ведения Союза остаются пока весьма ограниченными, особенно в рамках его второй и третьей опор.

Европарламент первым из органов ЕС - еще в 1975 г. - выступил с инициативой принять на уровне Сообществ, а затем Союза Хартию об основных правах <16>. В итоге Парламент стал одним из трех институтов Союза (вместе с Советом и Комиссией), который является учредителем новой Хартии.

--------------------------------

<16> OJ C 179. 6.8.75. P. 28.

Европейская комиссия в средствах массовой информации и научной литературе часто определяется как главный исполнительный орган Союза или даже как его "правительство". Для таких сравнений, действительно, есть немало оснований. Именно на Комиссию возложены задачи обеспечить практическую реализацию в жизнь правовых норм и других предписаний учредительных договоров и законодательства Союза и ей предоставлены в этой области немалые полномочия (в том числе в некоторых случаях право налагать штрафы на частных лиц).

Одновременно Комиссия является основным инициатором и разработчиком новых правовых актов, вносимых ею в порядке законодательной инициативы в Европарламент и Совет. Следует в то же время иметь в виду, что эти полномочия Комиссии сосредоточены главным образом в рамках первой опоры, в двух других и законодательную, и исполнительную функцию осуществляет Совет.

Формирование Комиссии, включающей на сегодняшний день 20 человек, осуществляется ныне совместно правительствами государств-членов и Европейским парламентом.

Наряду с законодательными и исполнительными институтами Европейский союз располагает собственными органами судебной власти в полном смысле слова. Это Суд (Суд Европейских сообществ) и Суд (Трибунал) первой инстанции. Ниццкий договор открыл путь к созданию новых европейских судов специальной юрисдикции, которые будут называться "судебные палаты".

В суды Европейского союза с исками могут обращаться и граждане (а также другие физические и юридические лица), а их решения по своей юридической природе выступают не только правоприменительными, но и правотворческими актами. Прецедентное право, связывающее национальные суды всех государств-членов, образует самостоятельную группу источников права Европейского союза.

Последним по времени возникновения институтом Союза выступает Европейская счетная палата (в англоязычных источниках именуется Палатой аудиторов). Подобно аналогичным органам в государствах она осуществляет контроль за надлежащим исполнением бюджета Европейского союза.

Наряду с институтами важную роль в управлении Европейским союзом (более политическом, чем юридическом) играет Европейский совет, по своему составу несколько напоминающий воссозданный недавно Государственный совет России. Членами Европейского совета являются высшие должностные лица государств-членов и самого Союза, а именно их главы государств или правительств и Председатель Европейской комиссии.

Европейский совет самостоятельно правовых актов не издает (и потому не отнесен к числу институтов), но выступает в качестве органа стратегического планирования, а также высшей политической инстанцией для улаживания противоречий, возникающих внутри Союза.

Вышеуказанные 5 институтов и Европейский совет не исчерпывают всей системы органов и учреждений Союза. Количество их постепенно растет и составляет уже несколько десятков. Из числа созданных в последние годы, прежде всего, следует указать Омбудсмена (назначаемый Европарламентом уполномоченный по правам человека), Европейский центральный банк, Европол (Европейское полицейское ведомство).

В настоящее время в процессе подготовки находится создание учреждения "Евроджаст" и органов военного управления (Комитет по вопросам политики и безопасности, Военный комитет, Военный штаб Европейского союза); рассматриваются предложения о введении должности Генерального прокурора ЕС.