F. Die Verwaltung der Gemeinden

I. Die Handlungsformen kommunaler Tätigkeiten

Lit.: Seewald, Rdnr. 45, 192 ff.

Gesamte Tätigkeit der Gemeinde und aller ihrer Organe ist „Verwaltungstätigkeit“ (Exekutiv-Tätigkeit), auch die Tätigkeit der Selbstverwaltungsorgane (Gemeinderat, Ausschüsse)

Rechtsquellen: Art. 56, 56a BayGO

Tätigwerden der Gemeinde mit Wirkung „nach außen“:

• Rechtsnormen: Verordnungen, Satzungen

• Verwaltungsakte („Verfügungen“)

• öffentlich-rechtliche Verträge

• privatrechtliche Verträge (insb. Beschaffungsverwaltung, erwerbswirtschaftliche Betätigung, Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit privatrechtlichen Mitteln – dabei ist Verwaltungsprivatrecht zu beachten)

1. Einzelakte

Beschluss; Verfügung

Beschluss - Entscheidung einer Personenmehrheit (Gesellschaft, Kollegialorgan) aufgrund von Erklärungen ihrer Mitglieder (z.B. GesellschafterBeschluss, Beschluss eines Gemeinderats); mehrseitiges Rechtsgeschäft, das sich auf die Regelung der inneren Verhältnisse der betreffenden Personenmehrheit bezieht; nicht bezieht sich dieser Beschluss auf das Verhältnis des Organs oder seiner Körperschaft zu Dritten, zu „Außenstehenden“.

Ein Beschluss bindet die an der Beschlussfassung beteiligten Personen, ohne Rücksicht darauf, ob sie selbst dem Beschluss zugestimmt haben; er bindet auch die an der Beschlussfassung nicht beteiligten Mitglieder. Für die Umsetzung des Beschlusses gegenüber Dritten bedarf eines (zusätzlichen) Rechtsgeschäftes - vgl. für das Kommunalrecht Art.36 Satz 1 BayGO, wonach der erste Bürgermeister die Beschlüsse des Gemeinderats „vollzieht“.

Im Kommunalrecht bezeichnet man Beschlüsse auch als „Abstimmungen“. Einem solchen Beschluss (Abstimmung) geht in der Regel eine Beratung über den Verhandlungsgegenstand voraus; danach erfolgt die Stimmabgabe.

Einzelheiten zur Beschlussfähigkeit, zur Beratung (öffentliche/nicht-öffentliche Beratung), zur Abstimmung im einzelnen, zu den erforderlichen Mehrheiten usw. regeln die Gemeindeordnungen sowie die Geschäftsordnungen (vgl. Art.45-55 BayGO).

„Verfügung“ - vgl. Art.27 Abs.1 BayGO - als Beispiel für eine synonyme Verwendung der Begriffe „Verfügung“ und „Verwaltungsakt“.

Nach heutiger Terminologie bedeutet „Verfügung“ nicht gleichsam automatisch das Vorliegen eines Verwaltungsakts, wie sich im übrigen auch aus Art.35 BayVwVfG und gleichlautenden Vorschriften des Bundesrechts (§ 35 VwVfG; § 31 SGB X) ergibt.

Der Begriff „Verfügung“ ist auch in einem anderen, weiteren Sinn gebräuchlich, nämlich als innerbehördliche Maßnahme ohne rechtliche intendierte Außenwirkung.

Beispiele: Der Bürgermeister „verfügt“ über Haushaltsmittel; der Sachbearbeiter „verfügt“ über die (Wieder-)Vorlage einer Akte und weist damit die Geschäftsstelle seiner Behörde an, ihm diese Akte zu einem genannten Termin (wieder) in sein Dienstzimmer zu bringen und vorzulegen.

2. Erlass von Rechtsnormen

Lit.: Knemeyer, Rdnr. 87 ff. Seewald, Rdnr. 73 ff. Lissack, S. 78 ff. Becker, Rdnr. 358 ff.

Rechtsverordnungen; Satzungen

A) Verordnung

Vgl. hierzu allgemein Maurer § 4 Rdnr.10 ff., § 13 Rdnr.1 ff.

Zuständigkeit der Gemeinden z.B. gem. Art.23 S.2, 3 BayGO i.V.m. speziellen Ermächtigungsgrundlagen (Grundsatz der Einzelermächtigung oder „Spezialdelegation“) z.B. nach dem LStVG (vgl. Art.12, 15 LStVG - für kreisfreie Gemeinden; Art.16, 18, 19 Abs.7, 23-26 LStVG - für alle Gemeinden)

BayObLG NVwZ-RR 1990, 215

„Die Bußgeldbewehrung einer gemeindlichen Rechtsverordnung, die aufgrund einer landesrechtlichen Ermächtigungsnorm erlassen wurde, ist unwirksam, wenn sie keine Verweisung auf die ihr zugrundeliegende gesetzliche Bußgeldvorschrift enthält.“

Sachverhalt: Der Betroffene klebte am 7.4.1989 mit einem Klebestreifen ein Plakat an die Haus­wand des Anwesens H.-Straße 13 in B., nachdem er bereits ein weiteres Plakat am oberen Rand und an der Seite angeklebt hatte. Die Plakate wiesen auf Veranstaltungen hin. Wegen dieses Sachverhalts verhängte das AG gegen den Betroffenen wegen vorsätzlichen Anbringens von An­schlägen außerhalb der insoweit zugelassenen Plakatsäulen oder Tafeln eine Geldbuße von 300 DM. Mit seiner Rechtsbeschwerde rügte der Betroffene die Verletzung materiellen Rechts. Sie hatte Erfolg.

Aus den Gründen: „... Zwar ist die Auffassung des Betroffenen, die gesamte Plakatverordnung der Stadt B. vom 3.4.1978 sei schon deshalb unwirksam, weil in ihr nicht angegeben sei, welches der in der Ermächtigungsnorm des Art.28 I Bay Straf- und Verordnungsgesetz (BayStVG = LStVG) angeführten Rechtsgüter hier geschützt werden sollte, unzutreffend. Schon in der Überschrift dieser Verordnung ist nämlich klargestellt, daß sie zum Schutz des Ortsbilds der Stadt B. erlassen wurde. In der Verordnung ist außerdem ausreichend auf die Ermächtigungsgrundlage des Art. 28 I BayStVG hingewiesen. Unwirksam ist jedoch die Bußgeldnorm des § 2 der angeführten Plakatverordnung der Stadt B., da sie gegen höherrangiges Recht, nämlich Art.4 I BayStVG verstößt. Nach dieser Bestimmung, die ... im Zeitpunkt des Erlasses der Plakatverordnung der Stadt B. vom 3.4.1978 galt, können Zuwiderhandlungen gegen Rechtsvorschriften im Rang unter dem Gesetz aufgrund eines Landesgesetzes mit Strafe oder Geldbuße nur geahndet werden, wenn die Rechtsvorschrift für einen bestimmten Tatbestand auf die zugrunde liegende gesetzliche Straf- oder Bußgeldvorschrift verweist. An einer derartigen ausdrücklichen Verweisung (vgl. hierzu VollzBek BayStVG MABl 1986, 4.2) fehlt es hier, obwohl noch in der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 28.10.1974 (Nr.I Z6-1004-3/5-MABl 1974, 808) auf die Wichtigkeit der Verweisung hingewiesen worden war. Zweck der angeführten Vorschrift des Art. 4 I BayStVG ist es sicherzustellen, daß alle landesrechtlichen Ahndungsvorschriften im Rang unter dem Gesetz eine zutreffende Verweisung auf die zugrunde liegenden Straf- oder Bußgeldvorschriften enthalten (Bengl-Berner-Emmerig, BayStVG, Stand: Oktober 1987, Art.4 Rdnr.5; Die Fundstelle 1975, Rdnr.125). Nur so ist es dem Bürger möglich, unschwer festzustellen, ob die Bußgeldnorm einer im Rang unter dem Gesetz stehenden Rechtsvorschrift sich auf eine gesetzliche Grundsatzentscheidung stützen kann, sich also im Rahmen der Landesgesetze hält. Diesen Anforderungen genügt hier die Bußgeldnorm des § 2 der angeführten Plakatverordnung der Stadt B., die eine Rechtsvorschrift im Rang unter dem Gesetz ist, da sie aufgrund einer landesgesetzlichen Ermächtigungsnorm erlassen wurde, nicht. Der Hinweis auf die Ermächtigungsnorm des Art.28 I BayStVG, die selbst keine Bußgeldandrohung enthält, und die Wiederholung des Wortlauts des Art.28 II BayStVG vermag die gesetzliche Verweisungspflicht des Art.4 I BayStVG nicht zu erfüllen. § 2 der angeführten Plakatverordnung stellt somit keine wirksame Rechtsgrundlage für die Verhängung einer Geldbuße gegen den Betroffenen dar.“