6. Pflichten der Gemeinderatsmitglieder; Sanktionen wegen Pflichtverletzungen

Lit.: Seewald, Rdnr. 207 f.

A) Spezielle kommunalrechtliche Pflichten

• Sorgfaltspflicht (Pflicht zur gewissenhaften Wahrnehmung der „Obliegenheiten“) Art.20 Abs.1 BayGO

• Amtsverschwiegenheit, Art.20 Abs.3 BayGO vgl. dazu BVerwG NVwZ 1989, 975 - Verstoß eines Gemeinderatsmitglieds gegen die kommunalrechtliche Verschwiegenheitspflicht

Kommunale Sanktionen bei Verletzungen der Pflichten aus Art.20 Abs.1, 2 oder 3 S.1: Art.20 Abs.4 BayGO

Strafrecht: vgl. §§ 331 ff. StGB

Zur Haftung im Innenverhältnis s.o. E. II. Haftung des Schädigers

• Pflicht zur Einhaltung der Ordnung in den Sitzungen der Gemeindegremien Art.53 Abs.1 S.3, Abs.2 BayGO

OLG Karlsruhe JR 1980, 342 (m. Anm. Schwabe)

LS: „Ein Mitglied des Gemeinderats, das wegen schwerwiegender Störung der Ordnung von dem Vorsitzenden rechtswirksam aus dem Beratungsraum verwiesen worden ist, kann sich eines strafbaren Hausfriedensbruchs schuldig machen.“

Aus den Gründen: „... In den aufgeführten Fällen verweilte die Angeklagte unbefugt in dem Sitzungssaal, obwohl sie zur jeweiligen Tatzeit noch als Stadträtin dem Gemeinderat der Stadt H. angehörte. Sie war nämlich von der jeweiligen Sitzung rechtmäßig ausgeschlossen. § 36 Abs.1 Satz 2 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (bwGO) stellt fest, daß der Vorsitzende des Gemeinderats sowohl die Ordnung handhabt als auch das Hausrecht ausübt. In diesem Zusammenhang sind Maßnahmen gegenüber Mitgliedern des Gemeinderats besonders geregelt. Gemäß § 36 Abs.3 S.1 Halbs.1 bwGO kann ein Gemeinderat bei grober Ungebühr oder wiederholten Verstößen gegen die Ordnung vom Vorsitzenden aus dem Beratungsraum verwiesen werden. Eine solche Anordnung hatte der Oberbürgermeister jeweils gegenüber der Angeklagten getroffen. Die entsprechenden Anordnungen waren keinesfalls nichtig im Sinne des § 44 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für Baden-Württemberg (LVwVfG), sondern entfalteten eine Tatbestandswirkung (vgl. dazu Gerhards, NJW 1978, 89). Sie waren zunächst rechtswirksam, was ausreicht (OLG Hamburg, MDR 1968, 1027, 1028; Preisendanz, StGB, 30.Aufl., § 123 Anm. 3d), und auch den Umständen nach, wie sie tatrichterlich festgestellt sind, in vollem Umfang gerechtfertigt. § 36 Abs.3 bwGO dient nicht dazu, temperamentvollen Ausführungen oder einzelnen Ordnungswidrigkeiten von Gemeinderatsmitgliedern entgegenzutreten; hierzu reichen gegebenenfalls die normalen Mittel der Verhandlungsleitung aus; der Bürgermeister kann deshalb einem Gemeinderat - außer im Falle grober Ungebühr - nur bei wiederholten Verstößen gegen die Ordnung aus dem Beratungsraum verweisen; dies ist dann anzunehmen, wenn der Fortgang der Beratungen unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert wird ...“

OVG Koblenz NVwZ 1985, 673

LS: „Die rein optische Kundgabe einer Meinung durch ein Ratsmitglied, z.B. mittels Transparenten, Plakaten oder Aufklebern, stört die in den Sitzungen des Gemeinderats einzuhaltende Ordnung. Die Meinungsfreiheit des einzelnen Ratsmitglieds ist insoweit eingeschränkt.“

Sachverhalt: Der Ast. ist Mitglied des Stadtrats der Stadt L. Er hat beantragt, im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, daß der Vorsitzende des Stadtrates bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu dulden hat, daß er - der Ast. - auf den Sitzungen des Stadtrates der Stadt L. einen Aufkleber mit der Aufschrift „L. Atomwaffenfreie Stadt“ an seiner Kleidung trägt. Der Antrag ist in beiden Instanzen ohne Erfolg geblieben.

Aus den Gründen: „Ein vom Vorsitzenden des Stadtrates zu beachtendes Recht des Ast., in den Ratssitzungen einen Aufkleber mit der Aufschrift ‘L. Atomwaffenfreie Stadt’ an der Kleidung zu tragen, besteht nicht. Zwar beruft sich der Ast. insoweit zu Recht auf sein Grundrecht aus Art. 5 I 1 GG; denn er will mit dem Tragen des Aufklebers seiner Meinung Ausdruck geben, daß er den Inhalt der Aufschrift für erstrebens- und unterstützenswert hält (vgl. BayVerfGH, NJW 1982, 1089 [1090]). Das Recht aus Art.5 I 1 GG findet indes nach Art.5 II GG seine Schranken u.a. in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze; diese Bestimmungen sind im Blick auf die wertsetzende Bedeutung der Meinungsfreiheit im freiheitlichen demokratischen Staat auszulegen und daher in ihrer diese beschränkenden Wirkung gegebenenfalls selbst wieder einzuschränken (vgl. BVerfG E 42, 133 [1417]. Hiernach ergibt sich vorliegend: ‘Vorschriften der allgemeinen Gesetze’ i.S. des Art.5 II GG sind auch die Bestimmungen der Gemeindeordnung über die in den Sitzungen des Gemeinderates einzuhaltende Ordnung. Nach § 36 II RhPfGO sorgt der Vorsitzende des Gemeinderates für die „Aufrechterhaltung der Ordnung“; gem. § 38 I 1 RhPfGO ist er u.a. bei „grober Ungebühr“ berechtigt, bestimmte Sanktionen auszusprechen. Aufgrund dieser Vorschriften kann der Ratsvorsitzende durch geeignete, in seinem Ermessen stehende Maßnahmen auf einen äußerlichen Ablauf der Ratssitzungen hinwirken, der ein ordnungsmäßiges Tätigwerden des Gemeinderates ermöglicht. Zur äußeren Ordnung in diesem Sinne zählt in erster Linie die Schaffung und Sicherung einer Atmosphäre von Ruhe und Sachlichkeit. Dazu gehört, daß die Darlegung von Auffassungen zu einem bestimmten Beratungsgegenstand auf Rede und Gegenrede beschränkt ist; entscheidend ist hierbei nämlich die Überzeugungskraft der vorgetragenen Argumente (vgl. hierzu BVerfGE 25, 256 [264f.]. Die rein optische Kundgabe einer Meinung durch ein Ratsmitglied, z.B. mittels Transparenten, Plakaten oder Aufklebern, stört diese Ordnung: Zum einen werden damit i.d.R. keine Argumente für diese Meinung vorgebracht, denen andere Argumente entgegengehalten werden könnten. Zum anderen ist die ständige augenfällige Präsenz einer optisch kundgegebenen Meinung in besonderem Maße geeignet, von dem jeweiligen Gegenstand der Beratung abzulenken und den hierauf bezogenen sachlichen Vortrag von Erwägungen zu erschweren oder zu verhindern. Schließlich schreibt diese Art der Meinungskundgabe den eigenen Standpunkt - gleichsam bindend - fest, ohne Raum für einen offenen Austausch von Überlegungen und gegebenenfalls die Änderung der bekundeten Auffassung zu lassen. Diese Auslegung der §§ 36 II, 38 I 1 RhPfGO wird der besonderen Bedeutung des Grundrechts des Art.5 I 1 GG gerecht. Die Einschränkung der Meinungsfreiheit in dem bezeichneten Umfang ist gerechtfertigt. Sie dient der Aufrechterhaltung einer funktionierenden kommunalen Selbstverwaltung (vgl. Art.28 II 1 GG; Art.49 RhPfVerf.), die ohne die ordnungsmäßige Tätigkeit des Gemeinderates nicht denkbar ist. Der Ast. wird auch nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt: Seine Meinungsfreiheit ist lediglich während der Ratssitzungen, an denen er teilnimmt, und auch nur hinsichtlich einer bestimmten Art der Meinungskundgabe eingeschränkt; zudem ist zu berücksichtigen, daß sich diese Art der Meinungskundgabe nicht auf die Überzeugungskraft einzelner vorgetragener Argumente stützt (vgl. BVerfGE 25, 256 [264f.].“

• Anwesenheitspflicht Art.48 Abs.1 S.1 BayGO

• Pflicht zur Abstimmung (Verbot der Stimmenthaltung) Art.48 Abs.1 S.2 BayGO

Sanktionen bei Verletzung der Pflichten aus Art.48 Abs.1 BayGO: Art.48 Abs.2 BayGO (Ordnungsgeld; u.U. Verlust des Amtes)

• Pflicht zur Enthaltung bei Beratungen und Abstimmungen - Mitwirkungsverbot Art.49 BayGO, s.o. F. III. 4. a)