Cc) Rechte der Fraktionen

• Rechte im Hinblick auf die Vorlage und Erläuterung von Tagesordnungspunkten

OVG Münster NVwZ-RR 1989, 380 - Das Initiativrecht der Ratsfraktionen umfasst die Befugnis, ihre Vorschläge vor dem Rat in angemessenem Umfang mündlich zu erläutern.

Sachverhalt: Der Oberbürgermeister der Stadt X. nahm in die Tagesordnung der Ratssitzung auf Vorschlag der klagenden Fraktion folgenden Punkte auf: - Einrichtung einer Untersuchungskommission (betreffend „Übergriffe der Polizei“ anläßlich einer Demonstration in X). - Nicaragua-Kaffee in Stadtkantinen (Beschlußvorlage, für die Kantinen der Stadt X nur noch Kaffee aus Nicaragua und Tansania zu bestellen) - Veröffentlichung der Deponiestandorte in X. In der Sitzung stellte der Vorsitzende der Mehrheitsfraktion vor Eintritt in die Tagesordnung den Antrag, die Vorschläge der Kl. von der Tagesordnung abzusetzen. Ohne der Kl. Gelegenheit zur mündlichen Begründung ihrer Vorschläge gegeben zu haben, gab der beklagte Rat gegen die Stimmen der Kl. diesem Antrag statt. Die darauf erhobene Klage mit dem Antrag, festzustellen, daß dieser Beschluß des Bekl. rechtswidrig war, hatte vor dem VG Erfolg. Die Berufung des Bekl. wurde vom OVG zurückgewiesen.

Aus den Gründen: „Die vom Bekl. beschlossene Absetzung der Punkte ... von der Tagesordnung verletzte die Kompetenzen der Kl. und war aus diesem Grund rechtswidrig. Der Kl. hätte vor der Abstimmung über den Geschäftsordnungsantrag des Vorsitzenden der A-Fraktion Gelegenheit gegeben werden müssen, ihre dem Rat unterbreiteten Vorschläge mündlich zu erläutern. Das VG hat zutreffend eine dahingehende Befugnis der Kl. hauptsächlich aus § 33 I 2 NRWGO hergeleitet. Nach der Rechtsprechung des Senats begründet § 33 I 2 NRWGO (a.F.; in Bayern keine entsprechende Regelung) einen grundsätzlich uneingeschränkten Anspruch der Ratsfraktionen darauf, daß der Bürgermeister die von ihnen fristgemäß eingereichten Vorschläge in die Tagesordnung der Ratssitzung aufnimmt. Eine Befugnis zur inhaltlichen Prüfung und eventuellen Zurückweisung solcher Vorschläge steht dem Bürgermeister nicht zu (vgl. dazu im einzelnen Senat, NVwZ 1974, 325 = OVGE 37, 68). Soll das so ausgestaltete Initiativrecht sich nicht in einer Formalie ohne inneren Sinn erschöpfen, so darf es den Fraktionen nicht verwehrt werden, ihre Vorschläge vor einer etwaigen Entscheidung über deren Absetzung von der Tagesordnung in angemessenem Umfang mündlich zu erläutern. Das Initiativrecht dient dem Minderheitenschutz (vgl. den Gesetzentwurf der Landesregierung vom 6.4.1978, LT-Dr.8/3152, S.2 und 62) und soll gewährleisten, daß die politischen Vorstellungen auch der kleinen Fraktionen vor den Rat gebracht werden können und allein dieser darüber befindet, ob und in welcher Weise er sich mit der jeweiligen Angelegenheit befassen will. Eine an Sachkriterien orientierte Entscheidung des Rates erfordert in der Regel, daß er nicht nur den im Einzelfall gestellten Antrag, sondern auch die wesentlichen Gründe für die Antragstellung zur Kenntnis nimmt. Anderenfalls wäre die Ratsmehrheit in der Lage, ohne jegliche Auseinandersetzung mit dem von der Minderheit gestellten Antrag zur weiteren Tagesordnung überzugehen; es liegt nahe, daß sie davon nicht selten - je nach den politischen Verhältnissen in einer Gemeinde gewissermaßen schematisch - Gebrauch machen würde. Das Initiativrecht hat aber den Sinn, den Minderheiten im Rat eine Chance zu geben, die Mehrheit davon zu überzeugen, daß eine Befassung mit und eine Entscheidung zu dem Gegenstand des jeweiligen Vorschlages zulässig und geboten sind. Das ist ohne das Recht zu einer sachangemessenen Begründung des Vorschlages nicht erreichbar (ebenso: OVG Lüneburg, Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht § 33 GO Nr.13 und NVwZ 1984, 460 = DVBl. 1984, 734 [735]; OVG Koblenz, NVwZ 1985, 673 = DVBl.1985, 906 [907 ff.]; Scheck, DÖV 1986, 137; Buhren, VerwRdsch 1986, 412; Rothe, DVBl.1988, 386). Hieraus folgt zugleich, daß es im Grundsatz der antragstellenden Fraktion überlassen bleiben muß, ob sie statt (oder neben) einer schriftlichen Begründung ihre Vorschläge auch eine mündliche Erläuterung in der Ratssitzung geben will. ... Ein so verstandenes Initiativrecht auch der Minderheitsfraktion führt nicht etwa zu unvertretbaren Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit des Rates. Vorschläge, die über die Befassungskompetenz der Gemeinde hinausgreifen (vgl. dazu u.a. das bereits erwähnte Urt. des Senats, NVwZ 1984, 325 oder die aus anderen Gründen - z.B. wegen Mißachtung einer der Gemeinde obliegenden Handlungspflicht - rechtswidrig sind (vgl. dazu etwa den Beschl des Senats v. 26.8.1987 - 15 B 1395/87), kann der Rat ebenso zügig erledigen wie sonstige Angelegenheiten, mit denen er sich sachlich nicht weiter befassen will. Die Redezeit bei der mündlichen Erläuterung eines Vorschlags kann zu diesem Zweck in der Geschäftsordnung oder zu deren Grundlage - in den Grenzen des Willkürverbots - eingeschränkt werden. Ein weiteres Korrektiv liegt im Verbot des Rechtsmißbrauchs: Soll die mündliche Erläuterung ihrer Vorschläge einer Fraktion offenkundig z.B. nur den Vorwand dafür bieten, sich ohne Sachbezug - etwa zum Zweck politischer Werbung - in öffentlicher Sitzung darzustellen, so muß das nicht hingenommen werden. Vielmehr kann der Bürgermeister als Sitzungsleiter (§ 36 I NRWGO) in solchen Fällen, wie dies etwa in § 15 II GeschO vorgesehen ist, den betreffenden Redner zur Sache rufen und ihm notfalls das Wort entziehen. Darüber hinaus kann einer Fraktion die mündliche Erläuterung eines Antrages ausnahmsweise überhaupt verwehrt werden, wenn die Absicht zur rechtsmißbräuchlichen Ausnutzung des Vorschlagsrechtes schon von vornherein eindeutig ist. Wann die dem Initiativrecht insoweit gezogenen Grenzen überschritten sind, läßt sich nicht allgemeingültig feststellen, sondern ist eine Frage des Einzelfalles. ...“

VGH Mannheim NVwZ 1990, 893

LS: „Ein fraktionsloses Gemeinderatsmitglied, das in keinem der beschließenden Ausschüsse des Gemeinderats vertreten ist, hat keinen Anspruch darauf, daß ihm gestattet wird, in den Sitzungen dieser Ausschüsse Anträge mündlich zu stellen, zu begründen und an der Diskussion teilzunehmen.“

• Recht auf Einberufung außerordentlicher Gemeinderatssitzungen

Früher eine unvollständige Regelung, vgl. VGH München NVwZ-RR 1990, 99 - Zum Anspruch eines Viertels der Mitglieder eines Gemeinderats, eine außerordentliche Sitzung des Gemeinderats zu erzwingen.

heutige Rechtslage - Art.46 Abs.2 S.3, 4 BayGO

• unverzügliche Einberufung der Sitzung durch ersten Bürgermeister

• Sitzung muss spätestens am 14.Tag nach Eingang des Verlangens stattfinden

• Recht auf finanzielle Leistungen

VG Gelsenkirchen NWVBl. 1987, 53 - Verdeckte Parteienfinanzierung durch gemeindliche Zuwendungen an Ratsfraktionen

LS: „1. Eine Ratsfraktion kann im Wege der kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage geltend machen, bei der Gewährung gemeindlicher Zuwendungen an die Ratsfraktionen benachteiligt zu werden. 2. Geschäftsführung der Fraktionen im Sinne des § 30 Abs.7 Satz 6 GO NW ist die Wahrnehmung der den Fraktionen durch das Gemeinderecht übertragenen Aufgaben. 3. Öffentlichkeitsarbeit, Repräsentation, Herstellung von Informationsschriften, Durchführung von Informationsveranstaltungen sowie die Fortbildung der Fraktionsmitglieder gehören nicht zu den gesetzlichen Aufgaben der Ratsfraktionen. 4. Werden Zuwendungen an Ratsfraktionen im voraus pauschal gewährt, so muß die Pauschale in regelmäßige Abständen an Hand der nachgewiesenen tatsächlichen Aufwendungen auf ihre Angemessenheit hin überprüft werden.“