Запам'ятайте:

• Мета подальшого вдосконалення АТУ країни полягає у його при­веденні до відповідності чинній Конституції та підвищенні ефек­тивності управління.

• Реформування АТУ України — обов'язкова складова політичної та економічної перебудови країни.

• Реформа АТУ виходить з принципів децентралізації та субсидіар-ності управління, наближення управлінських послуг до насе­лення, забезпечення соціально-економічної самодостатності територіальних громад і регіонів. Відповідно до цих принципів встановлюють критерії нових АТО та всієї системи АТУ.

• Підготовка до адміністративно-територіальної реформи (АТР) потребує прийняття закону «Про адміністративно-територіаль­ний устрій України» та низки організаційних і законодавчих за­ходів.

• Міжнародною нормою є АТУ з трьома рівнями — регіональним, районним, базовим. АТО кожного рівня виконують свої спе­цифічні функції у системі управління і виділяються за різними критеріями.

• Пропонується така таксономія нового АТУ країни:

• АТО регіонального рівня — регіон (край , земля), місто-регіон;

• АТО субрегіонального (районного) рівня — округа (область), місто-округ;

• АТО базового (мікрорегіонального ) рівня — територіальна громада, муніципалітет.

• У новому АТУ органи державного управління пропонують зали­шити лише на регіональному рівні.

• У проекті закону «Про територіальний устрій України» пропо­нована трирівнева система АТУ регіон — район — територіальна громада, а також дві специфічні АТО — місто-район та місто-ре­гіон.

• Одна з цільових настанов АТР — регіоналізаигя України відповідно стандартів ЄС. На даний час регіонами слугують області та АРК, які не відповідають європейським нормам регіонів.

• Один з проектів нового АТУ України розроблений державним ін­ститутом «Діпромісто». У ньому обгрунтований трирівневий поділ країни на краї (регіони), АТО другого рівня та територіальні гро­мади.

• На даний час різними авторами, переважно географами, запропо­новані різні схеми регіоналізації та АТУ України.

Контрольні питання та завдання

1. Як визначають цільові настанови вдосконалення АТУ України?

2. Поясніть, чому АТР вважають обов'язковою складовою сучасної політичної та економічної перебудови країни?

3. Якими критеріями користуються у розроблені нового АТУ України ?

4. Характеризуйте принципи реформування АТУ країни.

5. Які законодавчі та організаційні заходи повинні передувати ад­міністративно-територіальній реформі ?

6. Яка ієрархія та таксономія АТУ є на даний час міжнародним стан­дартом ?

7. Яка таксономія та ієрархія адміністративно-територіальних одиниць пропонується для нового АТУ України?

8. На якому рівні АТУ пропонують зберегти державне управління піс­ля нової адміністративно-територіальної реформи ?

9. Який вигляд має трирівнева система АТУ у проекті закону «Про адміністративно-територіальний устрій України» ?

10. Поясніть, чому регіоналізацію України пов'язують з її новим АТУ? Чому чинний обласний поділ не відповідає європейським стандартам ре­гіонів?

11. Характеризуйте проект нового АТУ України, розроблений інсти­тутом «Діпромісто».

10. Які проекти регіоналізації України та її АТУ ви знаєте?

530

531

5. СУСПІЛЬНО-ГЕОГРАФІЧНІ КОНЦЕПЦІЇ ТА ПІДХОДИ У ДОСЛІДЖЕННІ АТУ

У контексті суспільно-географічних досліджень АТУ розглядаєть­ся як складна територіальна (географічна) система, яка сформувалась в результаті тривалого територіального поєднання і взаємодії природ­ного, соціально-економічного і політичного середовищ в результаті здійснення соціумом специфічної діяльності управління. Адміністра­тивно-територіальний устрій є тим первинним каркасом, який дає можливість обгрунтовано приймати та впроваджувати управлінські рішення, причому ефективність цих рішень напряму залежить від до­сконалості устрою, а структура самого устрою, в свою чергу, потребує періодичних змін відповідно до трансформації політичного, соціаль­ного та економічного стану суспільства. Завдання суспільної гео­графії при вивченні АТУ — з'ясувати територіальні закономірності і дати конкретні пропозиції для вдосконалення адміністративно-тери­торіальних систем, дослідити питання, пов'язані з територіальними аспектами життєдіяльності суспільства, проаналізувати соціально-економічні зв'язки і доступність управлінських центрів, площу і люд­ність адміністративних одиниць, історико-географічну, природно-ресурсну, соціально-демографічну диференціацію території країни.

АТУ є об'єктом міждисциплінарних досліджень, але значна части­на питань АТУ відноситься до суспільно-географічної проблематики. Географи досліджують сутність АТУ як складного суспільно-геогра­фічного феномену, який виникнув у результаті еволюції суспільства, ускладнення його взаємодії з навколишнім середовищем, розвитком форм його життєдіяльності, формуванням соціально-політичних ін­ституцій та зон їх впливу.

Методологічно-концептуальна область суспільно-географічного дослідження АТУ охоплює ряд взаємопов'язаних, але цілком вио­кремлених суспільно-географічних концепцій: територіальної ор­ганізації суспільства, територіальних соціально-економічних систем, територіальних соціумів, систем розселення, територіальних систем обслуговування, соціально-економічного районування та регіоналі-зації. Ці концепції містять положення, які повинні стати основними принципами виділення АТО, визначення їх оптимальної кількості на різних рівнях управління, параметрів оптимальної досЯуп.ності ад₇ міністративних центрів. У суспільно-географічному розумінні АТУ являє собою важливу складову територіальної організації суспільства

(ТОС), втіленням її ієрархічно впорядкованої функціонально-уп­равлінської структури. Підкреслимо, що концепція ТОС є стрижнем усієї предметної області суспільної географії. Поняття територіаль­ної організації суспільства в широкому розумінні слова охоплює всі аспекти просторової диференціації природного середовища, насе­лення та господарства, розміщення продуктивних сил, регіональних відмінностей у виробничих відносинах, розселенні людей, взаємодії суспільства та природи, територіального поділу праці, а також про­блеми регіональної соціально-економічної політики. В більш вузько­му розумінні воно включає такі категорії, як політична та адміністра­тивно-територіальна організація держави, регіональне управління, регіональний розвиток.

Методологічно близька до АТУ концепція територіальних соціаль­но-економічних систем (ТСЕС). Територіальна соціально-економічна система — таке просторове поєднання населення, соціальної, еко­номічної і екологічної сфер, у якому на основі їх взаємозв'язку, зба­лансованості та взаємодоповнення створюються оптимальні умови для життєдіяльності суспільства. Головною передумовою формування ТСЕС є формування соціуму — сукупності людей, які мешкають (те­риторіально зосереджені) на певній території, об'єднані певними со­ціальними взаємовідносинами, спільністю умов життєдіяльності, інте­ресів і цілей розвитку. Соціум — це населення, яке постійно живе на даній території і зацікавлене у створенні оптимальних умов для власної життєдіяльності, а ТСЕС — це територіальний соціум, основною озна­кою якого виступає територіальна єдність. Соціум має свою соціальну, управлінську (адміністративну, муніципальну, громадську) структуру, взаємодіє з навколишнім середовищем. Соціум реалізує специфічні територіальні інтереси, які включають орієнтацію на створення зба­лансованого господарського комплексу, пропорційний розвиток сфе­ри обслуговування, раціональне природокористування та ін.

Визначення та аналіз реально існуючих, об'єктивно сформованих ТСЕС, їх співвідношення з існуючими адміністративно-територіаль­ними структурами важливе для оцінки ефективності АТУ та визна­чення шляхів його оптимізації. Неспівпадання меж ТСЕС і АТУ може спричиняти серйозні проблеми. Суспільна географія розглядає тери­торіальний зріз адміністративного реформування, який полягає у вив­ченні особливостей територій, головних факторів і закономірностей їх розвитку, виділенні об'єктивно існуючих соціально-економічних, природно-господарських, агроландшафтних територіальних систем з

532

533

V

метою визначення адміністративно-територіальних (управлінських) утворень, які характеризуються природною, розселенеькою, соціо-господарською цілісністю і є самодостатніми стосовно власного со­ціально-економічного розвитку і задоволення потреб населення.

Одним із важливих напрямків суспільно-географічних досліджень АТУ є визначення ієрархічних рівнів ТСЕС, таких, що можуть стати різнорівневими адміністративно-територіальними одиницями. Про­блема визначення територіальних рівнів управління в системі АТУ вирішується в площині багаторівневої територіальної організації сус­пільства і соціально-економічного системоутворення. Рівнями ієрар­хії територіальних систем, перспективними щодо створення нових адміністративних утворень, є регіональний, субрегіональний, кущо­вий, локальний (рівень сільської територіальної громади), точковий (населений пункт).

В географії населення сформувалась концепція територіальних систем розселення, що має значний теоретичний і методичний до­робок, користується достатньо сформованим понятійно-концеп­туальним апаратом. Під територіальною системою розселення (ТСР) розуміються сукупність функціонально взаємопов'язаних поселень різних типів і рангів, в межах якої інтенсивність, частота, глибина внутрішніх міжпоселенських зв'язків вище зовнішніх. На даний час у вітчизняному містобудуванні системи розселення класифікують за наявним адміністративним поділом: ТСР — національна, регіональні (обласні), міжрайонні, районні, локальні. Але такий підхід методо­логічно неправильний. Не система розселення повинна наслідува­ти адміністративний поділ, а навпаки — АТУ повинен спиратися на об'єктивну історико-географічну основу, якою є розселення насе­лення. Згадаємо, що Одеська область протягом 35 років п'ять разів змінювала свій АТУ. То що ж, кожен раз змінювались і системи роз­селення? Відповідь очевидна — ні. Система розселення залишалася генетично вкоріненою та практично незмінною.

Територіальні системи розселення повинні виступати як просто­ровий базис управління, як основа для адміністративно-територіаль­ного устрою за принципом внутрішньої спорідненості, пов'язаності та цілісності території. З іншого боку, оптимальне функціонування ТСР будь-якого рівня і рангу може бути досягнуто за умови, що сфор­моване просторове поєднання міських і сільських поселень виступає і як об'єкт управління з боку офіційних органів управління. Систе­ми розселення традиційно прив'язувались до АТУ, але за ступенем

об'єктивності пріоритетним є саме розселення. Дослідження систем розселення на загальнонаціональному, регіональному, локальному рівні повинні створити об'єктивну історико-географічну основу для виділення АТО відповідних ієрархічних рівнів, оцінки їх співвідно­шення з адміністративно-територіальним поділом і вироблення під­ходів і рекомендацій щодо вдосконалення останнього.

Необхідною умовою для відтворення і всебічного розвитку те­риторіальних соціумів є розвиток сфери послуг і формування те­риторіальних систем обслуговування у вигляді центрів і зон обслуго­вування різних рангів. Визначення таких систем відбувається через функціональну ієрархію поселень у системі розселення методом їх ранжування за переліком і радіусами різних видів обслуговування та визначення різнорівневих зон обслуговування. Для встановлення ієрархії поселень і визначення зон обслуговування можуть бути засто­совані різні методики, зокрема, теорія центральних місць (за В. Крис-таллером та А. Льошем).

Близькою і корисною для обгрунтування АТУ стала розробка пи­тань районування та регіоналізацїї країни. В соціально-економічний географії організація АТУ розглядалась як окремий вид районування. На теренах колишнього Радянського Союзу було розроблено чимало проектів і здійснено реформ АТУ, спільною рисою яких було намаган­ня поєднати адміністративно-територіальним поділ з економічним районуванням. Основними принципами, що повинні бути покладені в основу АТУ, були економічний профіль території, чисельність та густота населення, національний склад, тяжіння населення до певних економічних центрів, напрямок і характер шляхів сполучення тощо.

На рисунку 41 представлені суспільно-географічні чинники та кри­терії, які необхідно враховувати при розробці АТУ. Основними суспіль­но-географічними факторами, що визначають АТУ, є:

1) історико-географічні (суспільно-історичні) — форми територіаль­ но-управлінських структур, які існували в процесі заселення і освоєн­ ня території;

2. природно-географічні чинники: природно-ресурсний; екологіч­ний;

3. соціально-географічні: розселенський; соціально-демографіч­ний; фактор сфери обслуговування (відображує рівні розвитку со­ціальної інфраструктури і благоустрою населених пунктів, центри і зони обслуговування території); соціально-політичний; етнонаціо-нальний;

534

535

4) економіко-географічні чинники: економічний (показники розвит­ ку місцевого господарства); транспортно-географічний;

5) політико-географічні: управлінський (особливості регіональ­ ного управління за різними галузями і сферами діяльності); геополі- тичний; геоекономічний (загальна стратегія розвитку регіону на тлі національного і міжнаціонального середовища під впливом факторів глобалізації і регіоналізації).

Визначення ступеню та співвідношення впливів зазначених факторів на процеси становлення, функціонування і розвиток ад­міністративних утворень є важливим напрямом суспільно-географіч­них досліджень.

Критерії АТУ повинні грунтуватись як на потребі ефективного управління територією з адміністративного центру, так і на потребі врахування різних ознак та властивостей, що притаманні окремим територіям (3. Тітенко, 2007).

Соціально-економічну самодостатність адміністративно-тери­торіальної одиниці розуміють як можливість вирішувати питання міс­цевого значення за рахунок власних матеріальних та фінансових ре­сурсів. Головними функціями, що визначають соціально-економічну самодостатність АТО, є забезпечення соціально-економічного та на­ціонально-культурного розвитку території і охорони довкілля. Щодо статусу адміністративно-територіальних одиниць, то тут головний критерій — спроможність виконувати ці функції на певному (загаль­нодержавному, регіональному, місцевому, базовому) рівні — принцип субсидіарності. Критерій відповідності зонам обслуговування населених пунктів виходить з наступних положень: а) транспортна доступність адміністративних центрів; б) відповідність центрів системам обслу­говування певних рівнів, що склались в межах даної території, зокре­ма, відповідність адміністративних центрів центрам обслуговування населення різних рангів; в) вибір на роль адміністративних центрів населених пунктів з високим рівнем соціально-економічного розвит­ку. Критерій збалансованості площі та чисельності населення, на який орієнтує світовий історичний досвід, є одним з основних при ство­ренні адміністративно-територіальних одиниць.

До визначення критерію ефективності державного управління і місцевого самоврядування треба підходити з двох сторін. З одного боку, адміністративно-територіальний поділ слід розглядати «зверху», з боку держави, ґрунтуючись на принципі організації ефективного управління територією країни. З іншого боку, на різних територіях

537

всередині країни відбувається об'єктивний процес їх самоорганізації і створюються умови для виникнення місцевого самоврядування. Ці процеси не повинні розглядатися як протилежні, але й не повинні накладатися і дублювати один одного.

Соціально-економічне районування відіграє інтегруючу роль, пов'язуючи в єдине ціле перелічені критерії і фактори за їх просто­ровими поєднаннями (рис. 41). Необхідно звернути увагу на більшу-меншу участь різних факторів у визначенні критеріїв оптимізації. Провідне місце належить фактору розселення, який бере участь у формуванні всіх критеріїв.