Розділ XIX

СУСПІЛЬНО-ГЕОГРАФІЧНІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ

1. Адміністративно-територіальний устрій країни

Адміністративно-територіальний устрій (АТУ) — це законодавчо закріплена система поділу держави та територіальні підрозділи, від­повідно до якої формується система органів державної влади і міс­цевого самоврядування. Система АТУ визначається розмірами, кон­фігурацією території країни, особливостями історичного розвитку, національним складом населення, а також політичними чинниками. Адміністративно-територіальний устрій представляє чинну тери­торіальну організацію влади — державного управління та місцевого самоврядування. АТУ розглядають як один з головних чинників зба­лансованої та ефективної життєдіяльності суспільства, як передумову повного використання природно-ресурсного, інфраструктурного та людського потенціалу територій, як надійний інструмент запобігання нерівності соціально-економічного розвитку окремих регіонів і тери­торій, як основу збереження та зміцнення територіальної цілісності країни. У проекті Закону України «Про територіальний устрій Украї­ни» поняття «територіальний устрій» визначено як зумовлену геогра­фічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими факторами внутрішню територіальну організацію держави з поділом її території на складові частини — адміністративно-тери­торіальні одиниці з метою забезпечення населення необхідним рів­нем послуг і збалансованого розвитку всієї території країни.

Базовими категоріями АТУ є адміністративно-територіальний поділ (АТП) та адміністративно-територіальна одиниця (АТО). АТП — це внутрішній поділ території держави на адміністративно-тери­торіальні одиниці з метою раціонального державного і громадського управління регіонами, народним господарством у цілому, політичним і культурним життям. АТО — це частина єдиної території країни, що являє собою просторову основу для організації та діяльності місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування. АТО можуть бути представлені регіонами (територіями) та населеними пунктами.

Проект Закону України «Про територіальний устрій України» передбачає створення трьох рівнів адміністративно-територіальних одиниць: громада — район — регіон. При цьому в законопроекті визначаються також термінологічні назви і статус первинних роз-селенських елементів. Поселення визначене як компактно заселене місце проживання людей, що склалося внаслідок історичних тради­цій, господарської та іншої діяльності, має сталий склад населення, власну назву, відокремлене від інших межею забудови території. За чисельністю населення та соціально-економічними характеристика­ми поселення мають статус села (чисельність населення до 5 тис. жи­телів), містечка (до 10 тисяч), міста (населення не менш ніж 10 тисяч жителів). Поселенські утворення — одиночні двори, хутори, військові містечка, будинки лісників та ін., не мають статусу поселення і виз­начаються межами забудови. Базовим рівнем територіального устрою визначено громаду, яка утворюється з одного або декількох поселень за умови, якщо в її межах проживає не менш як 5 тис. жителів з ураху­ванням доступності адміністративного центру громади. До території громади можуть входити території поселень, поселенських утворень, міжпоселенські землі (в т. ч. рілля). Всього за проектом планується утворити близько 4 тис. громад.

Конституція України визначає принципи АТУ країни так:

• забезпечення єдності та цілісності державної території;

• поєднання централізації та децентралізації у здійсненні держав­ної влади;

• збалансований соціально-економічний розвиток регіонів з ура­хуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних, де­мографічних особливостей, етнічних і культурних традицій;

• надання органам місцевого самоврядування достатніх повнова­жень та ресурсів для організації якісних та доступних послуг;

• створення умов для появи нових осередків економічного зрос­тання територій.

Формування територіального устрою країни являє собою не ра­зову акцію (акт, рішення, закон), а тривалий складний і багатоаспек-тний процес. У територіальному устрої поєднані риси об'єктивного виокремлення територій, кожна з яких інтегрована власною систе­мою господарських, соціальних, культурних зв'язків, транспортних комунікацій, а в окремих випадках — особливостями етнічного та конфесійного складу населення, з одного боку, та ініційована орга­нами влади її організаційно-управлінська самостійність, спрямова-

508

509

на на досягненні соціально-економічної самодостатності — з дру­гого.

Територіальний устрій країни має універсальні системні ознаки, серед яких системна цілісність — емерджентність (властивості цілого не є простою сумою складових частин), структурність (поведінка сис­теми зумовлена її структурною будовою), ієрархічна багаторівневість. Адміністративно-територіальні одиниці (АТО) являють собою фун­кціональні елементи територіального устрою (одиниці управління), що поєднані між собою зв'язками владних відношень вищих та ни­жчих рівнів. На основі територіального устрою формується просто­рова соціально-економічна структура країни, її системи розселення, системи виробничої та соціальної інфраструктури, господарської та духовної діяльності населення.

На даний час в Україні склалася достатньо складна п'ятирівнева адміністративно-територіальна структура (рис. 40), при цьому на тре­тьому і п'ятому рівнях виділяються своєрідні під структури — міста з адміністративним статусом.

Діюча система АТУ України має свої численні недоліки. Вона в цілому складна і недостатньо логічна. Обласний поділ країни є над­звичайно незбалансованим за кількістю населення і територією. Об­ласні центри представлені і містами-мільйонерами, і великими міс­тами (понад 500 тис. жителів), і середніми містами. Скажімо, Суми, Полтава і Харків мають однаковий адміністративний статус обласних центрів. У той же час є великі міста (Кривий Ріг, Маріуполь, Кремен­чук та ін.), які мають лише статус міст обласного підпорядкування.

Дуже складним є розмежування адміністративних повноважень і функцій у містах обласного підпорядкування, які одночасно є район­ними центрами. Міські ради та державні районні адміністрації, що ло­калізовані в таких містах, як правило, перебувають у стані постійного протистояння та протиборства в ключових питаннях управлінських повноважень, поділу власності та ін. За сильної міської ради район за­лишається без реального райцентру. В разі більш авторитетної район­ної державної адміністрації потерпає життєдіяльність міста.

Невизначеним є статус і управлінські функції міст обласного під­порядкування та міст районного значення з підпорядкованими їм селищами міського типу та сільрадами. У багатьох випадках вини­кають критичні роздуми щодо конкретного розмежування областей і районів. Навколо великих міст виникли обширні осередки дачної і котеджної забудови, які вже давно вийшли за адміністративні межі

510

міста, але лишаються його складовими. У світовій практиці — и&ур-банізовані ареали, що мають свій статус і статистичний ценз, у нас — зона приміського розселення, яка може адміністративно попадати і до міста, і до міст-супутників, селищ і навіть сільрад.

511

\

Існуюча система АТУ і організації влади в Україні викликає чима­ло суперечок і неузгоджень. На зразок європейської континентальної моделі місцевого самоврядування, на місцевому рівні закріплені дві системи влади — державна та самоврядна, але місцеві державні ад­міністрації мають не лише контрольно-наглядові функції, але й пра­ва безпосереднього управління територіями, що обмежує повнова­ження територіальних громад. Залежність нижчих рівнів управління від вищих простежується і в бюджетній сфері: бюджетні нормативи для сіл, селищ і міст районного підпорядкування затверджує район­на рада, яка в свою чергу керується рішеннями обласної. Серйозною проблемою є дублювання функцій обласної та районної рад в міс­тах обласного підпорядкування. Міста обласного підпорядкування фактично опиняються «відірваними» від району і виконують суто адміністративні функції. З 172 міст обласного значення 85 мають підпорядковані населені пункти, які часто знаходяться на значній відстані від міста і утворюють своєрідні «білі плями» на карті району. Хрестоматійним в цьому відношенні є приклад Ялти та Севастопо­ля. В Ялті в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці об'єднані 32 поселення — 2 міста, 29 селищ, 1 село. В Севастополі як у місті зі спеціальним статусом об'єднані 25 поселень — 2 міста, 1 селище, 22 села.

Найбільш істотними і актуальними проблемами у сфері ад­міністративно-територіального устрою України є:

• законодавча неврегульованість правового статусу адміністратив­но-територіальних одиниць, порядку вирішення питань у сфері АТУ;

• відсутність обгрунтованих принципів і чітких критеріїв щодо виді­лення адміністративно-територіальних одиниць різних рівнів;

• внутрішня неузгодженість існуючої багаторівневої системи АТУ, її невідповідність Конституції України, збереження всупереч Ос­новному Закону України таких адміністративно-територіальних одиниць, як селище міського типу, сільрада, селищна, міська рада;

• неузгодженість системи АТУ з регіоналізацією країни;

• розміщення в багатьох випадках на території міст інших міст, а та­кож сіл, селищ, які мають статус окремих адміністративно-тери­торіальних одиниць;

• недосконалість класифікацій міст і сіл, відсутність чітких кри­теріїв для утворення районів у містах та територіальних громад;

• відсутність у багатьох випадках встановлених на планово- картогра­ фічній основі меж адміністративно-територіальних одиниць, визна­ чення значної частини таких меж без достатнього врахування при­ родних, історичних, етнокультурних і т.д. особливостей території. Зазначені проблеми у системі адміністративно-територіального

устрою перешкоджають вирішенню питань соціально-економічно­го розвитку регіонів, реалізації відповідно до Конституції та законів України функцій місцевого самоврядування, виконання органами ви­конавчої влади та органами місцевого самоврядування передбачених законодавством повноважень, наданню органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування повноцінних послуг населенню.

Запалі 'ятайте:

• Адміністративно-територіальний устрій (АТУ) — це законодавчо закріплена система поділу країни на адміністративні територіаль­ні одиниці (АТО), відповідно до яких формується система органів державної влади та місцевого самоврядувавання.

• АТУ представляє територіальну організацію влади держави. АТУ — базова структура територіальної організації суспільства.

• Чинний АТУ називають адміністративним поділом країни (АТП). Окремі території та населені пункти, що мають певний адміністра­тивний статус, називають адміністративно-територіальними оди­ницями (АТО).

• Принципи АТУ визначає конституція країни. Формування тери­торіального устрою країни — це не разовий акт (рішення, закон та ін.), а тривалий, складний і багатоаспектний процес.

• На даний час в Україні склалася досить складна п'ятирівнева сис­тема АТУ, що має свої численні недоліки та невідповідності чин­ній Конституції.

• Діюча система АТУ в Україні має численні недоліки та протиріччя.

Контрольні питання та завдання

1. Що являє собою адміністративно-територіальний устрій (АТУ) країни? Чому говорять не просто про АТУ, а про систему АТУ ?

2. Поясніть зміст та взаємозв'язок базових понять АТП — ад­міністративно-територіальний поділ (АТП) та адміністративно-те­риторіальна одиниця (АТО).

512

513

3. Які рівні АТО передбачені у проекті Закону України «Про тери­торіальний устрій України» ? Поясніть зміст базових категорій май­бутнього АТУ поселень і громад.

4. Характеризуйте принципи АТУ України, визначені Конституцією України.

5. Чому формування територіального устрою країни називають не разовою акцією, а процесом ?

6. Поясніть універсальні системні ознаки, що їх обов'язково повинен мати АТУ країни.

7. Характеризуйте чинну систему АТУ України. В чому полягає її складність та нелогічність ?

8. Які недоліки властиві наявній системі АТУ України ? Прокомен­туйте головні з них, наведіть відповідні приклади.

9. Характеризуйте найбільш актуальні проблеми у сфері АТУ країни, що потребують свого розв'язання за рахунок адміністративно-тери­торіальної реформи (АТР).

2. ДОСВІД РЕФОРМУВАННЯ АТУ У КРАЇНАХ ЄВРОПИ

Досвід країн Центрально-Східної Європи переконливо свідчить, що адміністративно-територіальна реформа є обов'язковою складо­вою і логічним продовженням радикальних політичних реформ, які прокотились по всьому пострадянському простору: нова політична система потребує відповідної адміністративно-територіальної струк­тури, нового АТУ; на кожному етапі суспільно-історичного розвитку АТУ країни повинен відповідати системі влади, і навпаки — чинна система державного управління і місцевого самоврядування повинна бути узгодженою з наявним АТУ. Огляд АТУ європейських країн свід­чить про його законодавчу оформленість та динамічність. Більшість країн періодично переглядають засади і принципи АТУ відповідно до головних політичних та соціально-економічних трансформацій свого розвитку. Питання АТУ посідають чільне місце у законодавчій та уп­равлінській сферах європейських країн.

На тлі пострадянського та постсоціалістичного простору продов­жує залишатись актуальною проблема створення ефективних рівнів територіального управління на основі децентралізації держави. Перші кроки в цьому напрямку були зроблені у країнах Центрально-Східної Європи: у сільській місцевості та містах було впроваджене самовря-

дування, яке базувалося на значній самостійності базових одиниць територіального управління.

У Польщі радикальні політичні та економічні реформи, розпо­чаті з 1990 року, завершились проведенням територіальної реформи (1998 р.), спрямованої на принципову децентралізацію державного управління. Була прийнята трирівнева схема нового АТУ: муніципалі­тети (гміни) — округи (повяти) — провінції (воєводства). Новий поділ країни на 16 воєводств замість колишніх 49 став основою для реаліза­ції державної регіональної політики за європейськими зразками. Нові воєводства досягли необхідного рівня власної соціально-економічної самодостатності і дали змогу розробляти й реалізувати більш ефективну регіональну політику у безпосередній співпраці з Асоціацією Європей­ських Регіонів. У 1999 р. міністерство економіки Польщі та Урядовий центр стратегічних досліджень розробили на основі нового АТУ Кон­цепцію довгострокового територіального розвитку Польщі. Децент­ралізація державної влади і територіальна реформа стали заключним етапом процесу інституціонального трансформування Польщі.

У 2005 р. завершена робота з реформування адміністративно-тери­торіального поділу Угорщини, що мала на меті введення нової одини­ці — регіону. Така адміністративно-територіальна одиниця гармонізує АТУ Угорщини з Європейським Союзом: будь-яка допомога, що на­дається Фондом структурного розвитку ЄС, прив'язана виключно до регіонів. В Угорщині прийнято закон з регіонального розвитку та ре­гіональних перетворень (1996 р.). Функціонують Угорська національ­на рада регіонального розвитку та Національний центр регіонально­го розвитку. Для всіх країн Центрально-Східної Європи діє стандарт ЄС МиТ5-2 щодо необхідності формування великих регіонів, на основі яких можна було б розробляти і впроваджувати концепції регіональ­ного розвитку. Звичайно регіоналізацію розглядають як складову но­вого АТУ. У Чехії адміністративно-територіальна реформа проведена у 1997 році. На даний час у країні діє трирівнева ієрархічна система територіального поділу з двома рівнями самоврядування: центральне державне управління (уряд і міністерства) і парламент; районні ад­міністрації; місцеве (муніципальне, міське) управління і муніципаль­ні ради представників.

Досвід АТУ європейських країн та його реформування переконли­во засвідчує дві тенденції: 1) децентралізації державного управління та посилення місцевого самоврядування; 2) обов'язкову регіоналізацію країн як основу для здійснення державної регіональної політики.

514

515

/

В Австрії з 1962 року діє закон про громадське управління — «гро­мадська конституція», за яким основною ланкою австрійської моделі федералізму є громада — правовий суб'єкт з функцією самоврядуван­ня. Одночасно громада являє собою адміністративну одиницю, керо­вану Громадською радою. Бельгія протягом 1970-1993 років трансфор­мувалась з унітарної держави на федеративну шляхом поділу країни на географічні регіони та мовно-культурні спільноти. З 2004 р. розпо­чався новий етап реформування АТУ Бельгії, за яким посилюється управлінська самостійність регіонів. АТУ Данії має триступеневий характер і складається з центральної влади (парламент, уряд), облас­них та районних муніципальних рад. Регіональні та місцеві органи влади мають широкі повноваження, регламентовані Актом місцевого самоврядування Данії (1989 р.). Два міста — Копенгаген та Фредерік-сберг, мають особливий статус і повноваження одночасно області та району.

АТУ Італії визначений Конституцією (1947 р.) і складається з регіонів, провінцій та комун. Керівними органами регіонів є Регіо­нальна рада, Виконавчий комітет та голова регіону. У кожному з ре­гіонів призначається комісар від уряду, який координує дії регіону та держави. В Італії постійно ведуться дискусії щодо можливої федералі­зації країни. Чотири з 20 регіонів нині мають спеціальний автоном­ний статус. Адміністративно-територіальний устрій Франції має таку структуру: комуни (36,7 тис. одиниць); 100 департаментів, з них 96 у метрополії та 4 у заморських територіях; 25 регіонів (21 в метрополії та 4 заморських території); одна територіальна одиниця в метрополії з особливим статусом (Корсика). Децентралізація управління була проголошена у 1982 р. і проведена у 1986 р. Територіальні одиниці управляються виборчими радами. Державна влада взаємодіє з міс­цевими органами влади — муніципальними, департаментськими та регіональними.

У 1997 р. проведена реформа державного регіонального управлін­ня у Фінляндії. На даний час АТУ країни представлений губерніями (тепер їх 6 замість колишніх 12), провінціями, повітами та комуна­ми. Функціонують 15 Регіональних центрів економічного розвитку та працевлаштування. АТУ окремих губерній різний. АТУ Іспанії, визначений Конституцією країни (1978 р.), складається з трьох рів­нів: муніципалітети, провінції, автономні області. Самоврядні ад­міністративно-територіальні одиниці — автономні області Каталонії, Галіціїта Країна Басків. У 1985 р. прийнятий закон про основи місце-

516

вого самоврядування. Конституція Німеччини визначає федеральний устрій країни та її адміністративно-територіальний поділ на землі, регіони, департаменти та комуни. У 1998 р. прийнято закон про ком­петенцію і розподіл повноважень між адміністраціями федеральних земель і районів.

Розбудова власної системи управління територіями кожною не­залежною країною передбачає формування дієвого АТУ в рамках державного управління та місцевого самоврядування, визначення оптимальної кількості, розмірів, ієрархічних рівнів, статусу та пов­новажень адміністративних одиниць. Відправною точкою при цьому стає формування адміністративно-територіальних одиниць низово­го (базового) рівня з метою надання реальних прав самоуправління первинним територіальним спільнотам, забезпечення населення не­обхідними постійними та періодичними послугами, наближення до населення влади за умови її децентралізації. Низові адміністративні одиниці слугують своєрідними «цеглинками» для побудови виших рівнів АТУ. Виключну роль низових адміністративно-територіальних одиниць в системі АТУ країни підкреслюють французькі дослідники (І. Деттон, П. Ведель), які проводять різницю між адміністративними одиницями, створеними «штучно» (області, райони, регіони) актами центральної влади, та місцевими громадами, що сформувались істо­рично, природно, і визнані центральною владою (міста, інші населені пункти, комуни, громади).

В країнах Європи традиційними базовими адміністративно-тери­торіальними одиницями є комуни (в Бельгії, Данії, Німеччині, Франції, Італії, Люксембурзі, Нідерландах), муніципалітети (у Греції, Іспанії, Португалії), або графства чи округи (в Ірландії і Великій Британії). Це найбільш численні підрозділи в системі АТУ. Так, у Франції нарахо­вується 36600 комун, у Німеччині — 8592, в Італії — 8068.

Базові адміністративно-територіальні одиниці представляють ни­зову ланку територіального управління та місцевого самоврядування, відповідають владі, яка перебуває найближче до громадянина, і має свої структури демократії та свою автономію, а отже — повноважен­ня, достатні для того, щоб ця автономія мала реальний об'єкт для сво­го застосування. В Європі зустрічається декілька різновидів систем місцевого самоврядування, що побудовані у відповідності з існуючим у цих країнах АТУ і принципами, на яких основані взаємовідносини місцевих органів між собою та з центральною владою. Так, у Великій Британії в муніципальних органах влади відсутні прямі представники

517

/

уряду (так звана класична чи англосакська модель місцевого самовря­дування). Інші системи, навпаки, характеризуються наявністю такого представника, що здійснює контроль за діяльністю муніципального органу, як, наприклад, префект у Франції {континентальна чи фран­цузька система місцевого самоврядування). Зустрічаються своєрідні змішані системи місцевого управління, коли виборний виконавчий ор­ган муніципалітету являється одночасно і частиною муніципального врядування, і представником уряду (Німеччина). Розміри адміністра­тивно-територіальних територіальних одиниЦь базового рівня у євро­пейських країнах визначаються здебільшого за чисельністю населен­ня. Згідно з європейськими стандартами вважається, що економічно ефективний мінімальний розмір територіальної громади не повинен бути меншим 5 тис. осіб.