10. Адміністративно-правові режими

Нормами адміністративного права встановлюються різні режими правового регулювання управлінської діяльності, або адміністративно-правові режими. Специфіка цих адміністративно-правових режимів виявляється в особливостях порядку виникнення змісту прав та обов'язків учасників адміністративно-правових відносин та їх здійснення, у відповідних санкціях, особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних принципів і загальних положень, що поширюються на дану сукупність правових норм.

У найзагальнішій формі поняття «правовий режим» визначається як порядок регулювання, комплекс правових засобів, що характеризують особливе поєднання взаємодіючих дозволів, заборон, а також позитивних зобов'язань, який створює особливу спрямованість регулювання.

Іншими словами, адміністративно-правовий режим - це певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, опосередкованого імператив-ним методом юридичного впливу, який виявляється в тому, що суб'єкти правовідносин займають юридично нерівні позиції.

Адміністративно-правовий режим — це певне поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, що виявляється в централізованому порядку, імперативному методі правового впливу та юридичній нерівності суб'єктів правовідносин.

До числа основних елементів адміністративно-правового режиму належать:

1) метод правового регулювання, який у адміністративному праві ґрунтується на централізованому засобі та імперативному типі регулювання й виражається в юридичній нерівності суб'єктів правовідносин;

2) особливі адміністративно-правові засоби встановлення та форми виникнення прав і обов'язків, способів юридичноговпливу, захисту прав, процедурно-процесуальні форми тощо, до яких слід віднести акти, скарги, службову або функціональну підпорядкованість, контроль або нагляд, адміністративний примус, протоколи, постанови, клопотання, адміністративну відповідальність та ін.;

3) принципи, загальні положення адміністративного права, такі як участь громадян в управлінні державними справами, забезпечення та захист прав і свобод людини, інтересів держави; здійснення органами влади своїх повноважень у межах, установлених Конституцією та відповідно до законів України; підзвітність, підконтрольність, відповідальність органів виконавчої влади та їх посадових осіб перед суспільством за свою діяльність тощо;

4) особливість адміністративного законодавства, яке характеризується наявністю великої кількості правових норм, що регулюють значний обсяг різноманітних соціальних відносин, пов'язаних із державним управлінням;

5) встановлення поряд із загальногалузевим правовим режимом внутрішньогалузевих правових режимів: режиму секретності, митного режиму, режиму державного кордону, режиму вільних економічних зон, режиму здійснення певних видів підприємницької діяльності, паспортного режиму та ін. За масштабом волі громадян і організацій у використанні cвоїх можливостей для реалізації суб'єктивних прав виділяють пільгові та обмежуючі режими. Перші надають громадянам і організаціям додаткові права й свободи або пільги під час здійснення ними певних прав чи свобод, наприклад, пільги для учасників бойових дій. Другі, навпаки, запроваджують особливі права використання громадянами й організаціями своїхправ і свобод або встановлюють заборону на здійснення ними певних прав і свобод, наприклад, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності.

За глибиною змін у конституційному статусі громадян і організацій розрізняють звичайні та надзвичайні режими. Перші не змінюють конституційного статусу громадян і організацій; другі суттєво обмежують їх права й свободи, вводять особливий порядок здійснення окремих видів конституційних прав і свобод.

За часом дії виділяють постійні (паспортний режим) або короткочасні, ситуаційні (надзвичайний стан) режими.

За територією дії розрізняють режими, що діють на всій території України або в окремих її регіонах чи місцях (режим прикордонної зони).

За окремими об'єктами виділяють режими заповідників, вогнепальної зброї, отруйних речовин тощо.

За видами діяльності розрізняють режими оперативно-розшукової діяльності, окремих видів підприємницької діяльності та ін. прав і свобод або встановлюють заборону на здійснення ними певних прав і свобод, наприклад, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності.

Засади правових режимів встановлюють закони України: «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 р., «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» від 13 жовтня 1992 р., «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991 р., «Про виключну (морську) економічну зону України» від 16 травня 1995 р.5 та підзаконні правові акти, наприклад, постанова Кабінету Міністрів України «Про прикордонну смугу» від 12 травня 1994 р. та ін.

За юридичною природою серед правових актів, що регулюють правові режими, виділяють правовстановлюючі, якімістять первинні «режимні» норми, та правозастосовні акти. Наприклад, на підставі ст. 106 Конституції та Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» Президент України приймає рішення про введення режиму надзвичайного стану, в якому встановлює певні правила, а місцевий орган виконавчої влади (обласна державна адміністрація), керуючись цим актом, встановлює комендантську годину.

За метою встановлення адміністративно-правові режими поділяються так.

Перша група охоплює адміністративно-правові режими для певних державних станів, до яких належать режими надзвичайного івоєнного стану, охорони державного кордону (прикордонний режим), митний режим, окремі види зовнішньоторговельної діяльності, включаючи режим прикордонної торгівлі й режим вільних економічних зон.

Друга група включає адміністративно-правові режими для громадян: дозвільний режим (придбання вогнепальної зброї та ін.); процедури вирішення питань про громадянство; порядок в'їзду в країну й виїзду з неї громадян, іноземних громадян та осіб без громадянства; паспортна система та режим прописки; реєстрація громадських об'єднань та ін.

Третя група включає обліково-легалізуючі режими, що стосуються як офіційної реєстрації юридичних і фізичних осіб, так і регламентації нормативних вимог до окремих видів діяльності. До них належать: державна реєстрація суб'єктів підприємницької (господарської) діяльності; ліцензування окремих видів підприємницької діяльності; реєстрація учасників зовнішньоторговельної діяльності тощо. До цієї ж групи режимів віднесені стандартизація і сертифікація.

Четверта група об'єднує функціональні адміністративно-правові режими, покликані забезпечувати функції управління в різних сферах діяльності — податковій, санітарній, екологічній та ін.

За належністю до забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни виділяють групи режимів, націлених на забезпечення інтересів державної безпеки країни1.

Перша група — адміністративно-правовий режим захисту державної таємниці (або режим таємності), прикордонний режим та режим в'їзду в країну та виїзду з неї. Заходи цих режимів покликані усунути причини й перекрити канали виходу таємних відомостей з охоронюваної сфери, забезпечити недоторканність і надійну охорону державного кордону, не пропустити на територію країни членів терористичних чи інших злочинних організацій.

Другу групу становлять режими, що передбачають як забезпечення безпеки держави, так і охорону громадського порядку. До них віднесені режим проживання й пересування іноземців на території держави.

Третя група охоплює режими охорони громадського порядку та громадської безпеки. Ці режими стосуються дозвільної системи (порядок придбання, зберігання, використання вогнепальної зброї, вибухових речовин, радіоактивних ізотопів, отрути, отрутохімікатів, наркотичних препаратів; порядок відкриття та функціонування поліграфічних підприємств; правила придбання поліграфічного обладнання, шрифту), паспортної системи та ін.

У четвертій групі об'єднані режими, що сприяють досягненню мети та завдань різних галузей управління, — митний, санітарний режим тощо.

П'яту групу становлять комплексні режими, які охоплюють спільну для всіх вищенаведених режимів груп мету, але які застосовуються в умовах виняткових обставин (воєнна загроза, стихійне лихо, епідемія, епізоотія, масові безпорядки тощо). Такими режимами є правовий режим надзвичайного та воєнного стану.

Отже, адміністративно-правові режими покликані забезпечити нормальні умови функціонування суспільства, держави практично в усіх сферах життя. Причому кожен з цих режимів виконує свою функцію, має свою сферу регулювання. І хоча кожний окремий адміністративно-правовий режим, впливаючи на певні суспільні відносини, існує відносно самостійно від інших, їх сукупне застосування у діяльності органів виконавчої влади посилює злагодженість функціонування цих та інших органів держави.

Надзвичайні режими — це спеціальні правові режими життєдіяльності населення, здійснення господарської діяльності та функціонування органів влади на території, де виникла надзвичайна ситуація. Головним у їх змісті є те, що вони суттєво змінюють правовий статус суб'єктів цієї території, у деяких випадках — систему органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, встановлюють заходи, які застосовуються для врегулювання ситуації.

Законодавство України передбачає три основні різновиди надзвичайних режимів:

1) надзвичайний стан;

2) надзвичайна екологічна ситуація;

3) воєнний стан.

Надзвичайний стан — це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях під час виникнення надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру не нижче загальнодержавного рівня, що зумовили чи можуть зумовити людські та матеріальні втрати, створюють загрозу життю й здоров'ю громадян, або під час спроби захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу України шляхом насильства й передбачає надання відповідним органам влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» повноважень, необхідних для відвернення загрози й забезпечення безпеки та здоров'я громадян, нормального функціонування національної економіки, органів державної влади й органів місцевого самоврядування, захисту конституційного ладу, а також допускає тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження в здійсненні конституційних прав і свобод людини й громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Метою введення надзвичайного стану є усунення загрози та якнайшвидша ліквідація особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру, нормалізація обстановки, відновлення правопорядку за спроб захоплення державної влади чи зміни конституційного ладу шляхом насильства.

Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації — це особливий правовий режим, який можуть тимчасово запроваджувати в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій і спрямовують на попередження людських і матеріальних витрат, відвернення загрози життю та здоров'ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації.

Підставами для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації можуть бути: значне перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища, визначених законодавством; виникнення реальної загрози життю та здоров'ю великої кількості людей або заподіяння значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам чи навколишньому природному середовищу.

Воєнний стан — особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню й органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, обумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини й громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

В Указі Президента України про введення воєнного стану зазначають: 1) обґрунтування необхідності введення воєнного стану; 2) межі території, на якій його вводять, час введення та строк, на який його вводять; 3) завдання військового командування, органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо запровадження й здійснення заходів правового режиму воєнного стану; 4) вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини й громадянина, які тимчасово обмежуються в зв'язку з введенням воєнного стану, а також перелік тимчасових обмежень прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Режим державної таємниці. Виходячи з інформаційного суверенітету України та загальновизнаних принципів міжнародного порядку в сфері інформації, Україна вживає заходів щодо засекречування й охорони певної інформації у сфері оборони, економіки, науки й техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку з метою захисту життєво важливих інтересів України. Таку інформацію визнають у порядку, встановленому Законом України «Про державну таємницю» (в редакції Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну таємницю»), державною таємницею. Вона підлягає охороні з боку держави. Перелік і зміст інформації, яку може бути віднесено до державної таємниці, визначаються в цьому Законі та вмотивованими рішеннями державних експертів з питань таємниць.

Охорона державної таємниці містить комплекс організаційно-правових, інженерно-технічних, криптографічних і оперативних заходів, спрямованих на запобігання розголошенню інформації, що становить державну таємницю. Серед організаційно-правових заходів щодо охорони державної таємниці застосовують такі: встановлення єдиних вимог щодо виготовлення, користування, збереження, передачі, транспортування та обігу носіїв інформації, що становить державну таємницю; ліцензування підприємств, установ і організацій, які здійснюють діяльність, пов'язану з державними таємницями; спеціальний порядок доступу громадян до державної таємниці; спеціальний порядок здійснення судових, наглядових, контрольно-ревізійних та інших функцій органів державної влади стосовно підприємств, установ і організацій, діяльність яких пов'язано з державними таємницями; відповідальність за порушення законодавства про державну таємницю тощо.