3. Законотворческий процесс и его стадии

Говоря о соотношении понятий правотворчество и законотворчество, необходимо отметить, что правотворчество характеризует деятельность всех органов государства в области создания правовых актов, которые на это уполномочены, то есть органы законодательной, исполнительной, судебной властей, органы местного самоуправления. Законотворчество представляет собой деятель­ность по созданию и принятию законов, является особым видом право­творчества и относится к компетенции законодательных органов власти.

Кроме различий по субъектам правотворчества и законотворчества, эти процессы отличаются и результатом: в первом случае итогом правотворчест­ва являются подзаконные акты, а во втором - закон. Следовательно, законотворческий процесс составляет ядро правотворчества, его основную форму.

Законотворчество - это сложный и, как правило, длительный процесс, осуществляемый в определенной процедуре, в соответствии с которой совершаются правотворческие действия.

Основными правотворческими действиями при принятии законов (их называют также стадиями законотворческого процесса) являются:

1) законодательная инициатива,

2) составление текста законопроекта,

3) внесение и принятие к обсуждению законопроекта,

4) обсуждение,

5) принятие,

6) утверждение,

7) обнародование закона.

Первая стадия (законодательная инициатива) состоит в том, что уполномоченный на то орган вносит в парламент предложения об издании нормативного акта или проекта подготовленного закона. В современной России в соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Вторая стадия - составление текста законопроекта. В Российской Федерации эта стадия может включать ряд действий:

- принятие решения о подготовке законопроекта, которое воплощается в утверждении плана подготовительных законопроектных работ;

- предварительная работа, предшествующая составлению текста проекта, которая призвана выявить потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений;

- поручение разработать законопроект Правительству РФ или соответствующим постоянным комитетам Государственной Думы;

- подготовка первоначального текста проекта, когда для важных и сложных законопроектов образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов;

- предварительная правовая экспертиза, направленная на выявление правовых последствий разрабатываемого законопроекта;

- подготовка пояснительной записки, обосновывающей необходимость и обоснованность принятия законопроекта, содержащей развернутую характеристику целей, задач и основных положений будущего закона, а также ожидаемые результаты его применения;

- предварительное обсуждение проекта, которое обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности;

- внесение подготовленного законопроекта на рассмотрение Государственной Думы.

Третья стадия законотворческого процесса - внесение подготовленного законопроекта и принятие его к обсуждению в законодательном органе. Эта стадия высшего органа представительной власти, как правило, детально регламентирована законодательством и внутрипарламентскими нормами. В Российской Федерации после надлежащего оформления законопроект поступает в аппарат Государственной Думы, где производится его регистрация. Затем законопроект подлежит предварительному рассмотрению комитетами Государственной Думы. Выбор комитета осуществляется по функциональному признаку. Комитет, в который направляется проект закона, назначается ответственным за законопроект. По окончанию предварительного рассмотрения ответственный комитет рекомендует проект для принятия Государственной Думой в первом чтении и передает его в Совет Государственной Думы. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта нормативно-правового акта в повестку дня Государственной Думы.

Четвертой стадией - обсуждение законопроекта. Обсуждение законопроекта происходит на заседаниях высших представительных органов власти. На этой стадии вносятся поправки, изменения, дополнения или исключение ненужных положений. Как правило, обсуждение законопроекта предполагает два и более чтений.

В Российской Федерации федеральным законодательством, а также законодательством большинства субъектов Федерации предусмотрено три чтения законопроекта.

В ходе первого чтения внимание концентрируется на обсуждении основных положений, дается общая оценка концепции законопроекта, обсуждается вопрос о необходимости его принятия. После доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета проводятся прения, в ходе которых могут высказываться предложения и замечания в виде поправок к законопроекту. По результатам обсуждения депутаты одобряют основные положения законопроекта, либо его отклоняют.

При втором чтении представитель ответственного комитета сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших по нему поправках и результатах оценки. Обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом. В ходе второго чтения Государственная Дума либо принимает закон, либо отклоняет его, либо отправляет на доработку.

Третье чтение состоит в принятии законопроекта в целом. При третьем чтении не допускается внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению по существу, поскольку оно направлено на исправление оговорок, опечаток либо касаются тех статей, которые противоречат действующему законодательству.

Пятая стадия законотворческого процесса - принятие законопроекта в окончательном виде в форме официального решения по нему. Принятие решения осуществляется в форме голосования. Федеральные законы принимаются большинством голосов депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на рассмотрение верхней палате Федерального Собрания Российской Федерации – Совету Федерации. Исходя из смысла ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации "принятым" федеральный закон можно считать только, когда он одобрен Советом Федерации. Одобренным считается федеральный закон, если за него проголосовало более половины от общего числа верхней палаты либо, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Шестая стадия – утверждение закона. В современной России утверждение, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации закона, осуществляется в форме подписания Президентом Российской Федерации. Принятый и надлежащим образом оформленный закон в течение пяти дней направляется Президенту, и в течение четырнадцати дней может быть подписан. Указанный срок определен также и для подписания федерального конституционного закона. Президент РФ может воспользоваться при несогласии с законопроектом правом вето (лат. "veto" - запрет). После этого законопроект направляется для пересмотра в Федеральное Собрание Российской Федерации. Для того чтобы преодолеть вето президента Государственная Дума и Совет Федерации (каждая палата в отдельности) должны рассмотреть в ранее принятой редакции не менее чем двумя третями голосов каждой из палат.

Седьмая (заключительная) стадиея законотворческого процесса - обнародование закона. В Российской Федерации опубликование законов согласно Конституции РФ (ч.3 ст. 15 указывает, что неопубликованные законы не применяются) является обязательным. В течение семи дней после подписания Президентом РФ федеральные законы подлежат официальному опубликованию. Полный текст федеральных законов официально публикуются в "Российской газете» и в "Собрании законодательства Российской Федерации".