Глава 3. Современные проблемы Конституции Российской Федерации 1993г.

3.1. Проблема авторитета и охраны конституции. Проблемы внесения поправок и пересмотр Конституции Российской Федерации 1993г.

Один из аспектов идеологического назначения конституции заключается в том, что она помогает формировать общественное сознание, в свою очередь положения конституции сами должны стать частью общественного сознания.

Надо сказать, что эти две части единой задачи решаются с разной мерой успеха. В формальном смысле не так уж сложно пропагандировать в обществе большую роль Конституции Российской Федерации. Гораздо труднее другое: сформировать так называемое конституционное правосознание. Для этого прежде всего требуется не столько прокламировать значение Конституции, сколько обеспечивать претворение в жизнь ее постулатов. Кратко говоря, тезис должен быть таким: надо жить по Конституции.

Сегодня мы имеем основания сказать: каждое положение Конституции претворяется то есть, по крайней мере, у общества есть такое достижение как отсутствие невостребованных конституционных положений. Если Конституция говорит, что в России есть плюрализм форм собственности, многообразие видов экономической деятельности, - это существует. Если Конституция установила, что есть институты законодательной, исполнительной и судебной власти, - они также изменяются и функционируют. Если записан в Конституции широкий круг прав и свобод - они реализуются. Использование конституционных норм таково, что приводит к их обесцениванию. Это не мелкие огрехи при применении конституционных норм, которые не влияют в принципе на характер, как соответствующих институтов, так и веру в них со стороны граждан. Изъяны могут быть настолько серьезны, что ведут к деформации конституционного правосознания, причем в ситуации, когда оно еще даже не сложилось.

Приведем несколько примеров в подтверждение этого тезиса. В Конституции закреплено, что труд свободен, и каждый сам решает вопрос о форме своей трудовой деятельности, создатели Конституции как бы хотели сказать гражданину: ты сам решаешь, каким образом будут задействованы твои способности. И действительно, это основа совершенно нового элемента в нашем конституционном правосознании и нашей свободы в обществе и государстве. Однако и раньше, и теперь подавляющее большинство граждан добывают средства к существованию в качестве наемных работников. Прежде государство обеспечивало каждому место трудовой деятельности, теперь этой обязанности у него нет, что вполне понятно в условиях, когда на смену единой общественной собственности пришел плюрализм форм собственности с превалированием частной. Отсутствие рабочих мест, безработица, неполная занятость работников, спад производства рождают либо неприятие конституционных норм о свободном труде и праве на труд, либо присутствует лишь их формально-правовое действие.¹⁹

Еще один пример: достижением новой демократии в России стало создание профессионального парламентаризма, основой которого сегодня являются нормы Конституции Российской Федерации 1993 г. Произошел отказ от номенклатурного подбора депутатов правящей партией, внедрены состязательность и конкуренция на выборах. Однако при применении конституционных положений возникли новые перекосы: выборы половины депутатов Государственной Думы по партийным спискам превратились в номенклатурный подбор депутатов (мало кому известных), но не одной, а многими партиями; развитие частного капитала и введение частного финансирования выборов привели к стремительному росту коррупции при их проведении; многие депутаты в этой ситуации становятся фактически теневыми представителями (лоббистами) предпринимательских структур, официально называясь представителями народа; резко снизилось число женщин в депутатском корпусе - при том, что женщины составляют 51% в общем составе населения страны. Эти обстоятельства также деформируют конституционное правосознание граждан.

Перечень подобных примеров можно было бы продолжить, но дело не столько в них, сколько в том, что ситуация в целом ясна и требует радикальных мер. Думается, можно говорить как минимум о таком их наборе.

Прежде всего, заложенные в Конституции Российской Федерации идеи надо воплощать в жизнь не сами по себе, а с учетом комплекса экономических, социальных, нравственных и иных факторов. Авторитет Конституции зависит отнюдь не от нее самой, а от того, что ценности Конституции входят в сознание граждан вместе с мерами по обеспечению действия Конституции. Норма статьи будет ничтожна, если, например, ст. 7 Конституции, гласящей, что Российской Федерации - «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», если в этом государстве значительная часть людей живет за чертой бедности.²⁰

Так же необходимо уделить внимание конституционной законности. В последнее время о ней говорят и пишут гораздо меньше, чем в прежние времена. Сейчас в большей мере обращают внимание на необходимость соблюдения норм самой Конституции, а в характеристике правового государства больше внимания уделяют судебной форме защиты прав граждан.

Между тем все-таки есть основания говорить о конституционной законности как о высшем пласте законности в целом. Она обеспечивается отнюдь не только путем восстановления нарушенного права, в том числе в судебном порядке, хотя это и очень важно. Но по каждому случаю в суд, даже если это Конституционный Суд, не всегда есть время для обращения. Поэтому в первую очередь следует говорить о конституционной законности как превентивном факторе - соблюдении норм Конституции при издании актов и совершении действий всеми без исключения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Иначе говоря, конституционная законность начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление их действия, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей.²¹

Приведем примеры для пояснения этого тезиса. В ч. 4 ст. 111 Конституции сказано, что после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Логика конституционного регулирования здесь состоит в том, что Президенту как бы дается простор для поиска кандидатуры, для того чтобы найти общий язык с Государственной Думой. Если же Президент трижды представляет одну и ту же кандидатуру, он тем самым как бы идет на сознательный конфликт с Государственной Думой. И ничего общего с обеспечением конституционной законности такой поступок не имеет. Конечно, можно вспомнить о том, что данный вопрос был предметом толкования Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении от 11 декабря 1998 г. Конституционный Суд Российской Федерации обозначил, что Президент может предлагать как новые кандидатуры, так и трижды одну и ту же кандидатуру. Тем не менее представляется абсолютно нелогичным трехкратное предложение Президентом одной и той же кандидатуры, неприемлемой для Государственной Думы. Такая ситуация может говорить о том, что Президент либо не очень уважает Думу и оказывает на нее давление, пытаясь подчинить своей воле, либо сознательно идет на конфликт и провоцирует ее роспуск. Точно так же, хотя об этом прямо и не сказано в ч. 4 ст. 111, было бы неестественно после трехкратного отклонения кандидатур назначить Председателем Правительства лицо, совсем не обсуждавшееся Думой. Это тоже было бы нарушением логики конституционного регулирования.

Или еще пример: согласно ч. 3 ст. 117, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. Президент может объявить об отставке Правительства либо не согласиться с Государственной Думой. Если же Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Но в ч. 4 ст. 117 говорится, что Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Логика соотношения пунктов 3 и 4 такова, что если Государственная Дума проголосовала за недоверие. Правительство по решению Президента может функционировать далее; но в течение трех месяцев оно не может ставить вопрос о доверии к себе, тем самым сводя на нет вторую половину положения пункта 3. Между тем в июне 1995 г., когда Государственная Дума проголосовала за недоверие Правительству, оно поступило именно таким образом, выдвинув буквально на следующий день после первого голосования требование к Государственной Думе голосовать вопрос о доверии Правительству и мотивировав свое обращение тем, что оно не может 3 месяца пребывать в состоянии неопределенности. Такое толкование едва не привело к конституционному кризису в стране; путем освобождения Правительства от нескольких одиозных, по мнению депутатов, фигур Президент сделал все-таки возможным проведение голосования о доверии в Государственной Думе; оно кончилось в пользу Правительства, конфликт на тот момент был исчерпан.

Таким образом, неопределенность многих конституционных предписаний мешает обеспечению порядка их применения. Ведь от того, какой смысл будет заложен в конституционные нормы, зависит этот порядок.

С этим связана и организация выполнения той задачи, которая называется охраной Конституции. Нельзя защищать и охранять то, что не имеет ясности. Ведь тем самым размываются критерии, на основе которых можно требовать соблюдения Конституции.

Прежде всего, следует рассмотреть, что стоит за терминологией Конституции? Напомним, что гл. 9 называется «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Так что же такое «поправки» и «пересмотр»? Казалось бы, возможна такая трактовка: поправки - это частичные изменения Конституции, не затрагивающие ее принципиальных положений; пересмотр - изменение фундаментальных позиций Конституции и означает уже определенное одновременное изменение конституционного строя.

Однако внимательное чтение ст. 135-136 Конституции позволяет сделать иной вывод. В ч. 1 ст. 135 говорится, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если обе палаты тремя пятыми голосов поддержат предложение о пересмотре положений этих глав, то созывается Конституционное Собрание, задача которого - либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект новой Конституции. Отсюда можно сделать вывод о том, что любое предложение, касающееся изменения глав 1, 2 и 9, даже представленное как частичное изменение отдельной статьи, фактически не влекущее изменения конституционного строя России, все равно рассматривается как попытка изменить этот строй. И поэтому вступает в действие сложный механизм пересмотра Конституции, который должен максимально затруднить такого рода реформу.

Такой подход можно признать оправданным, если речь действительно шла бы о принципиальных для конституционного строя положениях. Например, представим, что кто-то предлагает отказаться от частной собственности в РФ и в этих целях изменить статьи 8, 9, 35, 36 Конституции. В этом случае действительно можно связать данное изменение и принятие вообще новой Конституции. Однако такой подход в некоторых случаях все же не требуется. Выше говорилось, например, что категория двойного гражданства, включенная в ст. 62 Конституции, признается многими спорной и не оправдывающей себя, да и вообще ей не место на конституционном уровне, даже если ее и решили иметь в законодательстве. Поэтому исключение такого положения из Конституции не требует принятия новой Конституции.

В ст. 135 нет ответа еще на один важный вопрос: если в связи с конкретным предложением, касающимся пересмотра какой-то нормы глав 1, 2, 9, Конституционное Собрание решит разрабатывать новую Конституцию, можно ли в этом новом тексте отразить и другие идеи, предложения, созревшие к данному моменту? Или же разработчики должны ограничить себя лишь воплощением в тексте исходного предложения, оставляя все остальное за рамками Основного Закона? Думается, если уж началась разработка новой Конституции, Конституционное Собрание должно воплотить в нем все, что имеется в соответствующий момент истории. Другое дело, что тогда концепцию новой Конституции следует обсудить на Конституционном Собрании и добрить, причем сделать это можно по-разному: либо сначала, либо после создания проекта. А лучше всего сначала одобрить основные концептуальные положения, после же подготовки текста он все равно подлежит обсуждению Конституционным Собранием (в целях принятия Конституции или вынесения ее на референдум), так что при этом состоится повторное одобрение либо отклонение положений, воплощенных в проекте.

Согласно ст. 136 Конституции, изменения, касающиеся глав 3-8, не влекут принятия новой Конституции. Такие изменения в самой ст. 136 названы «поправками». Так что, как говорится, поправки поправкам рознь. Если по главам 1, 2 и 9, будучи даже мелкими, они автоматически вызывают постановку вопроса о новой Конституции, то поправки в главам 3-8, будучи может быть и весьма принципиальными, формально воплощаются в действующей Конституции.

Как должны выглядеть эти поправки по форме акта? Этот вопрос возник в связи с тем, что в ст. 136 сказано, что поправки к главам 3-8 принимаются «в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона», а далее требуется одобрение их органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ, лишь после этого они вступают в силу. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Государственной Думы дал толкование ст. 136. В его постановлении от 31 октября 1995 г. отмечено, что закон, вносящий изменения в указанные главы Конституции, не может быть по форме федеральным конституционным законом. Дело в том, что, во-первых, ФКЗ принимаются лишь по кругу вопросов, названных в Конституции, а среди них нет указания на возможность изменения Конституции принятием ФКЗ; во-вторых, есть особенности процедуры - при принятии обычных ФКЗ круг субъектов права законодательной инициативы шире, чем при принятии закона об изменении Конституции по ст. 136, а после принятия ФКЗ не требуется одобрения его субъектами РФ, что обязательно при принятии поправок к главам 3-8.

Отсюда Конституционный Суд Российской Федерации сделал вывод, что лишь по процедуре, т.е. голосованию и количеству голосов, закон, вносящий изменения в главы 3-8, принимается в порядке, предусмотренном для ФКЗ. Что касается формы, Конституционный Суд Российской Федерации определил, что «поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации также записал в своем постановлении, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. Вступивший после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Законодатель должен устанавливать срок для одобрения поправок субъектами; опыт тех стран, где аналогичная процедура существует, говорит о том, что порою ратификация затягивается на долгое время. Следует согласиться с Ю.А.Юдиным в том, что такой срок надо устанавливать не вообще, а в каждом отдельном законе о конституционных поправках, исходя из его содержания, значимости, политических условий и т.п. Правда, автор не называет хотя бы ориентировочного такого срока, ссылаясь на то, что в одной из подобных ситуаций Верховный Суд США отметил в своем решении, что срок не должен превышать «разумных пределов». Думается, данная рекомендация, смутная даже для США, вряд ли может подойти для России. Здесь срок лучше обозначать более конкретно.²²

Рассмотрим подробнее, как регулируются соответствующие вопросы в Федеральном законе от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», сопровождая информацию нашими комментариями.

Федеральный закон устанавливает в соответствии со статьями 108, 134, 136 Конституции РФ порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона, поправки к главам 3-8 принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Под поправкой к Конституции Российской Федерации в данном Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции Российской Федерации: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции. Весьма важны следующие положения Закона, которые считаем необходимым выделить: одним законом о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (ч. 2 ст. 2). Закон Российской Федерации о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки.

Во-первых, что такое «взаимосвязанные изменения»? Надо полагать, что речь идет о положениях Конституции, которые могут содержаться как в одной из глав 3-8, так и в нескольких из этих глав, если эти положения посвящены одному и тому же вопросу. Например, если из ст. 109 (глава 5) исключить положение о том, что Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ, придется внести изменения в ст. 84 (глава 4) и ст. 111 и 117 (глава 6), которые тоже посвящены праву Президента на роспуск Государственной Думы.

Во-вторых, получается, что одна поправка - это, как правило, коррекция не одной статьи или, тем более, части статьи Конституции. Такое тоже может иметь место. Но все-таки смысл нормы Закона в более широком подходе: поправка - это сплошное исправление текста глав 3-8, посвященное определенному новшеству.

В-третьих, из смысла Закона вытекает, что одним законом нельзя охватить несколько поправок, если они касаются разных статей глав 3-8 и их нельзя охарактеризовать как «взаимосвязанные изменения». Более того, единый закон о поправках к главам 3-8 вообще невозможен. Казалось бы, какое значение имеет, сколько законов о поправках одновременно «запускать» в законодательный процесс? Однако сложность прохождения даже одного закона множит общее время на их количество. Кроме того, в одном законе о поправках можно избежать параллелизма, дублирования, противоречий и накладок.

В-четвертых, не совсем понятно положение Федерального закона 1998 г. о наименовании закона о поправке. Последний получает наименование, отражающее «суть данной поправки». Идет ли речь о сути в предметном плане или достаточно ограничиться формальным признаком? То есть, если обратиться к упоминавшемуся выше праву Президента на роспуск Думы, писать ли в названии «закон о поправке к Конституции Российской Федерации, связанной с правом Президента на роспуск Государственной Думы», или же сказать иначе - «закон о поправке к статьям Конституции» (и далее привести перечень этих статей)?

Полагаем, что первый вариант может вызвать трудности с формулированием наименования закона о поправке; второй вариант грозит переполнением наименования закона о поправке номерами статей, в которые вносятся исправления. Гораздо проще было бы использовать прием законодательной техники, распространенный в некоторых странах (например, ФРГ, Австрии и др.): 1-й закон о поправке к Конституции РФ, 2-й закон и т.д.²³ Конечно, в этом случае в наименовании не будет отражено «сути поправки», как сейчас требует Федеральный закон 1998 г. Но, право же, лучше внести в него изменение в духе нашего предложения, чем испытывать постоянно трудности с формулированием наименования закона о поправке.

Продолжим рассмотрение содержания Федерального закона 1998 г. Он гласит, что предложение о поправке к Конституции РФ вносится в Государственную Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции Российской Федерации, в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3-8 Конституции.

Предложение о поправке к Конституции должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции Российской Федерации, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции Российской Федерации. Если поправка требует внесения изменений в другие статьи глав 3-8 Конституции, то предложение о поправке должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей) Конституции, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.²⁴

Если поправкой к Конституции из ее текста исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами «Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации» с указанием наименования закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются.

Вместе с проектом закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.

Рассмотрение проекта закона о поправке происходит по общим правилам законодательного процесса, т.е. оно начинается в Государственной Думе. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в Государственной Думе в трех чтениях. Проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона о поправке к Конституции Российской Федерации Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона Российской Федерации о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Как известно, поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации должны быть одобрены органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон 1998 г. предусматривает, что закон РФ о поправке к Конституции РФ не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения.

Согласно ст. 9 Федерального закона 1998 г., законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия.

Выделенные слова нельзя оставить без комментариев. Прежде всего, о форме участия законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в данном процессе.

На стадии подготовки проекта Федерального закона о поправках предлагались разные нормы на этот счет. Одно предложение было таким: установить срок рассмотрения, и если кто не рассмотрел проект в данный срок, т.е. как бы пропустил его, тот «молчаливо» тем самым одобрил проект закона о поправке к Конституции.

Суть другого предложения заключалась в следующем: если кто-то не хочет одобрять, но в то же время и не хочет показывать свое отрицательное отношение к проекту, он попросту его не рассматривает в положенный срок; тогда его не учитывают в числе ни тех, кто «за», ни тех, кто «против».²⁵

Как видим, федеральный законодатель не согласился с этими предложениями: в таком важном вопросе, как изменение Основного Закона Российской Федерации, не может быть ни молчаливого одобрения, ни уклонения от выражения своей позиции субъектом Российской Федерации. Поэтому Федеральный закон 1998 г. говорит о том, что законодатель субъекта РФ обязан рассмотреть проект закона о поправке к Конституции Российской Федерации.

Закон 1998 г. предоставил субъектам Российской Федерации целый год для рассмотрения проекта закона о поправке. Возникает вопрос: не многовато ли? Полагаем, что этот срок мог бы быть гораздо меньшим, например, 6 месяцев. Ведь любой законопроект, поступивший в Думу, обязательно направляется в субъекты Российской Федерации, так что они знают о поправках уже с данного момента. При обсуждении поправок в Государственной Думе субъекты Российской Федерации не остаются в стороне: во-первых, они могут сообщить Государственной Думе свои замечания; во-вторых, большинство депутатов так или иначе связаны с субъектами Российской Федерации. После Думы поправки обсуждаются в Совете Федерации, и делают это официальные представители субъектов Российской Федерации - главы их законодательной и исполнительной власти. Другое соображение связано с тем, что при таких сроках вопрос о поправке как бы находится в подвешенном состоянии, что в принципе нежелательно для любого законопроекта, тем более подобной важности.

Федеральный закон 1998 г. четко решил вопрос о форме акта, принимаемого законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации по обсуждению проекта закона о поправке. Это - его постановление. В течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательный (представительный) орган субъекта РФ направляет данное постановление в Совет Федерации.

Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации со дня его направления в субъекты Российской Федерации.²⁶

На своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения. Установление результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации оформляется в соответствии с Регламентом Совета Федерации.

Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд Российской Федерации, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента Российской Федерации. В случае подачи жалобы закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации не направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона о поправке к Конституции, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.

По поводу данной нормы Закона можно высказать сожаление: было бы логичнее включить в конституционный процесс не Верховный Суд Российской Федерации, а Конституционный Суд Российской Федерации.

Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение семи дней со дня установления Советом Федерации результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Президент в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона о поправке к Конституции Российской Федерации подписывает его и осуществляет официальное опубликование. При официальном опубликовании закона указываются его наименование, даты одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, дата подписания Президентом Российской Федерации и регистрационный номер.

Согласно ст. 13 Федерального закона 1998 г., закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.

А в соответствии со ст. 14 принятая поправка к Конституции Российской Федерации подлежит внесению Президентом Российской Федерации в текст Конституции Российской Федерации. Президент в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.

Обратим внимание и на важное заключительное положение Федерального закона 1998 г.: в случае, если закон о поправке не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона о поправке к Конституции РФ.

Как вытекает из ч. 1 ст. 137 Конституции, изменения в ст. 65, определяющую состав РФ, вносятся на основании ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. В самой ст. 65 (ч. 2) говорится о том, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Следовательно, сначала надо принять ФКЗ общего характера, регулирующий данный порядок (а его пока нет), затем - конкретные ФКЗ, касающиеся соответствующих субъектов.²⁷ При этом более или менее ясно, что есть принятие в состав Российской Федерации или образование нового субъекта. Но следует специально ответить на вопрос, что есть изменение конституционно-правового статуса субъекта. Думается, речь не может идти о том, что субъект сохраняется, но сужаются его права либо, наоборот, они существенно расширяются. Ведь, согласно ст. 5 Конституции, все субъекты равноправны, поэтому подобное изменение статуса вряд ли конституционно. Скорее всего речь может идти об упразднении субъекта с включением его в существующий другой субъект либо о преобразовании субъекта из одного вида в другой - например, из области в республику. Хотя в последнем случае объем прав субъекта вроде бы не меняется, его конституционно-правовой статус все-таки претерпевает существенное изменение в структуре российского федерализма, что и подлежит отражению в Конституции (представим, что республика преобразуется в автономную область или автономный округ - она тогда перестает быть государством).

Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» говорит, что порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ устанавливается статьей 137 Конституции РФ и настоящим Федеральным законом. Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в статью 65 Конституции Российской Федерации.

Указание на ст. 137 понятно, но вот слова «и настоящим Федеральным законом» вызывают вопрос. Надо ли понимать так, что изменения в ст. 137 по правилам Закона 1998 г. направляются субъектам РФ и требуют их одобрения? Думается, нет. Часть 1 ст. 137 однозначно требует принятия федерального конституционного закона, а не закона о поправке по процедуре федерального конституционного закона (что нужно по ст. 136 Конституции). Принятый в установленном порядке федеральный конституционный закон отразит принятие в состав РФ нового субъекта, образование нового субъекта, изменение статуса субъекта. Правовые последствия наступают с вступлением в силу данного конституционного закона без дополнительных ожиданий.²⁸

Как уже было сказано в главе 2, еще один вариант изменения Конституции РФ связан с отражением в ее тексте нового наименования субъекта Российской Федерации. Как явствует из ч. 2 ст. 137, новое наименование принимается самим субъектом Российской Федерации и подлежит включению в Конституцию Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. о толковании части 2 статьи 137 определено, что делается это указом Президента Российской Федерации. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации четко сказано, что такое изменение наименования отражается в Конституции Российской Федерации указом Президента, так сказать, в бесспорных случаях. Не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, в целом Российской Федерации либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

Коллизия подходов субъекта Российской Федерации и федеральных органов власти, включая самого Президента Российской Федерации, к изменению наименования, а соответственно и Конституции Российской Федерации, возможна. Нельзя исключать и неоднозначную реакцию других субъектов Российской Федерации, особенно соседей, на новое имя соответствующего субъекта. Поэтому, думается, даже для так называемого бесспорного случая вряд ли правильно оставить решение вопроса у двух инстанций - органа субъекта Российской Федерации и Президента Российской Федерации. Скорее всего, было бы нелишним получение Президентом заключения Совета Федерации - палаты федерального парламента, где представлены все субъекты Российской Федерации.

Кроме того, не соответствующий субъект и не Президент должны решать вопрос о том, что новое наименование не затрагивает названные выше моменты. Подход должен быть иным: достаточно обращения кого-либо, чтобы были приведены в действие механизмы взаимного согласования интересов. Мы указывали выше, что органом, который в случае разногласий должен сказать окончательное слово, мог бы быть Конституционный Суд Российской Федерации. Однако пока этого его права прямо нигде не предусмотрено.

Завершая рассмотрение данной проблемы, следует поддержать предложение Ю.А.Юдина о том, что нужен общий федеральный закон, который урегулировал бы процедурные вопросы, связанные со всеми четырьмя способами внесения изменений в Конституцию.²⁹