Функции налоговой системы

Налоговая система как единое целое и каждый отдельный налог обладают рядом функций. Функции налоговой системы являются

производными от объективных функций налогов.

В налоговой теории однозначное признание получила прежде всего фискальная функция. По поводу других функций существуют различные мнения: от отрицания наличия каких-либо других функций, кроме фискальной и в лучшем случае контрольной, до чрезмерного увеличения их количества. Это связано с тем, что в современном мире функции государства значительно изменились: помимо традиционных общественно-политических функций государство в той или иной форме регулирует основные социально-экономические процессы. Наибольшее признание в этой связи получили следующие функции налоговой системы: уже отмеченная фискальная, макроэкономическая (регулирующая), распределительная, социальная, стимулирующая, контрольная.

Фискальная функция состоит в обеспечении доходов государственной бюджетной системы и находится под особым контролем и воздействием государства, в центре его финансовой политики. Преобладающий интерес государства к реализации бюджетной (фискальной) функции естественным образом проявляется в стремлении максимально увеличить налоговые источники, что может привести к доминированию фискальной функции перед другими функциями и задачами налоговой системы и налоговой политики.

Регулирующая функция налогов и налоговой политики заключается в регулировании макроэкономических процессов, совокупного спроса и предложения, темпов роста и занятости.

Распределительная функция налоговой системы проявляется в сложном взаимодействии с ценами, доходами, процентом, динамикой курсов акций и т.д. Налоги выступают важным инструментом распределения и перераспределения национального дохода, доходов юридических и физических лиц. Распределительная функция налогов влияет на распределение не только доходов, но и капиталов, инвестиционных ресурсов.

Социальная функция налогов носит многоаспектный характер. В условиях Российской Федерации социальная функция налоговой системы весьма существенна в силу того, что государство традиционно несло значительные обязательства перед населением. Многие социальные затраты, финансируемые в ряде западных стран за счет частных средств, в России финансируются государством за счет налогов (образование, здравоохранение, пенсионные расходы, социальное страхование и др.). Социальная функция налогов проявляется и непосредственно через механизм налоговых льгот и налоговых ставок, т.е. входит во внутренний механизм действия налога (НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц и др.).

Стимулирующая функция налоговой системы является одной из важнейших, но в то же время это самая «трудоустраиваемая» функция. Ее также называют функцией микроэкономического регулирования, поскольку она непосредственно взаимодействует с экономическими интересами юридических и физических лиц. Как и любая другая функция, стимулирующая функция проявляется через специфические формы и элементы налогового механизма: систему льгот и поощрений, запретительные и ограничивающие ставки и другие инструменты налогового механизма.

Контрольная функция налогов выступает в качестве своего рода защитной функции: она обеспечивает воспроизводство налоговых отношений государства и предприятий. Без контрольной функции другие функции налогов неосуществимы или их реализация подрывается в своей основе. Контрольная функция налогов, опираясь на правовые механизмы, может эффективно реализовываться только на основе подчинения силе государственной власти и закону. Нынешняя российская налоговая система была введена в действие в процессе рыночных преобразований экономики, органичной частью которых была реформа финансовых взаимоотношений предприятий и государства. Предоставление предприятиям самостоятельности в осуществлении их финансово-хозяйственной деятельности потребовало изменения и системы их финансовых отношений с отраслевыми министерствами и ведомствами, осуществлявшихся ранее на основе централизованного финансового планирования и управления.

Важнейший этап развития налоговой системы — разработка Налогового кодекса Российской Федерации. Первая (общая) часть кодекса была принята в июле 1998 г. Вторая часть Налогового кодекса РФ в результате длительных обсуждений была принята в июле 2000 г. (раздел о федеральных налогах).

В 2004-2005 гг. Налоговый кодекс был дополнен разделами «Специальные налоговые режимы» (единый сельскохозяйственный налог, упрощенная система налогообложения, единый налог на вмененный доход, налогообложение при выполнении соглашений о разделе продукции), «Региональные налоги и сборы» (отменен налога с продаж, включены транспортный налог, налог на игорный бизнес, налог на имущество организаций), «Местные налоги» (земельный налог).

Виды налогов Налоговый кодекс Российской Федерации

и их классификация определяет всю совокупность федеральных

и местных налогов, действующих на территории России.

Федеральные налоги и сборы:

• налог на добавленную стоимость;

• акцизы;

• налог на доходы физических лиц;

• единый социальный налог;

• налог на прибыль организаций;

• налог на добычу полезных ископаемых;

• налог на наследование и дарение;

• водный налог;

• сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

• государственная пошлина.

Региональные налоги и сборы:

• налог на имущество организаций;

• налог на игорный бизнес;

• транспортный налог.

Местные налоги и сборы:

• земельный налог;

• налог на имущество физических лиц.

Федеральные налоги и сборы аккумулируют около 90% налоговой базы бюджетной системы Российской Федерации. Основными являются налог на добавленную стоимость, полностью поступающий в федеральный бюджет, а также такие распределяемые между уровнями бюджетной системы налоги, как налог на прибыль, налог на добычу полезных ископаемых и налог на доходы физических лиц, который по своему статусу является федеральным налогом, но полностью зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Дискуссионным является выведение с 2004 г. за пределы налоговой системы таможенных платежей, на которые приходится более одной трети доходов федерального бюджета.

Новым направлением развития национальной налоговой системы в России является введение специальных налоговых режимов (единый сельскохозяйственный налог; упрощенная система налогообложения для малого предпринимательства; единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности; система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции).

Для характеристики структуры налогов может быть использована налоговая классификация. В соответствии с ее принципами могут быть выделены следующие структурные деления налогов. В зависимости от объекта налогообложения — прямые и косвенные; от уровня взимания (звена бюджетной системы) — федеральные, региональные и местные; от субъекта уплаты — с физических и юридических лиц; от целевого назначения — общие (без функциональной привязки к конкретным расходам бюджета) и целевые; от источника уплаты — с доходов, прибыли и выручки от реализации (продаж); от способа изъятия — у источника и с налоговой декларации. При необходимости каждая налоговая группа может быть детализирована по тем или иным признакам. Например, в составе прямых налогов могут быть выделены подоходные, поимущественные, ресурсные (рентные); в составе косвенных — акцизы, которые, в свою очередь, подразделяются на индивидуальные — для отдельных видов и товарных групп и универсальные и т.д.

Налоговая классификация позволяет выявить роль каждого налога и каждой налоговой группы в формировании доходов бюджета, что особенно важно с точки зрения эффективности и перспективности соответствующих налогов и их групп. Она позволяет также определить целевую направленность налоговой системы. Например, преобладание косвенных налогов обычно свидетельствует о ее нацеленности на решение преимущественно фискальных задач, а также на соответствие налоговой системы мировым стандартам на основе сравнительного анализа основных пропорций налоговой системы.

Особое значение в структуре налогов имеет их деление на прямые и косвенные. Прямые налоги имеют в качестве объекта налогообложения доход (прибыль) физических и юридических лиц, природные ресурсы и другие факторы, способствующие получению доходов. К прямым налогам относятся: налог на прибыль организаций; налог на доходы физических лиц; единый социальный налог; налоги за пользование природными ресурсами; налоги на имущество организаций и физических лиц и др. Несмотря на то что в количественном отношении прямые налоги составляют основу перечня налоговой системы, роль этих налогов в современной российской практике налогообложения еще недостаточна. Они составляют, по данным за 2004 г., около 49% всех бюджетных налоговых доходов Российской Федерации.

Косвенные налоги взимаются с операций по реализации товаров, работ и услуг, экспортно-импортных и тому подобных операций. Суммы налогов определяются в виде надбавки к цене товара (по акцизам) или в процентах: к добавленной стоимости (по налогу на добавленную стоимость), к выручке от реализации или к выручке от продаж (по налогу с продаж, который в Российской Федерации отменен). В налоговой теории отношение к косвенным налогам неоднозначно. Высокое косвенное налогообложение выступает фактором сдерживания спроса. Его излишняя тяжесть — одна из причин затяжного спада российской экономики. Кроме того, эти налоги считаются несправедливыми, поскольку они через механизм цен на потребительские товары и услуги в конечном счете перекладываются на население, которое и является реальным плательщиком косвенных налогов. В то же время признается, что косвенные налоги имеют ряд достоинств в качестве источника бюджетных доходов. Они значительно меньше, чем прямые налоги, зависят от циклических колебаний конъюнктуры, состояния индивидуального воспроизводства, т.е. являются более надежным бюджетным источником. Поэтому косвенные налоги широко применяются в мировой практике, они содержатся в налоговой системе каждой страны и играют в ней весьма существенную роль.

Наибольший удельный вес в структуре налоговых поступлений в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2004 г. занимал налог на добавленную стоимость (14,2%), затем налог на прибыль (доход) предприятий и организаций (16,5%), платежи за пользование природными ресурсами (11,2%), налог на доходы физических лиц (8,7%), на доходы от внешнеэкономической деятельности (21,7% )¹

Эффективность налоговой системы

В силу особого места, которое занимает налоговая система в финансовых отношениях и в решении задач национальной экономики в целом, важнейшее значение приобретает проблема ее эффективности. Под эффективностью налоговой системы в широком смысле, понимается ее способность выполнять возложенные на нее функции. Это означает, что налоговая система может быть признана эффективной в том случае, если она обеспечивает:

• поступление налогов в бюджет в объемах, достаточных для выполнения государством своих экономических, социальных и общественно-политических функций;

• финансовые условия для возобновления воспроизводственных процессов на расширенной основе;

• решение наиболее важных общегосударственных задач, определенных в социально-экономической политике государства в качестве приоритетных и нашедших соответствующее отражение в налоговом законодательстве.

Для оценки эффективности налоговой системы требуется целый комплекс показателей. Общим критерием эффективности налоговой системы является способность обеспечивать устойчивое повышение финансового потенциала государства. При этом практически не существует прямых показателей, однозначно характеризующих результативность налоговой системы. Поэтому при оценке эффективности используются косвенные макроэкономические показатели. В расчет обычно принимается динамика удельного веса общей суммы налогов в валовом внутреннем продукте; уровень бюджетного дефицита по отношению к валовому национальному продукту; финансовые результаты в целом по экономике и по отраслям и т.д. Эффективность в узком смысле — это оптимальные внутрисистемные характеристики, свидетельствующие о наличии высоких потенциальных возможностей для выполнения налогами своих функций. Наиболее важными внутрисистемными характеристиками, предопределяющими эффективность или неэффективность налоговой системы, являются: общий уровень налогообложения (удельный вес налогов в валовом национальном продукте); соотношения прямых и косвенных налогов и налогов с физических и юридических лиц; устойчивость (стабильность) налогового законодательства; роль отдельных видов налогов и налоговых групп в формировании доходов бюджета; дифференциация ставок налогообложения и ее обоснованность; система налоговых льгот и ее соответствие приоритетам социально-экономической политики государства и интересам налогоплательщиков; характер системы санкций; уровень сложности расчета налогооблагаемой базы; наличие лазеек для ухода от налогообложения; качественный уровень налогового законодательства и т.д.

Важной качественной характеристикой налоговой системы является тяжесть налогообложения, однако до сих пор не имеется общепринятой методики ее исчисления. Существуют различные показатели, которые в косвенной форме могут давать представление о тяжести налогообложения. Среди этих показателей наиболее широко используется отношение всех взысканных с налогоплательщиков налогов к объему полученного валового внутреннего продукта. Иногда данному показателю придается и более широкое толкование — сумма всех платежей, которые выплачивают налогоплательщики. Оптимальный уровень налогообложения задается границами, возможностями и потребностями воспроизводства предприятий (индивидуальных функционирующих капиталов), крупных промышленно-финансовых структур и общественного хозяйства в целом: чем меньше в императивном порядке изымается финансовых ресурсов из общего их объема, которым располагает реальная экономика, тем больше возможностей для производственного экономического роста. Однако в реальности необходимость в значительном перераспределении финансовых ресурсов от предприятий диктуется самой экономикой. Это вызывается не только политическими (потребности обороны, безопасности, управления), но и структурными производственными факторами, необходимостью вложений в «человеческий капитал», территориально-региональными причинами, социальными потребностями. Так, в настоящее время в России через бюджет перераспределяются финансовые ресурсы на дотации и финансирование угольной промышленности, ряда отраслей агропромышленного комплекса, районов Крайнего Севера и т.д. Нужды ускоренного формирования производственной инфраструктуры, требующей огромной и быстрой концентрации капитала, также вызывают необходимость крупных перераспределительных процессов в экономической системе страны.

Важным этапом на пути построения эффективной налоговой системы является ее оптимизация — необходимость постоянной «настройки» налоговых инструментов на решение тех или иных задач. Нельзя построить налоговый механизм, который в течение длительного времени мог бы оставаться без сколько-нибудь существенных изменений, действуя при этом в оптимальном режиме.

Ни среда, в которой функционирует налоговая система, ни сама система не могут оставаться в виде застывшей конструкции. Налоговые рычаги и стимулы как раз и применяются именно с целью изменения ситуации, сложившейся в тот или иной период. Своевременный и оптимальный набор средств позволяет предотвратить развитие негативных тенденций и активизировать желательные для общества процессы в кратчайшие сроки.

Несмотря на важную роль налогов в регулировании социально- экономических процессов, не раз доказавших в ходе мировой практики : вою эффективность, далеко не каждую экономическую проблему можно решить посредством налоговых мер. Существуют объективные границы сферы действия налогов, в рамках которых и необходимо использовать налоговые рычаги. Попытки искусственного расширения этих границ окажутся в лучшем случае безрезультатными, более того — не решив одну проблему, можно спровоцировать возникновение целого ряда новых, как это подчас и бывает. Например, наиболее острой проблемой в современных российских условиях является восстановление финансового потенциала реального сектора экономики. Но решить эту проблему посредством одного только налогового механизма невозможно. Необходим комплекс согласованных мер в области финансовой, кредитной, ценовой и валютной политики, т.е. использование всего арсенала средств и методов, имеющихся в руках государства. Поведение хозяйствующих субъектов формируется под воздействием многих факторов, в числе которых налоги являются всего лишь одним и не всегда главным.

Недооценка и недоиспользование возможностей налоговой системы снижают ее эффективность, однако и абсолютизация возможностей и функций налогов и налоговой политики, приписывание им способности решения всех главных финансово-экономических проблем и задач при преодолении экономического кризиса также не позволяют решать те проблемы, которые на них возлагаются. В настоящее время в России большое внимание справедливо уделяется налоговой системе, однако более эффективного использования требуют и другие экономические рычаги, применение которых объективно обусловлено, а также проведение эффективной промышленной политики.