69

РОЗДІЛ 2. ОСНОВНІ ТЕНДЕНЦІЇ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ В УКРАЇНІ

2.1. Чинний механізм правового регулювання бюджетного процесу

Формування бюджету, а також регламентація доходів та видатків здійснюється згідно з бюджетним законодавством України:

- Конституція України

- Бюджетний кодекс України

- Закон про Державний бюджет на поточний рік

- Інші закони, що регулюють бюджетні відносини; нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України; нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади; рішення органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

Конституцією України (ст. 95) визначено загальні засади формування бюджетної системи України, побудовані на справедливому і неупередженому розподілі суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Виключно Закон про Державний бюджет України визначає будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Таким чином, Конституція обмежує фінансові ресурси, якими може оперувати Уряд протягом бюджетного періоду для забезпечення державної політики. Принципом бюджету визначається його збалансованість; регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені. Бюджетний процес в Україні регулюється процесуальними та матеріальними правовими нормами,які закріплюються в Бюджетному кодексі України.

Десять років тому був зроблений перший революційний крок у процесі формування Державного бюджету, а саме ухвалений перший в історії України Бюджетний кодекс. (21 червня 2001 р.)

Крім виправлення численних недоліків і заповнення прогалин старого Закону «Про бюджетну систему України» (прийнятий ще у 1991 р.), завданням Бюджетного кодексу стало сприяння швидшому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації. У цьому плані Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі законодавчі акти — Конституцію України та Закон України «Про місцеве самоврядування», в яких передбачено поступове ослаблення чималої фіскальної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Водночас у законодавстві не було детального механізму практичної реалізації спільної програми фіскальної децентралізації. Оскільки легше децентралізувати видатки, ніж джерела доходів, місцеві бюджети для збалансування у багатьох країнах спираються на трансферти з бюджетів вищого рівня.

Водночас Кодекс не ставить за мету досягти цілковитої бюджетної децентралізації, оскільки це суперечитиме загальним принципам державності та суверенітету, закладеним у Конституції України.

Нова редакція,яка вийшла 8 липня 2010 року. кодексу уточнює і розвиває формулювання, доповнює документ положеннями про державні та місцеві запозичення та державні і місцеві гарантії. Законодавець вносить деякі зміни в розподіл джерел наповнення державного і місцевих бюджетів (на користь бюджетів місцевого самоврядування), перекладає виконання частини зобов’язань держави на органи місцевого самоврядування, проте - без належної фінансової компенсації їхніх додаткових витрат.

У межах компетенції, визначеної Конституцією України, Бюджетним кодексом та чинним законодавством, уряд та органи центральної виконавчої влади здійснюють поточне нормативно-правове регулювання бюджетною діяльністю. Визначальне місце у цьому процесі відведено органами системи Міністерства фінансів та Державного казначейства.

У сфері бюджетних відносин помітне місце належить бюджетним документам, що регламентують виконання бюджету за доходною та видатковою частинами. Бюджетні документи поділяються на планові (проекти бюджетів, розписи відповідних бюджетів, кошториси бюджетних установ тощо), оперативні (доручення фінансових органів на перерахування коштів з місцевих бюджетів на реєстраційні рахунки головних розпорядників бюджетних коштів тощо) та звітні (звіти бюджетних установ, фінансових та кредитних організацій про виконання бюджетів).

Бюджетний процес прив’язаний до календарного циклу. Бюджетне законодавство розглядає весь цикл бюджетних процедур – планування, затвердження, виконання та звіт про виконання бюджету.

Завдання бюджетного законодавства в першу чергу, Бюджетного кодексу України, полягає у регламентації бюджетного процесу. Відповідно до Бюджетного кодексу України, бюджетний процес регулює порядок розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Відповідно до Глави 4 до нового Бюджетного кодексу України стадіями бюджетного процесу визначаються:

1. Складання проектів бюджетів:

- організаційні засади складання проекту Державного бюджету України;

- визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період;

- інструкції з підготовки бюджетних запитів;

- складання бюджетного запиту;

- аналіз бюджетних запитів і розробка Державного бюджету України;

- схвалення Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України;

- проект закону про Державний бюджет України та матеріали, що до нього додаються.

2. Розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України;

- представлення проекту закону про Державний бюджет України Верховній Раді України;

- підготовка Верховною Радою України проекту закону про Державний бюджет України до першого читанням;

- розгляд проекту закону про Державний бюджет України у першому читанні;

- підготовка проекту закону про Державний бюджет України до другого читання;

- розгляд проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні;

- набрання чинності законом про Державний бюджет України.

Для вироблення узгоджених дій у забезпеченні реалізації стратегії економічного і соціального розвитку країни, формування бюджетних показників на черговий бюджетний рік Уряд щорічно розробляє Основні напрями бюджетної політики (ст. 32, п. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»). В основу розробки покладаються прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку країни на плановий рік, а саме: показники номінального та реального обсягу валового внутрішнього продукту, індекси споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, рівень безробіття.

Правові, економічні й організаційні засади формування основних напрямів бюджетної політики визначені Законом України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" від 23.03.2000 р. №1602-III зі змінами та доповненнями. Оптимальний та ефективний бюджетний процес, а відповідно, і бюджетна політика, залежать від того, як реалізується економічна політика через комплексну взаємодію її інструментів, в складі яких є монетарні засоби та показники.

Виходячи із технологій бюджетного процесу, можна впевнено стверджувати, що бюджетна та монетарна політики як дві складові фінансової, а значить, і економічної політики, не є протилежностями, між ними необхідна координація та взаємоузгодженість.

Координація бюджетної та монетарної політики – це процес, за допомогою якого Міністерство фінансів і Центральний банк модифікують свою політику (коригують заходи) таким чином, щоб вона мала взаємовигідний характер у реалізації загальносуспільних інтересів.

Бюджетна політика через свою специфіку не може не враховувати цілі монетарної політики, прогнозні монетарні показники, а монетарна політика Національного банку України, у свою чергу, здійснює вплив на формування і виконання державного бюджету. Як бюджетна, так і монетарна політики потребують високої компетентності, належного рівня професіоналізму та управлінської культури, і не допускають волюнтаристського втручання й політичного тиску.

Основними прогнозними монетарними показниками, які необхідні при складанні проекту цього закону, є: купівельна спроможність, валютний курс гривні (середньорічний курс та курс на кінець року), рівень цін, інфляції, монетизації ВВП, емісія готівки, номінальна маса грошей (М₃), темпи росту грошової маси, швидкість обертання грошової маси, рівень облікової ставки, норма обов’язкового резерву комерційних банків, обсяги рефінансування, загальний обсяг депозитів, у тому числі довгострокових (розділ 4 Закону України «Про Національний банк України»).

Після схвалення Кабінетом Міністрів Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік, вони подаються до Верховної Ради у триденний строк і розглядаються за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради. Регламент має силу закону, який встановлює порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності Верховної Ради, її органів і організацій, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України.

Верховна Рада на своїх сесіях вирішує питання, що за Регламентом належать до спеціальних процедур. Серед таких процедур, що здійснюються Верховною Радою, слід назвати:

— затвердження державного бюджету та контроль за його виконанням;

— порядок розгляду і затвердження загальнодержавних програм економічного, соціального, національно-культурного розвитку, звіт та інформація про їх виконання;

— порядок розгляду питань про воєнний та надзвичайний стан;

— розгляд зовнішньополітичних питань;

— порядок застосування процедури імпічменту;

— забезпечення порядку реалізації процедур, зумовлених рішеннями Конституційного Суду України;

— порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України.

Розгляд Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік відбувається за спеціальною процедурою, що визначена Регламентом. З доповіддю про Основні напрями бюджетної політики виступає Прем'єр-міністр України або, за його дорученням, Міністр фінансів України.

Результат розгляду не повинен порушувати законодавчо визначений виключний перелік питань, які мають міститися в Основних напрямах бюджетної політики (ст. 33, п. 4). Особлива увага в цих напрямах приділяється: основним завданням бюджетної політики, пріоритетним завданням податкової політики, завдяки виконанню яких буде наповнена доходна частина бюджету, реалізовані пріоритетні державні (цільові) програми; взаємовідносинам державного бюджету з місцевими (включаючи обґрунтування питомої ваги місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України).

Для вироблення узгоджених дій у забезпеченні реалізації стратегії економічного і соціального розвитку країни, формування бюджетних показників на черговий бюджетний рік Уряд щорічно розробляє Основні напрями бюджетної політики (ст. 32, п. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»). В основу розробки покладаються прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку країни на плановий рік, а саме: показники номінального та реального обсягу валового внутрішнього продукту, індекси споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, рівень безробіття.

Правові, економічні й організаційні засади формування основних напрямів бюджетної політики визначені Законом України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" від 23.03.2000 р. №1602-III зі змінами та доповненнями. Оптимальний та ефективний бюджетний процес, а відповідно, і бюджетна політика, залежать від того, як реалізується економічна політика через комплексну взаємодію її інструментів, в складі яких є монетарні засоби та показники.

Виходячи із технологій бюджетного процесу, можна впевнено стверджувати, що бюджетна та монетарна політики як дві складові фінансової, а значить, і економічної політики, не є протилежностями, між ними необхідна координація та взаємоузгодженість.

Координація бюджетної та монетарної політики – це процес, за допомогою якого Міністерство фінансів і Центральний банк модифікують свою політику (коригують заходи) таким чином, щоб вона мала взаємовигідний характер у реалізації загальносуспільних інтересів.

Бюджетна політика через свою специфіку не може не враховувати цілі монетарної політики, прогнозні монетарні показники, а монетарна політика Національного банку України, у свою чергу, здійснює вплив на формування і виконання державного бюджету. Як бюджетна, так і монетарна політики потребують високої компетентності, належного рівня професіоналізму та управлінської культури, і не допускають волюнтаристського втручання й політичного тиску.

Для більш реального прагматичного визначення Основних напрямів бюджетної політики Національний банк до 15 березня року, що передує плановому, подає до Верховної Ради та Кабінету Міністрів прогнозні монетарні показники на наступний рік (ст. 7, п. 1 Закону України «Про Національний банк України») та до 1 квітня року, що передує плановому, – проект кошторису доходів та витрат Національного банку на наступний рік (ст. 5 Закону України «Про Національний банк України»), які використовуються для складання проекту закону про Державний бюджет України.

Основними прогнозними монетарними показниками, які необхідні при складанні проекту цього закону, є: купівельна спроможність, валютний курс гривні (середньорічний курс та курс на кінець року), рівень цін, інфляції, монетизації ВВП, емісія готівки, номінальна маса грошей (М₃), темпи росту грошової маси, швидкість обертання грошової маси, рівень облікової ставки, норма обов’язкового резерву комерційних банків, обсяги рефінансування, загальний обсяг депозитів, у тому числі довгострокових (розділ 4 Закону України «Про Національний банк України»).

Після схвалення Кабінетом Міністрів Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік, вони подаються до Верховної Ради у триденний строк і розглядаються за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради. Регламент має силу закону, який встановлює порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності Верховної Ради, її органів і організацій, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України.

Верховна Рада на своїх сесіях вирішує питання, що за Регламентом належать до спеціальних процедур. Серед таких процедур, що здійснюються Верховною Радою, слід назвати:

— затвердження державного бюджету та контроль за його виконанням;

— порядок розгляду і затвердження загальнодержавних програм економічного, соціального, національно-культурного розвитку, звіт та інформація про їх виконання;

— порядок розгляду питань про воєнний та надзвичайний стан;

— розгляд зовнішньополітичних питань;

— порядок застосування процедури імпічменту;

— забезпечення порядку реалізації процедур, зумовлених рішеннями Конституційного Суду України;

— порядок дострокового припинення повноважень народного депутата України.

Розгляд Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний рік відбувається за спеціальною процедурою, що визначена Регламентом. З доповіддю про Основні напрями бюджетної політики виступає Прем'єр-міністр України або, за його дорученням, Міністр фінансів України.

Результат розгляду не повинен порушувати законодавчо визначений виключний перелік питань, які мають міститися в Основних напрямах бюджетної політики (ст. 33, п. 4). Особлива увага в цих напрямах приділяється: основним завданням бюджетної політики, пріоритетним завданням податкової політики, завдяки виконанню яких буде наповнена доходна частина бюджету, реалізовані пріоритетні державні (цільові) програми; взаємовідносинам державного бюджету з місцевими (включаючи обґрунтування питомої ваги місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України).

Кабінет Міністрів України після прийняття постанови щодо схвалення проекту закону про Державний бюджет України, подає її не тільки Верховній Раді але й Президентові України (Стаття 37 ч.2). Окрім того Кабінет Міністрів України зобов’язаний передати Раді національної безпеки проект закону про Державний бюджет України по статтях, пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України. (Стаття 37 ч.3).

Процес представлення проекту закону про Державний бюджет України Верховній Раді України відбувається за принципами висвітленими у попередній редакції Бюджетного кодексу, з певними змінами. Міністр фінансів України представляє проект на пленарному засіданні Верховної Ради України.(стаття 39).

Підготовка Верховною Радою України проекту закону про Державний бюджет України до першого читання відбувається у відповідності до норм закладених у попередній редакції Бюджетного кодексу. Проте існує певна відмінність, а саме в тому, що за старою редакцією Бюджетного кодексу, Верховна Рада України приймала рішення про прийняття проекту закону про Державний бюджет України, а за новою редакцією на першому етапі відбувається виключно представлення проекту закону про Державний бюджет України (стаття 40).

У загальній концепції прийняття закону про Державний бюджет України відбулися деякі зміни, а саме у відсутності третього читання. Нова редакція бюджетного кодексу передбачає прийняття закону про Державний бюджет України в першому або другому читанні.

У відповідності до Бюджетного кодексу України, Закон про Державний бюджет України має затверджуватись до початку нового бюджетного періоду і набирає чинності з 1 січня відповідного бюджетного періоду. Проте в Україні цей закон приймається в останні дні поточного року, або на початку наступного.

Несвоєчасне прийняття Верховною Радою України закону про державний бюджет може призвести до того, що з 1 січня наступного року буде змушений діяти бюджет попереднього року, а це втрата можливості, перш за все, виконувати цільові бюджетні програми, так як уряд не може використовувати кошти повністю, а лише не більше 1/12 від річного обсягу затрат на той чи інший напрям. Прикладом подібного становища є ситуація, яка склалася в нас, коли на період підготовки постійного бюджетного розпису на 2006 рік країна жила за тимчасовим бюджетним розписом, який передбачав розпис бюджетних фінансів на перший квартал 2005 року.

У відповідність до мети нашого дослідження,зробимо аналіз поправок у Законі «Про Державний бюджет України» для того,щоб з ясувати реальність прийнятого Закону, таблиця 2.1.

Таблиця 2.1.

Аналіз змін до Законів «Про Державний бюджет України»

за 2006-2010 роки

Рік	Статті	Кількість змін	До змін	Після змін
2006	Доходи ДБ	2	124.945.131	127.516.631
	Видатки ДБ	4	137.081.485,7	140.199.363,7
2007	Доходи ДБ	3	152.503.279,7	157.287.046
	Видатки ДБ	3	169.419.405,9	174.631.522,2
2008	Доходи ДБ	6	221.161.617,3	231.931.966,7
	Видатки ДБ	6	237.174.228,8	253.207.875,1
2009	Доходи ДБ	3	193.284.779	245.515.055,4
	Видатки ДБ	5	9.170.630,4	273.977.383,5
2010	Доходи ДБ	9	267.451.994,9	254.995.704,1
	Видатки ДБ	9	323.556.204,7	307.748.182,9

*Розраховано автором.

Отже,як бачимо з таблиці 2.1., до Закону «Про Державний Бюджет України на 2006 рік» було внесено чотири зміни, з яких усі чотири стосовно видатків та дві зміни щодо доходів. З моменту прийняття закону та останньої зміни доходи держбюджету збільшились на 2.571.500 тис грн., а видатки на 3.117.878 тис грн.

З нашого дослідження видно,що у Законі «Про Державний Бюджет України на 2007 рік» стосовно доходів та видатків Державного бюджету було прийнято по три зміни. Під час прийняття змін доходи зросли на 4.783.767 тис.грн., а видатки – на 5.212.116,3 тис.грн.

У 2008 році можна порівняти доходи та видатки с першої зміни та останньої,яких налічувалось по шість тільки щодо доходів та видатків,не враховуючи інших статей. Доходи, порівняно першу зміну з останньою, збільшились на 10770349,4 грн., видатки – на 16033646,3 грн.

Із таблиці видно, що, у 2009 році, відбувся значний ріст як доходів, так і видатків Державного Бюджету. Видатки до кінця 2009 року збільшились на 806926045 грн., доходи - на 6583718,3 грн. Керівник Рахункової палати відзначив, що за дев’ять місяців 2009 р. до бюджету України надійшло всього 146 млрд. грн. Цей показник становить 61 % від запланованих на 2009 р. доходів бюджету. За оцінкою Рахункової палати, українська казна недоотримала в цьому році 35 млрд. грн. доходу, або 16–17 % від планового показника.

Багато економістів вважають, що виконання державного бюджету неможливе із-за не виправдано високих макроекономічних показниках на основі яких були здійсненні розрахунки на 2009 рік. Проблема неможливості формування та складання прогнозів і планів на майбутнє, обумовлена відсутністю методів систематизації інформації.

2010 Рік ознаменував себе в історії України не лише як рік чергових виборів Президента України, а і як рік, що почав свій відлік без затвердженого державного бюджету (вперше за останні десять років).

Звісно, бюджетний процес став заручником політичної нестабільності в державі й промовистим гаслом у передвиборній президентській кампанії. З часу подання у вересні 2009 року законопроекту про державний бюджет на 2010 рік між Верховною Радою та урядом тривала гостра дискусія, насамперед щодо правової бази, макропоказниківі соціальних параметрів цього документа. Як наслідок, Верховна Рада 20 листопада 2009 року ухвалила рішення про повернення цього законопроекту на доопрацювання до уряду для приведення його у відповідність з чинним законодавством. Проте, незважаючи на вимоги Конституції України, Кабінет Міністрів не визнав за необхідне виконувати це рішення.

Але така ситуація не могла тривати довго, оскільки в умовах продовження економічної кризи країна не могла дозволити собі без фінансового плану реалізації державної політики зустрічати внутрішні та зовнішні виклики і загрози економічній безпеці України. Проект державного бюджету має бути поданий до Верховної Ради якнайшвидше, оскільки лише закон є правовою основою забезпечення бюджетного процесу.

Тому у зв’язку з такими обставинами,звертаючись до нашої таблиці 2.1,ми бачимо, що найбільша кількість змін припадає на 2010 рік,що,як було вище зазначено, пов’язано з нестабільністю політичної та економічної ситуації,а саме по дев’ять змін стосовно доходів та видатків Державного бюджету.

Так,у 2010 році, у зв’язку з великою кількістю поправок, доходи Державного бюджету зменшились на 12.456.290,8 грн., а видатки – на 15.808.021,8 грн.

2.2. Формування доходів державного бюджету та їх вплив на соціально-економічні процеси

Функціонування бюджету відбувається за допомогою особливих економічних форм - доходів і видатків. Державні доходи представлені тією частиною фінансових відносин, яка пов'язана з формуванням фінансових ресурсів у розпорядженні держави і державних підприємств. При цьому акумульовані державою фінансові ресурси відносяться до централізованих (концентруються в бюджеті держави і фондах цільового призначення).

Доходи бюджету займають головне місце у складі централізованих державних доходів, але це поняття більш вузьке, ніж доходи держави.

Для організації безперебійного кругообігу фондів у масштабі всієї економіки та забезпечення соціальної підтримки населення необхідна централізація грошових ресурсів, що виходить за рамки окремих господарств і галузей. Цю функцію в суспільстві, як відомо, виконує держава. З виникненням держави і розвитком органічно пов'язані бюджетні відносини. Крім того, централізація загальнодержавних коштів створює матеріальну базу для функціонування самих державних структур.

Доходи бюджету - це об'єктивна категорія, яка має специфічне суспільне призначення, котре полягає у тому, що доходи слугують для забезпечення соціально-економічних потреб суспільства. Таким чином, доходи бюджету виражають економічні відносини, що виникають між державою та юридичними і фізичними особами в процесі формування бюджетного фонду країни.

Характеризуючи економічну сутність доходів бюджету, необхідно звернути увагу на те, що бюджетні доходи, з одного боку є результатом розподілу вартості суспільного продукту між різними учасниками відтворювального процесу, а з іншого - виступають об'єктом подальшого розподілу сконцентрованої в руках держави вартості валового внутрішнього продукту.

Для кращого розуміння ролі ВПП як фактора впливу на формування дохідної бази бюджету проаналізуємо його рівень за 2002-2010 роки, таблиця 2.2.

Таблиця 2.2.