2.1.4. Дисциплинарное принуждение как средство обеспечения

служебных правоотношений: современное состояние

и перспективы

Как известно, меры дисциплинарной ответственности (дисциплинарные взыскания) занимают наиболее заметное место в институте дисциплинарного принуждения. В рамках нашей работы также далее будет рассмотрено использование дисциплинарных взысканий с целью обеспечения служебных правоотношений. Вместе с тем сводить дисциплинарное принуждение только лишь к дисциплинарной ответственности нельзя. Помимо дисциплинарных взысканий, среди дисциплинарно-принудительных мер в юридической литературе справедливо выделяют меры дисциплинарного пресечения <1>; меры дисциплинарного восстановления <2>; меры дисциплинарного дестимулирования <3> и некоторые другие.

--------------------------------

<1> См.: Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986. С. 24 - 25; Буравлев Ю.М. Проблемы правового регулирования дисциплинарного принуждения в системе государственной службы России // Юридический мир. 2008. N 10. С. 14.

<2> См.: Бахрах Д.Н. Дисциплинарное принуждение // Известия вузов. Правоведение. 1985. N 3. С. 22; Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990. С. 89; Ю.С. Адушкин называет их восстановительными санкциями. См.: Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986. С. 25.

<3> См.: Тимошенко И.В. Административно-процессуальная деятельность (административный процесс). Ростов-на-Дону, 2007. С. 236.

Меры дисциплинарного пресечения имеют в качестве основной цели пресечение каких-либо совершаемых противоправных поступков и (или) предотвращение наступления различных общественно негативных последствий этих поступков. Некоторые авторы сводят все меры дисциплинарного пресечения к мерам обеспечения дисциплинарного производства, тем самым существенно сужая их цель <1>, что представляется нам неправильным. Можно согласиться с тем, что многие дисциплинарно-пресекательные меры, предусматриваемые, в частности, законодательством о государственной гражданской службе, действительно связаны с обеспечением привлечения служащего к дисциплинарной или иной юридической ответственности. Так, например, в соответствии с ч. 7 ст. 59 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Данная дисциплинарная мера преследует сразу несколько целей, важнейшими из которых являются обеспечение нормальной работы комиссии по проведению служебной проверки и невозможность ликвидации документов, воздействия на членов комиссии, воспрепятствования ее работе иным образом <2>. Еще более конкретно указаны цели отстранения военнослужащего от исполнения должностных и (или) специальных обязанностей в ст. 51 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ: пресечение дисциплинарного проступка, установление личности нарушителя, подготовка материалов о дисциплинарном проступке и обеспечение своевременного и правильного их рассмотрения. Данное отстранение также является мерой дисциплинарного пресечения <3>.

--------------------------------

<1> См.: Буравлев Ю.М. Проблемы правового регулирования дисциплинарного принуждения в системе государственной службы России // Юридический мир. 2008. N 10. С. 14.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (под ред. А.Ф. Ноздрачева) включен в информационный банк.

<2> См.: Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: МЦФЭР, 2005.

<3> См.: Ковалев А.С. Отстранение военнослужащего от должности как мера государственного принуждения: основания, порядок, правовые последствия применения // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 1.

В то же время анализ законодательства о государственной и муниципальной службе показывает, что цели отстранения государственного или муниципального служащего от должности могут не исчерпываться необходимостью обеспечения дисциплинарного производства. В частности, в соответствии со ст. 32 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" представитель нанимателя обязан отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего, появившегося на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, а также не прошедшего в установленном порядке обучение и проверку знаний и навыков в области охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда).

Таким образом, применение мер дисциплинарного пресечения на государственной и муниципальной службе в целях недопущения наступления общественно вредных последствий допускается действующим законодательством. Однако во всех рассмотренных выше примерах речь шла, по сути, только об одной дисциплинарно-пресекательной мере - отстранении от должности, причем данная мера носит исключительно временный характер.

Мы же предлагаем закрепить в служебном законодательстве возможность применения в определенных случаях к государственным и муниципальным служащим дисциплинарно-пресекательных мер в виде увольнения с государственной или муниципальной службы. Указанные меры должны применяться к тем государственным или муниципальным служащим, которые допустили возникновение ситуации, делающей невозможной их дальнейшее пребывание на службе, независимо от наличия в этом их вины. Помимо неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанности представления сведений о доходах, к таким ситуациям можно, с нашей точки зрения, отнести неисполнение служащим обязанности информирования о склонении его к совершению коррупционного правонарушения в определенный срок; получение служащим в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; вхождение его в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений и некоторые другие.

Здесь важно отметить, что указанные деяния сами по себе могут быть совершены служащим невиновно и не повлечь за собой никаких негативных последствий. Однако каждое из них потенциально представляет слишком серьезную угрозу нормальному функционированию служебных правоотношений (а значит, и системе государственного и муниципального управления), чтобы их можно было игнорировать. Так, например, государственный служащий, вошедший в состав органа управления иностранной некоммерческой неправительственной организации, может не преследовать никаких противоправных целей, однако даже в случае выхода его из состава органа управления этой организации полное доверие ему как служащему уже не должно быть оказано, поскольку он может сохранить связи с данной организацией, пусть даже и неформальные. В данном случае должна иметь место та же логика, которая требует недопущения на государственную и муниципальную службу по общему правилу иностранных граждан в силу презумпции их нелояльности Российскому государству.

Соответственно, меры дисциплинарного пресечения, направленные на прекращение служебных отношений, должны иметь под собой презумпцию нелояльности государственного или муниципального служащего, не исполнившего должным образом свою служебную обязанность, нарушившего ограничение или запрет. Понятие нелояльности в данном случае употребляется в широком смысле, для обозначения того, что нарушивший запрет или ограничение либо не исполнивший определенную обязанность служащий не может далее рассматриваться нанимателем в качестве надлежащего субъекта служебных правоотношений.

Важно подчеркнуть, что данная презумпция относится к числу неопровержимых (praesumptiones juris et de jure) <1>, то есть служащему, с нашей точки зрения, не должна быть предоставлена возможность доказывать факт ненаступления каких-либо негативных последствий совершенного им деяния и, таким образом, не следует требовать продолжения служебных правоотношений. Это обусловлено тем, что основанием прекращения служебных правоотношений в данном случае является не наступление конкретных негативных последствий, а сам факт отклонения функционирования служебных правоотношений от заданных параметров.

--------------------------------

<1> О разделении презумпций на опровержимые (praesumptiones juris tantum) и неопровержимые (praesumptiones juris et de jure) см., например: Абдрашитов В.М. Презумпция невиновности: генезис и перспективы развития в законодательстве и практике Российской Федерации (вопросы общей теории права): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2001. С. 8 - 9.

В принципе указанная выше презумпция должна быть положена в основу функционирования всех охранительных механизмов, используемых на государственной и муниципальной службе <1>. Безусловно, ее использование несколько ущемляет права самих государственных и муниципальных служащих. Однако в данном случае публичный интерес должен превалировать над частным. Определяется это значимостью надлежащей реализации служебных правоотношений для всего общества и государства в целом.

--------------------------------

<1> Презумпция нелояльности отнюдь не исключает презумпцию невиновности на государственной и муниципальной службе. Так, служащий, нарушивший один из менее серьезных запретов, как мы уже отмечали выше, не обязательно должен увольняться, к нему вполне допустимо применение иных дисциплинарных взысканий. Однако и в случае увольнения, и в случае наложения иного дисциплинарного взыскания должна быть установлена его вина. Речь в таком случае, стало быть, идет лишь о том, что совершенное им деяние могло повлечь негативные последствия, независимо от того, наступили они фактически или нет, и именно за это он привлекается к юридической ответственности. Более подробно этот вопрос мы рассмотрим в заключительном параграфе настоящей главы. В случае же несоблюдения служащим норм, которое делает невозможным его дальнейшее пребывание на государственной или муниципальной службе, он должен быть уволен, как уже отмечалось выше, независимо от наличия или отсутствия вины.

В связи с этим можно отметить, что в конституционно-правовой доктрине в последние годы большое внимание уделяется понятию баланса интересов субъектов права <1> и связанной с ним коллизии прав <2>. В своих решениях по конкретным делам неоднократно обращался к понятию "баланса конституционных прав и свобод" и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, в частности, в Постановлении от 15 марта 2005 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" <3> Конституционным Судом Российской Федерации рассматривался вопрос о конституционности нормы пункта 2 статьи 278 ТК РФ, которая допускает расторжение трудового договора с руководителем организации в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица, либо собственником имущества организации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о досрочном прекращении трудового договора при отсутствии виновных действий (бездействия) руководителя. Иными словами, данная норма позволяет уволить руководителя организации без объяснения причин.

--------------------------------

<1> См., например: Караев А.А. Органы конституционного контроля в механизме защиты прав и свобод личности: опыт Казахстана и зарубежных стран // Журнал конституционного правосудия. 2009. N 1; Пчелинцев С.В. Роль ограничения прав и свобод граждан в обеспечении баланса интересов личности, общества и государства // Право и политика. 2006. N 5; Новиков М.В. Сущность конституционных ограничений правового статуса личности // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9; Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юрист, 2002 и др.

<2> См.: Пресняков М.В. Коллизия конституционных прав: проблема обеспечения справедливого баланса // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 20. С. 12.

<3> Постановление Конституционного Суда РФ от 15 марта 2005 г. N 3-П // СЗ РФ. 2005. N 13. Ст. 1209.

Параллели между предлагаемой нами возможностью одностороннего прекращения служебных отношений путем использования мер дисциплинарного пресечения с целью недопущения возможного наступления общественно негативных последствий при отсутствии вины государственного и муниципального служащего и увольнением руководителя организации при отсутствии с его стороны виновных действий (бездействия), с нашей точки зрения, вполне очевидны. По сути в обоих случаях речь идет об определенном ущемлении прав физического лица (работника или служащего) с целью защиты более общего интереса - частного интереса организации или публичного интереса.

Признав допустимым увольнение руководителя организации по п. 2 ст. 278 ТК РФ, Конституционный Суд РФ вместе с тем указал, что "федеральный законодатель в рамках соответствующего регулирования должен обеспечивать баланс конституционных прав и свобод, справедливое согласование прав и законных интересов сторон в трудовом договоре, являющееся необходимым условием гармонизации трудовых отношений в Российской Федерации как социальном правовом государстве... В этой связи предоставление собственнику имущества организации права принять решение о досрочном расторжении трудового договора с руководителем организации предполагает, в свою очередь, предоставление последнему адекватных правовых гарантий защиты от негативных последствий, которые могут наступить для него в результате потери работы, от возможного произвола и дискриминации" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Соответственно, представляется, что закрепление в служебном законодательстве возможности увольнения государственных и муниципальных служащих с целью защиты публичных интересов в рамках субинститута дисциплинарного пресечения требует установления и определенных гарантий для них. Проявляться это, в частности, может в возложении бремени доказывания факта возникновения ситуации, делающей невозможной их дальнейшее пребывание на службе, на представителя нанимателя; в обязательной выплате денежной компенсации при увольнении служащего по этому основанию, если данная ситуация возникла не по его вине, и т.п. Еще раз подчеркнем, что установление в указанных случаях мер дисциплинарного пресечения преследует не цели наказания, а лишь недопущения наступления общественно негативных последствий. В связи с этим можно вспомнить, что еще в 1888 году Н.О. Куплевасский писал: "Дисциплинарное разбирательство часто не имеет в виду взыскание за проступок, а имеет в виду разрешение спорного вопроса - совместимо данное положение служащего лица с обязанностями службы или же нет" <1>.

--------------------------------

<1> Куплевасский Н.О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии. Харьков, 1888. С. 4.

Установление возможности безальтернативного прекращения служебных правоотношений путем использования мер дисциплинарного пресечения позволит решить и еще одну проблему, которая существует сейчас в служебном законодательстве. Вводя новые антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе, законодатель оказался перед необходимостью обеспечить их применение возможностью использования мер юридической ответственности. Не везде (как уже отмечалось выше) это было сделано, однако в тех случаях, когда соответствующие санкции были предусмотрены, они также породили ряд вопросов. Так, например, ст. 9 Федерального закона "О противодействии коррупции" в качестве санкции за невыполнение государственным или муниципальным служащим должностной (служебной) обязанности уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений предусматривает только увольнение. Это однозначно вытекает из ч. 3 данной статьи, которая устанавливает, что "невыполнение государственным или муниципальным служащим должностной (служебной) обязанности, предусмотренной частью 1 настоящей статьи, является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации". Поскольку в данном случае использовано указание на "иные виды ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации", следует сделать вывод, что при совершении такого правонарушения служащий привлекается либо к дисциплинарной ответственности в виде увольнения, либо к иным видам ответственности (административной, уголовной и прочей).

В принципе установление единственной санкции в виде увольнения с государственной или муниципальной службы за такое серьезное правонарушение, как неинформирование об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, выглядит вполне логичным. Если бы указанная статья требовала только привлечения служащего к дисциплинарной ответственности, без конкретизации санкции, это дало бы возможность недобросовестным руководителям "прикрывать" своих подчиненных, регулярно применяя за их проступки лишь дисциплинарные санкции морального характера. Однако здесь следует вспомнить, что Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал на необходимость вытекающего из принципа справедливости требования дифференциации ответственности в зависимости от вины правонарушителя (как физического, так и юридического лица) <1>, факторов неоднократности и рецидива преступлений <2>, половозрастных характеристик субъекта преступления <3> и т.п. В частности, в Постановлении от 12 мая 1998 г. N 14-П <4> он отметил, что установление законодателем недифференцированного по размеру штрафа, невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности.

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2008 г. N 1069-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Тарасова Юрия Павловича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 119 Налогового кодекса Российской Федерации" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс"; Определение Конституционного Суда РФ от 21 октября 2008 г. N 514-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бугорского Виталия Юрьевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 58, 80 и 168 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс"; Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 244-О "По жалобам граждан А.И. Косика и Т.Ш. Кенчхадзе на нарушение их конституционных прав положениями абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" // СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 272.

<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2003 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности положений Уголовного кодекса Российской Федерации, регламентирующих правовые последствия судимости лица, неоднократности и рецидива преступлений, а также пунктов 1 - 8 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов" в связи с запросом Останкинского межмуниципального (районного) суда города Москвы и жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1302.

<3> Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 466-О "По жалобе гражданина Герасимова Андрея Валентиновича на нарушение его конституционных прав частью третьей статьи 127 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, статьями 57 и 59 Уголовного кодекса Российской Федерации и Указом Президента Российской Федерации от 7 декабря 1998 года о его помиловании" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 3; Определение Конституционного Суда РФ от 13 июня 2006 г. N 195-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Ивукова Константина Александровича положением части 2 статьи 3.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 5.

<4> Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан" // СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2173.

С учетом этих позиций установление недифференцированной санкции в виде увольнения за нарушение служащим обязанности, установленной ст. 9 Федерального закона "О противодействии коррупции", выглядит противоречащим принципу справедливости. Однако эта проблема снимается в случае закрепления предлагаемого нами подхода, так как в таком случае речь идет не о применении мер ответственности, а об использовании дисциплинарного пресечения с целью защиты публичных интересов.

Нам представляется, что использование мер дисциплинарного принуждения в служебных правоотношениях вообще имеет большие перспективы. В частности, можно предложить его использование и в других случаях, не обязательно связанных с прекращением служебных отношений. Так, выше мы уже писали о том, что законодательство о государственной и муниципальной службе допускает в определенных случаях использование такой пресекательной меры, как временное отстранение служащего от должности. С учетом предложенной нами выше дифференциации ответственности за нарушение государственным или муниципальным служащим запретов или несоблюдение ограничений в зависимости от их тяжести представляется, что применение этой меры можно было бы расширить. Так, например, служащий, занявшийся в нарушение установленного запрета предпринимательской деятельностью, безусловно, должен быть привлечен к ответственности. Однако в зависимости от длительности данного нарушения, степени его вины, наличия или отсутствия негативных последствий такого нарушения он может быть уволен с государственной или муниципальной службы <1> либо на него может быть наложено иное дисциплинарное взыскание. В последнем случае, разумеется, ему должно быть дано время на прекращение предпринимательской деятельности, причем на данный период выглядит целесообразным временное отстранение его от замещаемой должности без сохранения денежного содержания. Указанная мера по своей сути также будет являться мерой дисциплинарного пресечения. Ее цель - защита публичных интересов путем недопущения использования служащим последствий нарушения запрета для получения выгоды.

--------------------------------

<1> В данном случае увольнение будет выступать в качестве меры дисциплинарного взыскания, а не дисциплинарного пресечения.

Помимо дисциплинарного пресечения, в служебном законодательстве также могут использоваться и другие дисциплинарно-принудительные меры, в частности дисциплинарно-предупредительные. Главное их отличие от мер дисциплинарного пресечения будет заключаться в том, что при их использовании служебная деятельность не пресекается (ни временно, ни постоянно), в то же время на служащего накладываются определенные ограничения, например ограничение занимать определенные должности. Так, например, действующее законодательство допускает поступление на государственную гражданскую и муниципальную службу лиц, имеющих снятую или погашенную судимость. Как нам представляется, хотя допуск таких лиц на службу вполне возможен, цель защиты публичных интересов требует установления ограничений должностного роста для служащих, имевших в прошлом судимость за некоторые категории преступлений. Так, например, не отрицая в принципе возможности продолжения служебной карьеры государственного чиновника, осужденного за получение взятки или иные должностные преступления, вряд ли целесообразно допускать его назначение на должности, связанные с наличием организационно-распорядительных или административно-хозяйственных полномочий.

Ситуация, сложившаяся в настоящее время в Российской Федерации и характеризующаяся наличием широко налаженных коррупционных связей между организованной преступностью и некоторыми высокопоставленными должностными лицами, требует также, на наш взгляд, ограничения возможности занимать руководящие должности лицам, чьи близкие родственники или свойственники тесно связаны с криминальным миром. Практически это может выражаться в установлении запрета на назначение на должности категории "руководители", а также высшие военные и правоохранительные должности служащих, связанных отношениями близкого родства или свойства с лицами, имеющими или имевшими судимость за совершение таких преступлений, как: разбой (ст. 162 УК РФ); вымогательство (ст. 163 УК РФ); легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (ст. 174.1 УК РФ); приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем (ст. 175 УК РФ); террористический акт (ст. 205 УК РФ); содействие террористической деятельности (ст. 205.1 УК РФ); организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208 УК РФ); бандитизм (ст. 209 УК РФ); организация преступного сообщества (преступной организации) (ст. 210 УК РФ) и т.п. Конечно, введение указанной предупредительной меры будет ущемлять права государственных и муниципальных служащих, имеющих таких родственников или свойственников, однако в данном случае вновь необходимо напомнить о приоритете защиты публичного интереса над частным в служебных правоотношениях. Пример использования служебного положения командующим ВДВ В. Шамановым для воспрепятствования проведения следственных действий в отношении его зятя В. Храмушина, на наш взгляд, наглядно свидетельствует о том, что права отдельных лиц на доступ к государственной и муниципальной службе не могут ставиться выше права всего общества на надлежащее функционирование государственной и муниципальной службы <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Командующий ВДВ получил дисциплинарное взыскание // http://www.novayagazeta.ru/data/2009/112/05.html.

И наконец, завершая рассмотрение перспектив развития законодательства о мерах дисциплинарного принуждения в служебном законодательстве, необходимо подчеркнуть, что при практической реализации высказанных предложений следует как можно более детально регламентировать алгоритм и критерии принятия решения о дисциплинарных мерах в отношении государственного или муниципального служащего, нарушившего запрет, ограничение либо не исполнившего служебную обязанность: уволить его с гражданской (муниципальной) службы, привлечь к дисциплинарной ответственности, предупредить о незаконности совершаемых им действий (бездействия) и т.п. Если же оставить решение всех этих вопросов на усмотрение представителя нанимателя, вместо положительного эффекта будет достигнут отрицательный: с одной стороны, гражданские служащие попадут в зависимость от его решений "казнить" или "помиловать", с другой - при его попустительстве отдельные их представители смогут грубо попирать законодательство о гражданской службе и публичные интересы.