2.1.3. Обязанности государственных и муниципальных служащих

как элемент механизма обеспечения служебных правоотношений

Обязанности государственных и муниципальных служащих, как уже отмечалось нами в работе ранее, в совокупности с правами образуют содержание служебных правоотношений. Исполнение возложенных на служащих обязанностей составляет центральный элемент их служебной деятельности. В силу этого большинство обязанностей государственных и муниципальных служащих имеет не обеспечительное, а регулятивное назначение. Это относится, в частности, к таким обязанностям, как: соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; соблюдать служебный распорядок государственного органа и др.

В то же время некоторые из обязанностей государственных и муниципальных служащих непосредственно не связаны с их служебной деятельностью, а носят обеспечительный характер. К этой группе, например, относятся обязанности представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных ими доходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта, а также некоторые другие.

В большинстве своем обеспечительные обязанности государственных и муниципальных служащих носят антикоррупционную направленность и предусматриваются Федеральным законом "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ, а также законодательными актами об отдельных видах государственной и муниципальной службы. Остановимся на некоторых из них более подробно.

Так, Федеральный закон "О противодействии коррупции" содержит принципиально новую для сферы служебных отношений обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Здесь прежде всего надо отметить, что в самом Законе о противодействии коррупции достаточно часто используется термин "коррупционное правонарушение", однако легальное его толкование отсутствует. На это, в частности, обращалось внимание и при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы во втором чтении. Действительно, в чем заключается обязанность государственного служащего уведомлять представителя нанимателя о фактах совершения коррупционных правонарушений, если неясно, что же такое коррупционное правонарушение?

В Федеральном законе "О противодействии коррупции" содержится лишь дефиниция термина "коррупция". В этой связи председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигин отметил, что в данном определении содержится перечень коррупционных правонарушений. Согласно ст. 1 Закона о противодействии коррупции, в объем понятия "коррупция" входят:

- злоупотребление служебным положением;

- дача взятки;

- получение взятки;

- злоупотребление полномочиями;

- коммерческий подкуп;

- иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

- совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Таким образом, государственным и муниципальным служащим предлагается взять на себя роль следователей и судей одновременно и принимать непростые юридически значимые решения о квалификации действий, к которым их склоняли или склоняют третьи лица. Задача по меньшей мере непростая. Вместе с тем неисполнение ее (то есть несообщение о факте склонения к совершению коррупционных правонарушений) влечет применение самых строгих мер юридической ответственности, вплоть до увольнения с государственной или муниципальной службы.

Федеральный закон "О противодействии коррупции" предусматривает использование специальных антикоррупционных механизмов не только в период прохождения служащим государственной или муниципальной службы, но и в течение двух лет после увольнения. Хотя фактически нормы, связанные с его реализацией, начинают действовать уже после прекращения служебных правоотношений, они тем не менее способствуют уменьшению коррупционного влияния на государственного или муниципального служащего в период его нахождения на службе, а следовательно, также имеют охранительную направленность.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Данный запрет не является для государственной гражданской службы абсолютно новым, однако в Законе о противодействии коррупции он претерпел существенные изменения.

Так, в отношении государственных гражданских служащих в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" был установлен запрет на замещение в течение двух лет должностей, а также выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности. В этой связи некоторые авторы обоснованно отмечали, что категория отдельные функции в данном контексте является оценочной категорией, что может привести к разным результатам при внешне схожих ситуациях <1>. Неясно, кто же должен определять, входили ли указанные "отдельные функции" в должностные обязанности государственного служащего. Между тем вопрос в данном случае касается конституционного принципа свободы труда, и вряд ли ему соответствует подобная неопределенность правового регулирования.

--------------------------------

<1> Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. В.А. Козбаненко. М.: Питер Пресс, 2008.

В силу этих, а также некоторых других причин указанная норма оставалась "мертвой": никакого контроля за трудовой деятельностью бывших государственных гражданских служащих не осуществлялось, проверки применимости данного запрета работодателями при заключении трудовых договоров с указанными лицами не проводились.

В новом Федеральном законе "О противодействии коррупции" можно выделить следующие изменения:

- вместо использования вызывавшей критику формулировки о служащем, в чьи должностные обязанности входили "отдельные функции государственного управления данными организациями", предусмотрено принятие перечня таких должностей;

- полный запрет на работу в указанных организациях был заменен на требование получить разрешение для ее осуществления.

Решение вопроса о возможности бывшего государственного или муниципального служащего работать в конкретных коммерческих и некоммерческих организациях возложено на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. Статус этих комиссий в настоящее время применительно к государственной гражданской службе урегулирован на федеральном уровне ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. N 269 <1>) и ст. 14.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Ни один из указанных актов не регулирует порядок дачи комиссиями согласия на работу указанных государственных и муниципальных служащих в коммерческих и некоммерческих организациях после окончания служебной деятельности. Представляется, что в данном случае неприменимы положения о порядке разрешения конфликта интересов, так как конфликтом интересов является ситуация противоречия публичных обязанностей и частных интересов действующего государственного или муниципального служащего, о чем более подробно речь пойдет в следующем параграфе данной главы. Следовательно, этот вопрос тоже требует отдельного регулирования.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов" // СЗ РФ. 2007. 12 марта. N 11. Ст. 1280.

Если применительно к государственной гражданской и муниципальной службе определен хотя бы порядок создания комиссий по урегулированию конфликта интересов, то на военной и правоохранительной службе данные комиссии до настоящего времени не создавались. В силу этого представляется, что существует объективная необходимость разработки нормативного акта федерального уровня, в котором бы решались вопросы создания комиссий по урегулированию конфликта интересов во всех государственных органах и порядка решения ими вопроса о возможности бывших государственных служащих работать в коммерческих и некоммерческих организациях после окончания службы. Указанный акт должен быть принят только одновременно с утверждением перечня должностей, на которые данный запрет распространяется. В противном случае может сложиться ситуация, когда бывшие государственные служащие, замещавшие в период службы должности, вошедшие в данный перечень, будут испытывать сложности с трудоустройством, так как из-за отсутствия процессуальных норм им невозможно будет получить согласие на работу.

Для реализации указанного выше требования Федеральным законом "О противодействии коррупции" предусмотрена обязанность гражданина, замещавшего должности государственной или муниципальной службы, согласно установленному перечню, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы. Работодатель же при заключении трудового договора с указанными гражданами обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы.

Важно отметить, что обязанность уведомить представителя нанимателя (работодателя) (старого) возникает у работодателя (нового) в десятидневный срок после заключения трудового договора с бывшим государственным или муниципальным служащим. В этом, на наш взгляд, скрыта определенная коллизия с ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции", так как последняя запрещает указанным служащим замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях без согласия комиссий по урегулированию конфликта интересов. Однако соблюдение установленных ч. 2 и 4 ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" и ст. 64.1 ТК РФ требований всеми лицами, к которым они обращены, приведет к тому, что бывший государственный или муниципальный служащий уже займет должность в коммерческой или некоммерческой организации, проработает на ней определенный срок (десятидневный срок уведомления, а также срок рассмотрения вопроса комиссией по урегулированию конфликта интересов), и лишь после этого будет принято решение: разрешать ему дальнейшую работу или нет.

Хотя на первый взгляд рассмотренные законодательные новеллы позволяют (разумеется, после принятия всех необходимых подзаконных актов) решить проблему противодействия коррупции во взаимодействии государственных и муниципальных служащих с подчиненными им коммерческими и некоммерческими организациями, фактический анализ показывает, что это не так. Дело в том, что ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" запрещает бывшим государственным и муниципальным служащим работу в организациях, отдельные функции государственного управления которыми входили в их должностные обязанности только на условиях трудового договора. Однако этот запрет легко обходится в случае заключения не трудового, а гражданско-правового договора с коммерческой или некоммерческой организацией (например, договора возмездного выполнения работ или возмездного оказания услуг).

Показательно, что, в отличие от указанной нормы, ч. 3 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" запрещает в указанных случаях не только замещать должности, но также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего. Однако никаких механизмов уведомления представителя нанимателя (работодателя) о заключении таких договоров этим Законом не предусмотрено. Ответственность, установленная ст. 19.29 КоАП РФ, распространяется только на случаи привлечения к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего (бывшего государственного или муниципального служащего), замещающего (замещавшего) должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии коррупции". Соответственно запрет, установленный ч. 3 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", применяться на практике не будет.

Еще одной антикоррупционной обязанностью государственных и муниципальных служащих является предусмотренная ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции" обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Указанная обязанность существовала для государственных гражданских служащих и ранее, однако касалась она только сведений об имуществе самих служащих. Федеральный закон "О противодействии коррупции" внес здесь следующие новеллы:

- установил обязанность представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого служащего, но и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- распространил эту обязанность на все виды государственной службы;

- определил, что указанная обязанность возникает не у всех государственных и муниципальных служащих, а только у замещающих должности, входящие в специальный перечень.

Распространение обязанности представления сведений о доходах на членов семьи государственного служащего потребовало внесения соответствующих изменений в законодательство, в частности в Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Однако аналогичные изменения в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" внесены не были. В результате параллельно с требованием, установленным Федеральным законом "О противодействии коррупции", на муниципальной службе действует старое требование о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера всеми муниципальными служащими.

Введение рассматриваемой обязанности вызвало достаточно активную дискуссию, которая началась еще при рассмотрении проекта Закона в Государственной Думе. Дело в том, что, по мнению многих депутатов, перечень лиц, связанных с государственным служащим отношениями близкого родства или свойства, сведения об имуществе которых становятся обязанными представлять государственные и муниципальные служащие, следовало бы расширить <1>.

--------------------------------

<1> Стенограмма заседания Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 17 декабря 2008 г.

В этой связи председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигин отметил, что "ставить неопределенное количество людей - а это много миллионов людей - в ситуацию, когда они должны будут постоянно обращаться к неопределенному кругу лиц - братья и сестры супругов, - это достаточно серьезное неоправданное ограничение для субъектов целиком" <1>. В то же время он подчеркнул, что в отношении некоторых других субъектов антикоррупционного законодательства, например судей, указанный перечень может быть расширен.

--------------------------------

<1> Там же.

Такая позиция, на наш взгляд, не может не вызвать удивления. Еще раз отметим, что в настоящее время применительно к государственным служащим речь идет об установлении указанной обязанности в отношении не всех из них, а только ограниченного круга лиц. Поэтому по меньшей мере достаточно странным выглядит указание на "миллионы людей". Сложно спорить с тем, что расширение круга лиц, в отношении которых государственный или муниципальный служащий обязан представлять сведения о доходах, способно создать трудности как ему и его родственникам (свойственникам), так и соответствующим службам, которые будут получать и обрабатывать эту информацию. Однако в существующей редакции рассматриваемая обязанность вообще мало способна выполнять задачи, на решение которых она направлена, так как в большинстве случаев имущество можно передать детям (совершеннолетним), братьям, сестрам, родителям и т.д. Так зачем вводить норму, которая не способна ограничить коррупционные проявления, но при этом требует для своей реализации определенных финансовых и организационных усилий?

Представляется, что законодательство о государственной и муниципальной службе должно более дифференцированно подходить к вопросу осуществления контроля за доходами и имуществом служащих. Так, в отношении всех лиц, состоящих на государственной и муниципальной службе, должна быть установлена обязанность представления сведения о собственных доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (как уже отмечалось, по непонятным причинам сейчас в отношении государственных служащих, не входящих в предполагаемый перечень, эта обязанность отменена). В то же время в отношении достаточно узкого круга служащих, занимающих руководящие посты и принимающих ответственные решения, следовало бы закрепить обязанность представления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только своих супругов и детей, но и всех лиц, связанных с ними отношениями близкого родства или свойства. В качестве образца в этом плане может быть использован перечень, содержащийся в п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов).

Конкретный Перечень должностей федеральной государственной службы, при замещении которых у гражданина возникает обязанность представлять сведения о доходах, был определен Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 <1>, а порядок представления указанных сведений - Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 559 <2>. Кроме того, Указами Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 558 <3> и N 560 <4> обязанность представления сведений о доходах была также распространена на некоторых лиц, замещающих государственные должности и должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" // РГ. N 89. 2009. 20 мая.

<2> Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 559 "О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" // РГ. N 89. 2009. 20 мая.

<3> Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" // РГ. N 89. 2009. 20 мая.

<4> Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. N 560 "О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера" // РГ. N 89. 2009. 20 мая.

Что касается Перечня должностей федеральной государственной службы, исполнение обязанностей по которым связано с необходимостью представления сведений о доходах, то здесь обращает на себя внимание тот факт, что при его составлении было использовано одновременно два подхода. С одной стороны, в Перечень вошли точно определенные должности (например, все должности, относящиеся к высшей группе; должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и др.). С другой - помимо точно определенных должностей, в Перечне указывается и на "другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками", а конкретно должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы иных видов, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:

осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

предоставление государственных услуг гражданам и организациям;

осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

управление государственным имуществом;

осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;

хранение и распределение материально-технических ресурсов (раздел III Перечня).

Несложно заметить, что первая группа должностей раздела включает в себя все остальные группы, так как указанные применительно к ним обязанности связаны с осуществлением либо функций представителя власти, либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Государственные и муниципальные служащие, замещающие данные должности, относятся к категории так называемых должностных лиц и являются специальными субъектами административной (ст. 2.4 КоАП РФ) и уголовной ответственности (ст. 285 УК РФ).

Федеральный закон "О противодействии коррупции" предусматривает, что непредставление гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу представителю нанимателя (работодателю) сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи либо представление заведомо недостоверных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную или муниципальную службу. В отношении же лиц, уже состоящих на государственной или муниципальной службе, в случае нарушения ими обязанности по представлению указанных сведений предусмотрено освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На наш взгляд, здесь имеет место смешение двух различных правовых институтов: ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и дисциплинарного проступка. Меры дисциплинарного взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (ст. 57 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). Таким образом, обязательным элементом состава дисциплинарного проступка является вина нарушителя. Однако в рассматриваемом случае непредставление указанных сведений может быть и невиновным. Например, супруга государственного или муниципального служащего может отказаться представить такие сведения или представить недостоверные сведения. Представляется, что в таком случае привлекать данного служащего к дисциплинарной ответственности нельзя.

Следует также отметить, что Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. В таком случае он подлежит увольнению по п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона. Положения же Федерального закона "О противодействии коррупции" предусматривают за совершение указанных действий санкции в виде увольнения с государственной службы либо применения иных мер юридической ответственности. Таким образом, по ее смыслу служащий, замещающий должность, включенную в указанный Перечень, может быть, в случае непредставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, не уволен с государственной службы, а привлечен к другому виду ответственности. Возникает определенная коллизия, так как представитель нанимателя при привлечении гражданского служащего, не исполнившего рассматриваемую обязанность должным образом, оказывается в сложной ситуации: обязан ли он уволить последнего или имеет право ограничиться применением иных мер ответственности (например, объявить выговор)?

Рассматриваемая ситуация является, на наш взгляд, составной частью более общей и более сложной проблемы, связанной с обеспечением надлежащей реализации служебных правоотношений. Выше мы уже отмечали, что существующая в законодательстве система запретов для государственных и муниципальных служащих не дифференцирована по их важности и, соответственно, тяжести их нарушения. Представляется, что в настоящее время существует настоятельная необходимость систематизировать все (в том числе связанные с выполнением обязанностей и соблюдением ограничений) охранительные (и в первую очередь антикоррупционные) механизмы, существующие на государственной и муниципальной службе, с точки зрения их значимости для охраняемых общественных отношений.

Так, например, неисполнение или ненадлежащее исполнение рассмотренной выше обязанности представления декларации о доходах вообще не должно рассматриваться как правонарушение (дисциплинарный проступок). Оно должно трактоваться как обстоятельство, возникновение которого препятствует дальнейшему продолжению служебных правоотношений. Соответственно, в данном случае следует внести изменения в Федеральный закон "О противодействии коррупции" и указать, что неисполнение обязанности представления сведений о доходах, имуществе или обязательствах имущественного характера является несоблюдением ограничений, связанных с государственной или муниципальной службой, и влечет увольнение с государственной и муниципальной службы <1>.

--------------------------------

<1> В то же время представляется, что в законодательстве может быть установлен исчерпывающий перечень случаев исключений из этого правила: например, если речь идет о явной арифметической ошибке, иных незначительных искажениях и т.п.

Обратим внимание, что, в отличие от действующей редакции ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции", увольнение государственного или муниципального служащего в таком случае не будет рассматриваться как дисциплинарное взыскание. Это позволит снять вопросы относительно установления его вины.

Таким образом, мы приходим к тому, что в определенных случаях служебные правоотношения могут быть прекращены вследствие неисполнения государственным или муниципальным служащим установленной законом обязанности или нарушения им запрета, несмотря на отсутствие в этом его вины. Безусловно, данная правовая конструкция противоречит существующему пониманию дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих. Действительно, К.С. Бельский совершенно верно писал о том, что "принцип ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей должен быть сформулирован с точным очерчиванием его вины" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. N 4. С. 29.

Соответственно, развитие законодательства о государственной и муниципальной службе в рамках административно-правовой модели регулирования требует построения целостной системы мер дисциплинарного характера, не сводимых к дисциплинарным взысканиям и направленных на обеспечение служебных правоотношений. Иными словами, речь идет о формировании целостного института мер дисциплинарного принуждения на государственной и муниципальной службе. Наше представление о целях и принципах формирования этого института в служебном законодательстве и будет освещено в работе далее.