2.1.2. Административно-правовые запреты

в механизме обеспечения служебных правоотношений

Запреты являются важными составляющими правового режима государственной и муниципальной службы. Анализ законодательства о служебной деятельности показывает, что именно запреты в значительной степени характеризуют особенности правового статуса государственных и муниципальных служащих по сравнению с обычными работниками, так как именно публично-правовая природа государственной и муниципальной службы диктует необходимость их установления.

Касаясь сущности запретов, Н.С. Малеин отмечает: "...правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета" <1>. По мнению С.С. Алексеева, правовые запреты - необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов <2>. "Назначение запретов - обеспечить четкую работу государственных служащих, способствовать созданию условий для независимости государственных служащих от различного рода государственных и негосударственных структур, предотвращению возможных с их стороны злоупотреблений" <3>. Таким образом, правоотношения, связанные с реализацией запретов на государственной и муниципальной службе и применением мер ответственности за их нарушение, по своей сути подпадают под определение охранительных правоотношений.

--------------------------------

<1> Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. N 6. С. 23.

<2> См.: Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5. С. 43.

<3> См.: Добробаба М.Б. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 96.

А.В. Куракин определяет административные запреты в системе государственной службы как закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие чиновнику совершать закрепленные законом действия под угрозой применения мер государственного принуждения <1>. В научной литературе также высказана позиция, согласно которой запреты (правоограничения) государственных служащих следует рассматривать как юридические категории - права, входящие в статус гражданина, которых он лишается, пока состоит на государственной службе <2>. Такое понимание сущности запретов представляется нам вполне допустимым. Действительно, например, запрет заниматься предпринимательской деятельностью является ограничением права, установленного ч. 1 ст. 34 Конституции Российской Федерации; различные запреты, связанные с возможностью государственных и муниципальных служащих работать по совместительству, - ограничением принципа свободы труда (ст. 37); запрет на прекращение исполнения служебных обязанностей как способ разрешения коллективных трудовых споров - ограничением права на забастовку (ч. 4 ст. 37) и т.д. В связи с этим возникает вопрос о допустимости подобных ограничений прав и свобод граждан.

--------------------------------

<1> См.: Куракин А.В. Государственная служба и коррупция. М.: NOTA BENE, 2009. С. 206.

<2> Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. N 1. С. 17.

Общий подход в отношении допустимости ограничений прав и свобод человека и гражданина, как известно, сформулирован в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Таким образом, введение ограничений прав и свобод государственных и муниципальных служащих выглядит вполне допустимым при условии, если они будут обоснованными и будут способствовать достижению конституционно значимых целей.

В этом смысле представляется интересной практика рассмотрения подобных дел Европейским судом по правам человека. Так, рассматривая дело Фогт против Германии <1>, Европейский суд сформулировал три критерия допустимости ограничения прав и свобод граждан, назначенных на должности государственной службы:

--------------------------------

<1> Фогт (Vogt) против Германии. Решение Европейского суда по правам человека от 26 сентября 1995 г.

- ограничение должно быть предусмотрено законом;

- ограничение должно преследовать одну или несколько правомерных целей;

- оно должно быть необходимо в демократическом обществе.

Оставляя в стороне формально-юридический критерий ("предусмотрено законом"), рассмотрим два последних условия правомерности "вмешательства".

Правомерная цель, согласно ч. 2 ст. 10, может выражаться в защите интересов государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. Однако еще более интересна интерпретация Европейским судом по правам человека принципа необходимости ограничения в демократическом обществе. Прилагательное "необходимый" в смысле статьи 10, п. 2, рассматривается как существование "неотложной социальной потребности". Договаривающиеся государства обладают определенной свободой усмотрения в оценке существования такой потребности, но при этом предусматривается контроль со стороны европейских органов. Суд, осуществляя контроль, видит свою задачу не в том, чтобы подменять компетентные национальные органы, а в том, чтобы в свете статьи 10 проверить их решения, основанные на таком усмотрении. Суд обязан рассмотреть обжалуемое вмешательство в свете всего дела и определить, было ли вмешательство "соразмерным преследуемой правомерной цели" и были ли выдвигаемые национальными властями доводы в его оправдание "соответствующими и достаточными". Эти принципы применяются и к государственным служащим, хотя государство вправе, в силу их особого статуса, обязывать их к сдержанности.

Как представляется, с этих позиций не все предусмотренные законодательством запреты в отношении государственных и муниципальных служащих являются обоснованными. Статья 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" закрепляет 17 запретов в отношении государственных гражданских служащих (в настоящее время они распространены и на другие виды государственной службы). Практически аналогичные (за небольшими исключениями) запреты установлены и в отношении муниципальных служащих ст. 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". На наш взгляд, некоторые из приведенных в указанных статьях запретов не в полной мере соответствуют критериям правомерности и необходимости. Так, например, п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и п. 9 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" запрещают, соответственно, гражданским и муниципальным служащим допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов (органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования) и их руководителей, если это не входит в их должностные обязанности. Таким образом, в существующем виде указанный запрет запрещает под страхом увольнения любые высказывания (в том числе и позитивного характера) о деятельности государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.

И это при всем том, что гласность и открытость государственной службы гражданскому обществу всегда провозглашались в качестве одной из ее основ. В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" в качестве одной из перспективных задач называлось обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. В частности, в ней отмечалось, что государственная служба должна стать открытой и подконтрольной гражданскому обществу. В этой связи Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих были провозглашены в качестве одного из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы (ст. 3). Аналогичные нормы содержит и ст. 4 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю обозначено в качестве одного из ожидаемых результатов Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 "О Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)".

Совершенно очевидно, что одним из основных направлений принятого в 2004 г. Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (как и одним из направлений реформирования государственной службы в целом) является расширение взаимосвязи и взаимовлияния гражданского общества и государства (в лице органов государственной власти). Ныне уже не действующий Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" также закреплял принцип "гласности в осуществлении государственной службы". Вместе с тем законодательством всегда устанавливались и границы открытости государственной службы гражданскому обществу. Так, тем же Законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" закреплялась обязанность государственного служащего "хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан". Естественно, что государственная служба строится на основе сочетания гласности и служебной конфиденциальности. При этом, как совершенно верно отмечают исследователи этой проблематики, "добиться сочетания этих противоречивых требований нелегко: все будет зависеть от общего прогресса на пути достижения большей гласности и от того, в какой мере удастся совместить операциональные нужды государственной службы со стремлением граждан к большей осведомленности" <1>.

--------------------------------

<1> Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: ИНФРА-М, 1998.

Как нам представляется, в указанном запрете публичных высказываний, суждений и оценок деятельности государственных органов и их руководителей явно просматривается линия, связанная с обеспечением корпоративных интересов государственной службы. Нужно сказать, что аналогичная норма ранее закреплялась Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих" <1>. Однако ее формулировка была несколько иной: "Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности". Теперь же данная норма представляет собой не принцип служебного поведения, а прямой запрет, установленный федеральным законом, даже однократное нарушение которого может являться основанием для увольнения гражданского служащего.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих" // СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196; 2007. N 13. Ст. 1531.

Как нам представляется, подобное ограничение никак не соответствует критерию правомерной цели, сформулированной Европейским судом, и не является не только необходимым, но даже и приемлемым с точки зрения ценностей демократического общества.

Лояльность, которую, безусловно, должны соблюдать государственные служащие в своей деятельности и в своих высказываниях, должна рассматриваться не в отношении корпоративных интересов государственных органов, а применительно к основам конституционного строя Российского государства. Поэтому, на наш взгляд, в этом смысле гораздо более удачной была формулировка лояльности, предложенная в законопроекте Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации. Согласно ст. 8 этого проекта лояльность как должный вид служебного поведения предполагает, что государственный служащий обязан исполнять свой служебный долг политически нейтрально, не пытаясь противодействовать проведению политики, законным решениям и мерам, принимаемым государственными органами, органами местного самоуправления.

Схожие рассуждения можно привести и относительно некоторых других запретов, в частности сформулированного в п. 9 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и п. 8 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" запрета на разглашение так называемой служебной информации <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом более подробно: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Принцип доступности информации о государственной службе: реальность или фикция? // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. Вып. 3. С. 42 - 46.

Что же касается иных запретов, установленных в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих, то большинство из них следует признать вполне обоснованными и обусловленными спецификой служебной деятельности. При этом важно отметить, что цели, которые преследуются при установлении запретов, различны. Так, например, запрет прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора преследует цель обеспечения бесперебойной работы органов государственной власти и местного самоуправления; запрет совмещения государственной или муниципальной службы с работой на выборных должностях обеспечивает реализацию принципа разделения властей и т.п. Целый ряд запретов, предусмотренных законодательством, имеют, как уже отмечалось выше, антикоррупционную направленность. Однако все они вместе призваны обеспечивать надлежащую реализацию служебных правоотношений.

Сами по себе запреты (правоограничения), установленные для государственных и муниципальных служащих, достаточно подробно рассматривались в работах самых различных авторов, поэтому в детальном их анализе, как представляется, нет необходимости <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Костенников М.В., Куракин А.В., Горин Е.В. Административно-правовые запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Домодедово: ГОУДПО "Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России", 2008; Кривоносов Д.А. Институт административных запретов в системе государственной службы (Сравнительно-правовой анализ) // Административное и муниципальное право. 2008. N 5; Куракин А.В. Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. 2008. N 4; Куракин А.В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе военной и правоохранительной службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2008. N 3; Кривоносов Д.А. Теоретические аспекты запрещающих норм административного права в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2008. N 4; Куракин А.В. Административные запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2008. N 1; Даурова Т. Предпринимательская деятельность: запрет для должностных лиц (комментарий ст. 9 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках") // Хозяйство и право. 1992. N 10 и др.

Вместе с тем, касаясь существующей системы запретов в целом, хотелось бы отметить, что она лишена гибкости в том плане, что все они носят абсолютный характер. А.А. Гришковец еще в 1998 году, затрагивая вопрос о правоограничениях, предусмотренных в отношении государственных служащих, писал: "Целесообразно провести и нормативно закрепить дифференциацию правоограничений, налагаемых на государственных служащих. Все правоограничения должны быть разделены на абсолютные и относительные. Абсолютные носят общий характер и в равной мере распространяются на всех государственных служащих... Относительные ограничения должны распространяться не на всех государственных служащих. Их наложение должно ставиться в зависимость от той государственной должности, которую занимает служащий. При этом представляется целесообразным исходить из формулы: чем выше должность, тем больше правоограничений у лица, которое ее замещает" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 17.

С нашей точки зрения, данное предложение нисколько не утратило своей актуальности и требует реализации и в настоящее время. В то же время его практическое внедрение непосредственно в том виде, который предлагал А.А. Гришковец, видится достаточно затруднительным, так как установление конкретных запретов для отдельных должностей государственной или муниципальной службы на уровне закона вряд ли возможно. Установление же этих запретов подзаконными актами будет противоречить ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. В связи с этим представляется возможным установить запреты в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих в зависимости от групп (а в отношении гражданских - и категорий) должностей. При этом должна соблюдаться логика, предложенная А.А. Гришковцом: чем выше группа и категория, тем больше запретов. Применительно же к служащим, замещающим должности младшей группы, с нашей точки зрения, количество запретов должно быть минимально, эти должности не связаны не только с наличием распорядительных полномочий, но и в большинстве случаев с обладанием значимой информацией, поэтому установление в отношении их многих указанных выше запретов выглядит необоснованным ограничением их конституционных прав и не достигает конституционно значимых целей. Так, в частности, А.В. Куракин обоснованно указывает, что "в законодательстве о государственной службе было вполне оправданно предусмотреть определенную возможность для незначительной, менее оплачиваемой категории государственных служащих совмещения в той или иной форме своей основной работы с участием в некоторых коммерческих организациях, не имеющих прямого или косвенного отношения к его служебной деятельности" <1>. Аналогичное предложение в отношении военнослужащих высказывает и А.В. Кудашкин <2>. Такая практика имеет место в некоторых государствах, в частности США и Канаде <3>.

--------------------------------

<1> Куракин А.В. Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы // Российская юстиция. 2008. N 4. С. 37.

<2> См.: Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации. М., 2003. С. 446.

<3> См.: Обзорная информация ГИЦ МВД России: зарубежный опыт. Вып. 11. Работа полицейских по совместительству. М., 2000. С. 4; Ермилин И. Законодательство Канады: что такое "конфликт интересов"? // Советская юстиция. 1990. N 23. С. 28.

Кроме того, в законодательных актах об отдельных видах государственной службы могут быть предусмотрены дополнительные запреты для некоторых категорий государственных служащих.

Помимо изложенного, хотелось бы отметить, что отсутствие гибкости существующей системы запретов для гражданских и муниципальных служащих проявляется также в том, что в настоящее время они совершенно не дифференцированы по их значимости для охраняемых регулятивных служебных правоотношений. Действительно, с точки зрения последствий для гражданского или муниципального служащего, нарушение установленного запрета влечет (для муниципальных служащих может повлечь) увольнение с гражданской (муниципальной) службы. В.А. Козбаненко, критикуя схожие положения еще старого Закона о государственной службе, совершенно справедливо, на наш взгляд, отмечал: "Такая позиция законодателя ошибочна и требует пересмотра, потому что за отдельные нарушения гражданскими служащими установленных для них запретов достаточно применения мер дисциплинарного воздействия" <1>.

--------------------------------

<1> Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 213.

С нашей точки зрения, законодатель должен избрать более дифференцированный подход к применению санкций за нарушение различных запретов на государственной гражданской и муниципальной службе. Так, например, установление факта получения гражданским служащим подарка в связи с исполнением должностных обязанностей, тем более в крупном размере, должно, с нашей точки зрения, обязательно влечь его увольнение с государственной гражданской службы. С другой стороны, далеко не всегда прекращение государственно-служебных отношений будет адекватной санкцией при нарушении гражданским служащим таких неоднозначных запретов, как разглашение служебной информации, публичная оценка деятельности государственного органа, публичное выражение отношения к политическим партиям, общественным объединениям, религиозным объединениям и иным организациям. Вполне очевидно, что нарушение такого запрета может быть как социально значимым, так и малозначительным. И даже в случае такого, в принципе, грубого нарушения, как осуществление гражданским служащим предпринимательской деятельности, возможно, в определенных ситуациях имело бы смысл вначале предупреждать служащего о противоправности его действий и давать время на прекращение этой деятельности, увольнять же лишь в случае отказа либо невыполнения указанного требования.

Разумеется, в большинстве из указанных случаев служащий не должен полностью освобождаться от ответственности за допущенное им нарушение, даже если это произошло неумышленно и по незнанию.

Что касается государственной правоохранительной и государственной военной службы, то в принципе здесь действуют те же запреты, что и на гражданской и муниципальной службе. В то же время можно найти и определенные отличия. Так, например, Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. "О милиции" запрещает сотрудникам милиции заниматься не только предпринимательской, но и любой иной оплачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной и иной творческой). Аналогичный запрет установлен и в отношении сотрудников таможенных органов (п. 1 ч. 2 ст. 7 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации"). Военнослужащим же запрещено заниматься даже педагогической, научной и иной творческой деятельностью, если она препятствует исполнению обязанностей военной службы (ч. 7 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"). Таким образом, запрет на работу по совместительству установлен в отношении этих категорий государственных служащих еще более жестко, чем в отношении гражданских и муниципальных служащих.

Однако строгость российских законов, как это часто бывает, компенсируется отсутствием санкций за их неисполнение. Как известно, соблюдение запретов гражданскими и муниципальными служащими гарантируется возможностью увольнения со службы (п. 14 ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"). А вот в отношении, например, сотрудников органов внутренних дел, нарушивших указанные запреты, эта возможность отсутствует. Более того, как справедливо отмечает Д.А. Кривоносов, Закон Российской Федерации "О милиции", а также Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации прямо не устанавливают вообще никакой ответственности за нарушение установленных запретов <1>.

--------------------------------

<1> Кривоносов Д.А. Институт административных запретов в системе государственной службы (сравнительно-правовой анализ) // Административное и муниципальное право. 2008. N 5.

В связи с этим нельзя не отметить, что в соответствии с изменениями, внесенными 25 декабря 2008 г. Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" Закон Российской Федерации "О милиции" и Положение о службе в органах внутренних дел были дополнены статьями, распространяющими на сотрудников органов внутренних дел (в том числе милиции) ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом "О противодействии коррупции" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Исключение было сделано в отношении ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих выполнению сотрудником ОВД обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

Таким образом, правовой статус сотрудников органов внутренних дел был дополнен следующими нормами:

- на них были распространены рассмотренные нами выше запреты, установленные ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

- в отношении сотрудников органов внутренних дел было предусмотрено наделение их обязанностями, предусмотренными ст. 18 того же Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", носящими преимущественно "моральный", "нравственный" характер <1>: не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам; не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять корректность в обращении с гражданами; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации и т.п. <2>;

--------------------------------

<1> См. об этом: Постатейный комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Под ред. Э.Г. Липатова и С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2006. С. 79.

<2> При этом, что характерно, данная статья содержит отсылку к ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации": соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих. Однако прямо действие ст. 16 Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ на сотрудников органов внутренних дел не было распространено. В результате остается неясным, обязаны ли последние соблюдать ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Исходя из буквального толкования п. 6 ч. 1 ст. 18, ответ на этот вопрос видится положительным. Подтверждением этого также может служить указание ст. 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" и ст. 9.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации на то, что на сотрудников ОВД распространяются в том числе и ограничения, предусмотренные законодательством о государственной гражданской службе, при том что ст. 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" никаких ограничений не предусматривают. Федеральный закон "О противодействии коррупции" содержит одно ограничение (ст. 12), однако оно касается не государственных служащих, а граждан, ранее состоявших на государственной или муниципальной службе.

- сотрудники органов внутренних дел также были наделены обязанностями, предусмотренными Федеральным законом "О противодействии коррупции".

Однако, механически перенеся ограничения, обязанности и запреты из Закона о гражданской службе в рассматриваемые акты о правоохранительной службе, законодатель вновь "позабыл" о необходимости обеспечить их аналогичными мерами юридической ответственности. Как известно, как правовая доктрина, так и судебная практика в целом стоят в настоящее время на той позиции, что перечни оснований увольнения сотрудников органов внутренних дел и милиции, приведенные в соответствующих актах об этих видах государственной службы, являются исчерпывающими <1>. Другими словами, за несоблюдение каких-либо запретов или ограничений уволить сотрудника милиции нельзя. Это выглядит тем более странно, что в отношении, например, служащих военной службы данный пробел тем же Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ был устранен: ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" была дополнена п. "е.1": военнослужащий может быть уволен в связи с нарушением запретов, связанных с прохождением военной службы, предусмотренных пунктом 7 статьи 10 и статьей 27.1 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" <2>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов: Научная книга, 2008. С. 354 - 356.

<2> Более подробно см. об этом: Густова Л.В., Чаннов С.Е. Противодействие коррупции в системе органов внутренних дел // Гражданин и право. 2009. N 10. С. 32 - 37.

В принципе у правоприменителя и в данной ситуации остаются определенные возможности привлечения к ответственности тех сотрудников органов внутренних дел, которые будут игнорировать вновь введенные требования. Так, теоретически установленные ст. 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" ограничения, запреты и обязанности могут быть закреплены в контракте, заключаемом с сотрудником милиции, и в случае их несоблюдения последний может быть уволен по п. "д" ст. 19. Однако в действующих в настоящее время контрактах с сотрудниками правоохранительных органов таких требований по понятным причинам не содержится и внесение их туда представляется крайне непростым занятием.

В определенных ситуациях руководство органов внутренних дел может воздействовать на нарушителей требований ст. 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" путем привлечения их к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения по п. "л" ст. 19. Однако данный подход может сработать не всегда. Законодательство о милиции и о службе в органах внутренних дел, в отличие от трудового законодательства и законодательства о гражданской службе, не содержит понятия дисциплинарного проступка. В то же время ст. 34 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации устанавливает, что "служебная дисциплина в органах внутренних дел означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, а также приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий". Как видно из данного определения, нарушением служебной дисциплины, во всяком случае, может выступать несоблюдение сотрудниками органов внутренних дел возложенных на них обязанностей и - с учетом п. 6 ч. 1 ст. 18 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" - ограничений. А вот несоблюдение установленных ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" запретов никак не может быть квалифицировано в качестве такового. Соответственно, применение дисциплинарных санкций в таком случае будет явно неправомерным.

Таким образом, следует констатировать, что изменения, внесенные в законодательство о службе в органах внутренних дел Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ, порождают целый ряд вопросов. Представляется, что для их разрешения потребуется уточнение антикоррупционных механизмов применительно к специфике правоохранительной службы.