Глава 2. Административно-правовой механизм обеспечения служебных правоотношений

2.1. Понятие и средства обеспечения служебных

правоотношений

2.1.1. Основные подходы к обеспечению служебных

правоотношений

Раз возникнув, в идеальной модели правоотношение функционирует надлежащим образом до тех пор, пока не будет прекращено. Однако в реальной жизни по различным причинам могут возникать отклонения от надлежащего функционирования правоотношений. Такие отклонения нарушают нормальный механизм правореализации и требуют принятия обеспечительных мер по их устранению.

В теории отечественного права в связи с этим широко используется понятие охранительных правоотношений (то есть тех отношений, которые направлены на охрану регулятивных) и возникающих при каких-либо отклонениях регулятивных от надлежащего порядка реализации. Классификация правоотношений на регулятивные и охранительные хорошо известна отечественной правовой науке. Так, Н.И. Матузов, характеризуя регулятивные и охранительные правоотношения, пишет следующее: "Первые - возникают из правомерных действий субъектов; вторые - из противоправных, связанных с применением государственного принуждения" <1>. А.В. Мицкевич указывает, что "в теории права различают также регулятивные и охранительные правоотношения. Первые, в известной мере первичные, связаны с установлением позитивных прав и обязанностей сторон и их реализацией. Вторые возникают тогда, когда нарушены права и не исполнены обязанности, когда права и интересы участников правоотношений или каждого лица, всего общества нуждаются и в правовых мерах защиты со стороны государства" <2>. По мнению М.И. Абдулаева, при разделении правоотношений на регулятивные и охранительные "делается акцент на регулировании известных отношений в процессе их складывания и развития, а во втором случае - на охране этих отношений, прежде всего - на охране прав граждан" <3>. Таким образом, суть теории охранительных отношений состоит в том, что защита нарушенных субъективных прав и охраняемых законом интересов, а также реализация мер юридической ответственности происходят в рамках новых, не существующих до нарушения права правоотношений - охранительных правоотношений <4>. "Необходимость этих отношений определяется природой права как специфического регулятора общественных отношений, отличающегося обязательностью предписаний и опирающегося на аппарат принуждения" <5>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Н.И. Матузова, А.В. Малько "Теория государства и права" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004.

<1> Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2001. С. 384.

<2> Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003. С. 367.

<3> Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. М.: Магистр-Пресс, 2004.

<4> См.: Томилова Ю.Ю. Охранительные правоотношения в механизме правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 106.

<5> Кожевников С.Г. Правоотношения, возникающие в связи с применением советского права // Применение советского права. Сборник ученых трудов. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1974. Вып. 30. С. 98.

В юридической литературе охранительные отношения иногда именуются правоохранительными <1>. Ю.Ю. Томилова прямо указывает, что охранительные и правоохранительные отношения - это одно и то же <2>. Не оспаривая данного факта, в то же время отметим, что использование термина "правоохранительные отношения" представляется нам менее удачным в связи с тем, что понятие "правоохранительный" имеет в отечественной юриспруденции достаточно устоявшееся значение и ассоциируется преимущественно с деятельностью органов охраны общественного порядка и общественной безопасности.

--------------------------------

<1> См., например: Худяков А.И. Дискуссионные вопросы предмета финансового права // Финансовое право. 2009. N 3; Левков А.А. Меры защиты в российском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 10; Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности: Учеб. пособие. М.: Книжный мир, 1998. С. 30; Глущенко П.П. Совершенствование механизма социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан - важное направление возрождения России // Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов. Вып. 1: Актуальные проблемы юриспруденции в условиях становления правового государства. СПб., 1996 и др.

<2> См.: Томилова Ю.Ю. Охранительные правоотношения в механизме правового регулирования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 110.

Большая часть служебных правоотношений являются по своей направленности регулятивными. Тем не менее роль охранительных служебных правоотношений в сфере государственной и муниципальной службы также очень велика.

Охранительные правоотношения регулируются охранительными правовыми нормами. В рамках служебного законодательства таковыми выступают нормы, устанавливающие ограничения, запреты, обязанности, а также ответственность государственных и муниципальных служащих.

Юридическое содержание охранительных отношений аналогично содержанию регулятивных - его составляют права и обязанности сторон. Субъективным правом в охранительном правоотношении является право на защиту, а юридической обязанностью - обязанность нарушителя претерпеть применяемые к нему меры государственно-принудительного воздействия.

Охранительные служебные правоотношения в качестве своей цели имеют обеспечение регулятивных служебных правоотношений от возможных нарушений. В своей совокупности они составляют административно-правовой (служебно-правовой) механизм обеспечения служебных правоотношений <1>. Средствами обеспечения служебных правоотношений выступают конкретные нормы (либо группы норм) служебного законодательства, основное целевое назначение которых состоит в недопущении отклонения служебных правоотношений от надлежащей реализации. Таким образом, административно-правовой механизм обеспечения служебных правоотношений можно определить как систему юридических форм и методов недопущения отклонений от надлежащей реализации служебных правоотношений нормами служебного законодательства.

--------------------------------

<1> Разумеется, служебные правоотношения могут обеспечиваться не только административно-правовыми, но и уголовно-правовыми, гражданско-правовыми, конституционно-правовыми и иными средствами, однако рассмотрение всех их выходит за рамки данной работы.

При этом механизм обеспечения служебных правоотношений не должен, на наш взгляд, сводиться исключительно к мерам юридической ответственности. Охранительное служебное правоотношение, возникшее в результате несоблюдения государственным или муниципальным служащим ограничения, запрета, обязанности или совершения иного проступка, и ответственность за совершение этих действий соотносятся между собой как целое и часть. С.С. Алексеев верно указывает, что "охранительные правоотношения - категория более широкая и емкая, чем категория юридической ответственности. Вместе с тем важно подчеркнуть, что правовая ответственность существует и реализуется именно в рамках (посредством) охранительных правоотношений" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. Свердловск, 1964. С. 190.

Т.Н. Радько определяет три ситуации, когда возникают охранительные отношения:

- спор между субъектами права;

- отклонения их от установленного требования (невыполнение соответствующей обязанности);

- прямое правонарушение <1>.

--------------------------------

<1> См.: Радько Т.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие. М., 2001. С. 293.

Исходя из этого, охранительные служебные отношения возникают при разрешении служебных споров и конфликтов, несоблюдении государственным или муниципальными служащими установленных ограничений, нарушении запретов, неисполнении или ненадлежащем исполнении возложенных на них обязанностей и привлечении их к юридической ответственности.

Закрепление конкретных ограничений, запретов и служебных обязанностей государственных и муниципальных служащих имеет различные основания, хотя и преследует в конечном счете одну цель - обеспечение служебных правоотношений. Так, например, в настоящее время на всех государственных служащих распространяются ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". По своей сути эти ограничения представляют собой обстоятельства, при наличии которых служебное правоотношение не может возникнуть, а возникшее должно быть прекращено. Недопустимость существования служебных правоотношений при наличии указанных обстоятельств обусловливается тем, что в такой ситуации возникает реальная угроза отклонения служебных правоотношений от нормального режима реализации. Основания этого различны. Так, ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", могут быть подразделены на следующие группы:

- обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим по состоянию здоровья (п. 1 и 4 ч. 1 ст. 16);

- обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим в силу отказа от прохождения определенных процедур (п. 3 ч. 1 ст. 16);

- обусловленные утратой доверия к государственному служащему в силу совершения им каких-либо противоправных деяний (п. 2, 8 - 10 ч. 1 ст. 16);

- обусловленные возникновением (возможностью возникновения) частного интереса (п. 5 ч. 1 ст. 16);

- обусловленные возникновением (возможностью возникновения) иного публичного интереса (п. 6 и 7 ч. 1 ст. 16).

Значительная часть ограничений, запретов и обязанностей, направленных на обеспечение служебных правоотношений, имеют антикоррупционную направленность. Так, из указанных выше ограничений в той или иной степени на противодействие коррупционным проявлениям на государственной и муниципальной службе направлены предусмотренные п. 2, 5, 8 - 10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Коррупция государственных и муниципальных служащих, а также высших должностных лиц в последние годы все больше становится проблемой, привлекающей внимание государства. В Национальном плане противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568) отмечается, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью.

Антикоррупционную направленность также имеют многие запреты и обязанности, связанные со служебной деятельностью. Далее мы более подробно остановимся на различных средствах обеспечения служебных правоотношений, уделяя при этом особое внимание именно антикоррупционным механизмам.