2.3.3. Направления совершенствования системы

дисциплинарных взысканий

Еще одной особенностью дисциплинарной ответственности государственных служащих является закрепление в законодательстве в отношении их более широкого, чем в отношении обычных работников, перечня дисциплинарных взысканий. Как известно, ст. 192 ТК РФ предусматривает применение к работникам только трех дисциплинарных взысканий: замечания, выговора и увольнения. Если законодательство о муниципальной службе этот перечень оставляет неизменным, то в рамках законодательства об отдельных видах государственной службы можно встретить значительное количество дополнительных взысканий, таких, как: предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы (ст. 57 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"); строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; снижение в специальном звании на одну ступень; лишение нагрудного знака (ст. 38 Положения о службе в органах внутренних дел); предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации (ст. 29 Федерального закона "О службе в таможенных органах Российской Федерации"); понижение в классном чине; лишение нагрудного знака "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации"; лишение нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации" (ст. 41.7 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"); лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; лишение нагрудного знака отличника; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности; отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования; отчисление с военных сборов; дисциплинарный арест (ст. 28.4 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

В то же время нельзя не отметить, что при таком многообразии дисциплинарных взысканий далеко не все они отличаются друг от друга по фактическим последствиям для государственного служащего. Понятно, что существенной спецификой для государственного служащего обладает применение к нему таких, например, взысканий, как понижение в классном чине, лишение нагрудного знака или тем более дисциплинарный арест. В то же время с точки зрения реальных последствий достаточно сложно найти различия между такими взысканиями, как замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном или служебном соответствии.

Строго говоря, и в рамках трудового законодательства замечание и выговор мало отличаются между собой. Так, по мнению И.В. Погодиной, "выговор представляет собой выраженную со стороны работодателя официальную отрицательную оценку поведения работника, сообщаемую работнику в более категоричной и жесткой форме по сравнению с замечанием" <1>. Различие здесь носит психологический характер. По своей же сущности все дисциплинарные взыскания, установленные трудовым законодательством, подразделяются на увольнение как меру правовосстановительного характера и иные виды, которые выполняют предупредительную функцию <2>.

--------------------------------

<1> Погодина И.В. К вопросу о применении дисциплинарных взысканий к работникам // Трудовое право. 2008. N 12. С. 38 - 39.

<2> См.: Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 4. С. 18 - 19; Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 501 - 563.

Нужно сказать, что ранее в КЗоТе РСФСР различие между дисциплинарными взысканиями, не связанными с увольнением, все же существовало, поскольку увольнение за неоднократное нарушение трудовых обязанностей предполагало последовательное применение всей "лестницы" взысканий: замечания, выговора, строгого выговора. В связи с либерализацией экономики и признанием работодателя самостоятельным, независимым агентом экономических отношений законодатель упростил эту процедуру. Однако, на наш взгляд, данные правила не должны автоматически распространяться на дисциплинарную ответственность государственных служащих. Как уже отмечалось выше, по крайней мере при формировании системы публичных и смешанных дисциплинарных проступков имеет смысл на законодательном уровне предусматривать более строгое взыскание в отношении служащего, совершившего дисциплинарный проступок повторно. В отношении же внутренних дисциплинарных проступков, оставляя возможность представителю нанимателя решать вопрос о необходимости наказания служащего, целесообразным выглядит сохранение "лестницы" взысканий. Это позволит частично обеспечить защиту государственных и муниципальных служащих от произвола руководителей.

Возвращаясь же непосредственно к дополнительным наказаниям, вводимым законодательством о государственной службе, подчеркнем, что они, на наш взгляд, должны во многих случаях иметь определенные сущностные отличия друг от друга. В этом плане некоторым ориентиром для других видов службы может служить система дисциплинарной ответственности, разработанная для военнослужащих <1>. Как справедливо отмечает Ю.М. Буравлев, вопросы дисциплинарной ответственности в законодательстве о военной службе решены наиболее успешно <2>.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 (в ред. от 23 октября 2008 г.) "Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации" (вместе с "Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации", "Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации", "Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации").

<2> См.: Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы: Монография. М.: Юрист, 2008. С. 38.

Так, в законодательстве о гражданской службе, как уже отмечалось выше, по своим фактическим последствиям и характеру воздействия на правонарушителя сложно найти отличия между тремя первыми видами дисциплинарных взысканий, предусмотренных ч. 1 ст. 57 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации также предусматривает возможность наложения на военнослужащих взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии. Однако, в отличие от схожего взыскания на гражданской службе, данное взыскание сущностно отличается от более мягких, таких, как выговор и строгий выговор. Дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии применяется один раз за время пребывания военнослужащего в занимаемой штатной воинской должности. Его спецификой является то, что оно не погашается автоматически по истечении 12 месяцев. По истечении года после применения этого дисциплинарного взыскания командир в срок до 30 суток принимает решение о снятии данного дисциплинарного взыскания либо, если военнослужащий не исправил свое поведение, о снижении этого военнослужащего в воинской должности или досрочном увольнении его с военной службы в установленном порядке. Таким образом, применение к военнослужащему дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии носит не просто моральный характер, но позволяет практически ставить вопрос о возможности дальнейшего прохождения виновным военной службы.

Представляется, что предупреждение гражданского служащего о неполном должностном соответствии также должно иметь более серьезные последствия, чем в настоящее время. Хотелось бы подчеркнуть, что, исходя даже из самого его названия, данное взыскание должно применяться к тем гражданским служащим, которые не полностью соответствуют замещаемой должности. В связи с этим возникает закономерный вопрос: почему дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия автоматически снимается через год? Если гражданский служащий на момент наложения дисциплинарного взыскания не в полной мере соответствует замещаемой должности, ниоткуда, собственно, не вытекает, что через год он будет ей соответствовать. Во всяком случае, отсутствие новых дисциплинарных взысканий само по себе, на наш взгляд, не может об этом свидетельствовать. Уместно опять-таки вспомнить, что вопрос о соответствии или несоответствии служащим замещаемой должности с определенной законом периодичностью подлежит обязательному решению в ходе процедуры аттестации (ст. 48 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"). В этом плане выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлялись бы на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о дальнейшей их судьбе в полном соответствии с положениями ст. 48 Закона.

По сравнению с прежним Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" ст. 57 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" также вводит ранее неизвестное дисциплинарное взыскание - освобождение от замещаемой должности. При этом освобождение от замещаемой должности по смыслу данной нормы не тождественно увольнению с гражданской службы. С другой стороны, освобождение от замещаемой должности обнаруживает некоторое сходство с понижением в должности.

Здесь можно отметить, что законодательство о государственной службе и отдельных ее видах всегда тяготело к применению дисциплинарных взысканий, связанных с переводом на иную должность. Например, утратившим в настоящее время силу Указом Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г. N 810 (абз. 2 п. 4) было предусмотрено: "Должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нарушившие федеральные законы и указы Президента Российской Федерации, не исполнившие или ненадлежаще исполнившие федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и вступившие в законную силу решения судов, могут быть... понижены в должности...". Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации <1> в качестве дисциплинарного взыскания за нарушение служебной дисциплины также предусматривает понижение в должности (ст. 38).

--------------------------------

<1> Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утв. Постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1).

В специальной литературе перевод на другую должность государственной службы в качестве дисциплинарного взыскания (в частности, положения названного выше Указа Президента РФ) подвергался критике как не соответствующий конституционному принципу свободы труда. Так, например, С.А. Иванова обоснованно указывала, что "поскольку, как уже отмечалось ранее, гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, указанный перевод - это одно из изменений трудового договора, связанное с ограничением права на труд, и поэтому перевод возможен только с письменного согласия государственного служащего (ст. 72 ТК РФ). В противном случае речь идет о принудительном труде, который запрещен действующим законодательством" <1>.

--------------------------------

<1> Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 23.

Таким образом, освобождение от замещаемой должности не может предполагать перевода гражданского служащего на другую должность, поскольку перевод на другую должность не может применяться в качестве дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка.

По всей видимости, при применении данного дисциплинарного взыскания следует руководствоваться указанием части 10 ст. 58 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", согласно которой при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. Однако из текста Закона остается неясным, на какую должность гражданской службы может претендовать правонарушитель, включенный в кадровый резерв. Идет ли в данном случае речь о должности более низшего уровня либо о должности такого же уровня, что и та, от которой он был освобожден, либо же освобожденный служащий может претендовать и на повышение в должности? А.Ф. Нуртдинова полагает, что "при применении к гражданскому служащему такой меры дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности, он не увольняется с гражданской службы, а включается в резерв для замещения иной, как правило, нижестоящей и менее ответственной должности гражданской службы на конкурсной основе" <1>. С этим мнением в принципе можно согласиться, с той, однако, поправкой, что формально-юридически никакого запрета назначить освобожденного от должности служащего на вышестоящую должность по итогам конкурса часть 10 ст. 58 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не содержит, хотя, безусловно, такой вариант развития событий противоречит самой сути дисциплинарной ответственности.

--------------------------------

<1> Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем не следует забывать о том, что подходящая для служащего вакантная должность на момент применения данного дисциплинарного взыскания может и отсутствовать. В таком случае государственно-служебные отношения с гражданином прекращаются на неопределенное время, что, как нам представляется, по своим фактическим последствиям уравнивает освобождение от замещаемой должности с таким дисциплинарным наказанием, как увольнение. В самом деле, освобождение от замещаемой должности отличается от увольнения только лишь включением гражданского служащего в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы, причем на конкурсной основе. И даже это отличие не носит принципиального характера, поскольку в конкурсе (в том числе и в кадровый резерв) может участвовать не только гражданский служащий, освобожденный от замещаемой должности, но и гражданин, никогда не состоявший на государственной службе.

В литературе уже обращалось внимание на сходство освобождения от замещаемой должности и дисциплинарного увольнения. Так, например, А.В. Сергеев указывает, что освобождение от должности как мера дисциплинарного взыскания очень близко к дисциплинарному увольнению и сопряжено со значительным ограничением прав гражданского служащего, привлекаемого к ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сергеев А.В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 108 - 109.

Здесь представляется необходимым обратить внимание на следующее, с нашей точки зрения, принципиальное обстоятельство: законодатель и в трудовом, и в административном законодательстве ограничивает применение такой меры дисциплинарного взыскания, как увольнение, только определенными случаями. Однако в отношении освобождения от занимаемой должности такие ограничения отсутствуют. Другими словами, при существующем положении дел представитель нанимателя может за любой дисциплинарный проступок освободить гражданского служащего от замещаемой должности, что фактически означает увольнение с государственной гражданской службы. Такая ситуация, на наш взгляд, требует внесения изменений в действующее законодательство о гражданской службе, с тем чтобы в законе были четко указаны допустимые случаи применения такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности.

Л.А. Чиканова также справедливо отмечает несоответствие дисциплинарного взыскания в виде освобождения от замещаемой должности общим правилам применения дисциплинарных взысканий. "В частности, с правилом о том, что дисциплинарное взыскание действует в течение года и может быть снято досрочно. Освобождение от должности и включение в кадровый резерв для замещения должности гражданской службы на конкурсной основе фактически лишают гражданского служащего возможности по истечении года вернуться на прежнюю должность" <1>. На наш взгляд, здесь имеет смысл добавить, что не все дисциплинарные взыскания соответствуют указанным выше общим правилам. Так, не может быть снято через год дисциплинарное взыскание в виде увольнения: ведь трудовые (или служебные) отношения уже прекращены. Этот факт, на наш взгляд, также является косвенным подтверждением схожести освобождения от замещаемой должности и увольнения.

--------------------------------

<1> Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 149.

Завершая вопрос об освобождении от замещаемой должности, хотелось бы отметить, что, ориентируясь на нормы Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", некоторые муниципальные правотворцы осуществляют не всегда удачную рецепцию его положений, в том числе касающихся и дисциплинарной ответственности. Так, например, среди проанализированных нами муниципальных правовых актов мы встретили следующую норму Положения о муниципальной службе в органах местного самоуправления муниципального образования "Марьяновский муниципальный район" Омской области <1>: при освобождении муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности муниципальной службы на конкурсной основе. Данная норма является совершенно очевидной рецепцией приведенной нами выше ч. 10 ст. 58 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Однако законодательство о муниципальной службе, в отличие от законодательства о гражданской службе, не предполагает применения к муниципальному служащему такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от замещаемой должности; на муниципальном уровне введение нового взыскания, естественно, невозможно. Единственным взысканием, при применении которого муниципальный служащий фактически освобождается от замещаемой должности муниципальной службы, является увольнение. Представляется абсолютно непонятным, зачем, уволив муниципального служащего за совершение достаточно серьезных проступков, тут же включать его в кадровый резерв для замещения иной должности муниципальной службы.

--------------------------------

<1> Приложение к решению Совета Марьяновского муниципального района от 15 февраля 2006 г. N 9/1.

В связи со всем вышеизложенным представляется необходимым в законодательстве о государственной гражданской службе детализировать процедуру применения дисциплинарного взыскания в виде освобождения от замещаемой должности, установив, в частности, перечень случаев его возможного использования.