23. Структура государственного управления в ведущих странах мира: институциональный, функциональный и организационный анализ.

Формы государства в современном мире.

Принцип разделения властей.

3 формы государства:

- монократическая;

- поликратическая;

- сегментарная.

Монократическая – фактически отсутствие разделения властей, узурпация власти или одним человеком или партией, отсутствие гарантий прав человека и отсутствие МСУ.

Поликратическая – (полная противоположность монократической) принцип разделения властей, власть не принадлежит партии или одному человеку, гарантия прав человека и гарантия МСУ.

Сегментарная – сочетание двух предыдущих. Характерна для авторитарных режимов.

В настоящее время классическая схема определения формы государства, исходя из формы правления, формы государственного устройства и политический режим претерпело значительные изменения, т.к. стираются грани между монархиями и республиками, унитарными и федеративными государствами, поэтому предлагаются новые классификации формы государства. Исходя из двух основных критериев характеризующих форму правления:

- ответственность правительства и способ выбора главы государства;

- способ взаимодействия главы государства, парламента и правительства.

Единственный пример полупарламентской республики – Швейцария.

Ученые выделяют также форму демократического правления. К первой форме относят помимо республик, также конституционные монархии. Ко второй абсолютно дуалистическая монархия, авторитарные режимы. По форме государственного устройства помимо унитарных и федеративных государств выделяют регионализированные государства. Разделение властей является основополагающим принципом существования поликратического государства. Современными тенденциями разделения властей являются следующие:

- усиливается взаимозависимость и взаимопроникновение различных ветвей власти;

- происходит постоянное усиление исполнительной власти за счет остальных;

- появляются новые центры власти (например: президентская власть);

- в Конституциях многих стран помимо 3 основных ветвей власти вошли новые понятия о ветвях власти (учредительная, контрольная, избирательная).

Система разделения властей по-разному функционирует в зависимости от принадлежности страны к той или иной правовой семье (англо-саксонская или континентальная), а также от существующей формы правления. Англосаксонское право признает верховным носителем власти – парламент, который делегирует часть своих полномочий другим ветвям власти. Поэтому в этих странах система разделения властей считается «мягкой», т.к. полной независимости исполнительной и судебной ветвей власти от законодательной нет. Напротив, континентальное право, которое исходит из теории французский просветителей и, прежде всего идей Шарля Монтескье («О духе законов»). Все 3 ветви власти должны быть абсолютно независимы друг от друга и равны в своих правах. В этих странах, особенно в президентских республиках, система разделения властей – «жесткая». Наиболее полным воплощением жесткого разделения властей является американская Конституция 1787 года. Она построена на следующих принципах:

- все 3 ветви власти формируются независимо друг от друга и не вмешиваются в полномочия друг друга;

- не могут прекратить полномочия друг друга;

- существует система сдержек и противовесов, не позволяющая чрезмерно усилиться одной из ветвей власти. Система сдержек и противовесов включает следующее:

- Президент выбирается всенародно;

- вся исполнительная власть принадлежит Президенту;

- вся ответственность за выполнение внешней и внутренней политики лежит на Президенте;

- Президент не обладает правом законодательной инициативы, не имеет права вмешиваться в дела Конгресса.

1) Конгресс имеет право утверждать наиболее ответственных лиц президентской администрации.

2) Конгресс имеет право импичмента, как по отношению к Президенту, так и по отношению к руководителю его администрации.

3) Свобода исполнительной власти в области международной политики ограничена правом Конгресса, принимать решения о закономерности действий Президента в области введения чрезвычайного положения и введение войск за пределами территорий США. Эти права Конгресс получил после 1973 года, когда правление Никсона привело как к введению необъявленных войск в Индо – Китае и «Отторгейскому скандалу».

4) Президент имеет право вето по отношению к законам, принимаемым Парламентом.

5) Не имея права законодательной инициативы, Президент по Конституции обязан несколько раз в год выступать с докладом перед Парламентом, в котором подробным образом выражаются законодательные предложения администрации.

6) Бикамерализм (двухпалатный парламент).

7) Судебная власть является важным элементом в системе сдержек и противовесов, т.к. зачастую от нее зависит принятие окончательного решения.

В большинстве стран с полупрезидентскими и парламентскими формами правления в системе разделения властей важную роль играет:

- партийный состав парламента;

- взаимоотношения между исполнительной властью и законодательной (принадлежат ли они к одной партии или разной);

- права главы государства.

В этих странах в том случае если возникает конфликт между исполнительной и законодательной ветвями глава государства имеет право или распустить правительство или наоборот оставить правительство распустить парламент. В этом случае новые парламентские выборы ведут или к отставке правительства (если его партия не набирает большинство) или к подтверждению его полномочий.

Современные модели государственного устройства.

Проблема децентрализации в современных унитарных странах. Регионализированные страны.

Унитарные страны делятся на простые и сложные. Простые состоят только из административно-территориальных единиц, сложные включают в свой состав еще и автономии, обладающие большими правами, чем административные единицы. По уровню централизации управления унитарные страны делятся на централизованные, относительно централизованные и децентрализованные в зависимости от прав местных администраций и контроля за их деятельностью.

Причины децентрализации управления:

- усложнение задач государственного управления отсюда необходимость передачи части из них на местный уровень;

- принцип субсидиарности, ставший основой современного государственного управления;

- необходимость повышения авторитета власти через ее приближение к населению.

Формы децентрализации управления

Деконцентрация управления

Деволюция управления (передача части законодательных полномочий на местах)

Префектуральная (на местах контроль за деятельностью местной администрации осуществляет назначенный из центра чиновник – префект)

Функциональная (контроль за деятельностью администрации осуществляется различными ведомствами, не зависимыми друг от друга)Интегрированная (он является главой местной администрации) Неинтегрированная (контролирует ее со стороны) Основные модели систем органов государственной и муниципальной власти.

3 основные модели органов государственной власти:

- централизованно сегментарная;

- моноцефальная;

- монотеократическая.

Различия определяются формами взаимодействия между различными ветвями власти, способами их формирования и функционирования.

Централизованно сегментарная модель характерна для правовых государств с развитой системой разделения властей. Тот факт, что различные ветви государственной власти формируются не одинаковым способам, функционирует автономно друг от друга, придает этой системе сегментарный характер, с другой стороны все ветви власти действуют исходя из общих целей, что определяет централистский характер модели.

Моноцефальная модель характеризуется всевластием или одной ветви власти или всевластием одного человека (моно – один; цефал – голова). Характерна для авторитарных государств, полуфашистских или фашистских режимах.

Монотеократическая модель имеет сходство с моноцефальной. В этой системе определяющее влияние на государственные институты имеет официальная религия. Она сочетает в себе 2 основных элемента: единовластие, основанное на догмах и религии и сохранение некоторых видоизмененных общинных порядков. Наиболее ярко монотеократическая модель проявляется в исламских государствах: Иран, Саудовская Аравия. До марта 2008 года таким был и Непал. Непал – бедная страна, в ней идут постоянные гражданские войны. В настоящее время Непал – федеративная республика. Складывание монотеократических государств относится к 70 – началу 80-х годов. В отличие от арабских стран, граничащих с Израилем и вынужденные быстрыми темпами проводить модернизационные процессы (Иран, Сирия, Ливия). Страны персидского залива развивались более эволюционно. Первый скачок цен на нефть в 1973 году дал им дополнительные средства для проведения модернизации, которые не затрагивает устоев общества, исключением стал Иран, во главе с шахом Рез Пехлеви. Ислам делится на 2 направления: суннитское; шеридское. Быстрые темпы модернизации усилили социальный протест в обществе. Огромные массы людей, оторванные от привычной жизни и не улучшившие свое положение попав в города стали под знамя шеридского духовенства и в 1979 году в результате революции Иран был провозглашен исламской республикой став монотеократическим государством. Идеологом государства является аитолла Хамейни.

Имам – глава государства (избирается из числа наиболее уважаемых исламских богословов). В настоящее время Хаменои.

Консультационные советы при имаме (согласительные, наблюдательные, совет старейшин, совет стражей исламской революции). Президент избирается на 4 года всеобщим голосованием. Избирательным правом обладают граждане, достигшие возраста 14 лет. Законодательная власть: Меджлис избирается на 4 года. Судейская коллегия, которая назначается имамом.

На президентских выборах 2005 года был избран сторонник исламского радикализма – Махмуд Ахмадинежад. Его политика направлена на возврат к традиционному исламизму, на создание исламского государства на территории всех арабских стран, на разрыв отношений с Западом. Иран – 70 % населения ниже уровня бедности. Правительственные структуры, закрепленные в Конституции существуют не во всех странах. в ряде президентских республик Правительства как юридического института не существует. Есть разные подходы к структуре Правительства: структура правительства не одинакова в англо-саксонских и континентальных странах.

Англосаксонские страны:

Правительство (80-100) и Кабинет (20-25) - внутренний (3-5)

В Правительство входят помимо министров еще и министры без портфеля (чиновники, которые выполняют поручения премьер-министра, имеют право решающего голоса), руководители ведомств. Правительство в полном составе почти никогда не собирается, и оперативная деятельность переносится в Кабинет.

В континентальных странах различают:

Совет Министров Совет Кабинета

Президент Премьер-министр

На заседаниях совета министров решаются наиболее важные вопросы. Для всех правительств характерна "диктатура" премьер-министров. Это объясняется тем, что состав Правительства особенно его внутренней части определяется лично премьер-министром. Если какой-либо член Правительства не согласен с точкой зрения премьера, он подает в отставку. Существуют 2 основные модели государственной службы:

- открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия);

- закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия).

Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.

Закрытая модель характеризуется:

- система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации;

- "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

- высокий правовой и социальный статус государственных служащих;

- сложная процедура увольнения.

Великобритания.

В средневековье существовал принцип патронажа, когда должность или офис можно было купить и продать, при этом на службе у короля считались лишь "держатели офиса", те же, кто работал на них, т.е. клерки считались их личными слугами. В результате в Великобритании долгое время не существовало такого понятия как чиновничий аппарат. Такая система занятия должностей неизбежно порождала серьезные злоупотребления. С середины 19 века Правительство неоднократно пыталось провести реформу государственной службы. Автором основных принципов этой реформы стал Тревельян. Конкурсный (независимый) отбор государственных служащих; введение испытательного срока; унификация государственной службы; введение двух категорий государственных служащих: высшая (принимающая политические решения), административная; унификация пенсионной реформы.

Переход на новые принципы затянулся до конца 19 века. Новый этап реформирования пришелся на вторую половину 20 столетия, и особенно активно реформирование проводилось в период правления консерваторами (особенно 1 период правления М. Тэтчер). В 1988 году была принята программа "следующие шаги", в основе которой лежали 2 основных принципа: сокращение численности государственных служащих, внедрение рыночных механизмов в систему государственной службы. В результате все правительственные учреждения были разделены на 2 разряда: политические - принимающие решения; исполнительные - QUANGOS - квазиадминистративные не правительственные организации.

Последствия реформы: некоторое повышение эффективности управления; но с другой стороны падение престижа государственной службы, т.к. новые правительственные структуры не обеспечивают служащим ни высоких заработков, ни твердых социальных гарантий..

США.

В США изначально также существовала система патронажа, но она не получила такого широкого развития как в Великобритании, т.к. в США огромную роль в политической жизни играли партии, то и система государственной службы также оказалась под влиянием партийной борьбы. В 18-19 веках посты на государственной службе замещались по принципу системы добычи. Наиболее ярко выражены во время правления Джефферсона. Основные принципы системы добычи:

- победившая партия занимал все государственные должности;

- срок полномочий государственных служащих 4 года;

- основной показатель для занятия должностей не профессиональные навыки, а принадлежность к победившей партии.

1881 год - был убит Президент Гарфилд. Он убит партийным функционером не получившим должности. Это стало поводом для перехода к новому принципу комплектования государственной службы - "системе заслуг".

Принципы:

- политическая нейтральность государственной службы;

- проведение открытых конкурсных экзаменов при замещении должностей;

- открытый характер государственной службы (для замещения должностей не обязательно было иметь специального образования). Следующий этап реформирования приходится на вторую половину 20 столетия. Основной принцип тот же, что и в Великобритании. В США нет понятия государственные служащие, а есть - публичные служащие - все кто работают по найму в учреждениях США (в том числе и учителя). Единая система отсутствует, что придает ей разнообразие. В странах англо-саксонского права реформирование системы государственной службы приняло более серьезный характер, чем в странах романо-германского права.

Франция.

В 16-18 веках во Франции, как и в других странах, существует практика продажи и наследования должностей. Правящий класс состоял из двух основных враждующих между собой частей: дворянство шпаги (наследственные дворяне) и дворянство мантии (бюрократия).

1789 год - Великая французская революция провозгласила лозунг равенства прав людей. Это в частности привело к изменению системы государственной службы, но глобальных изменений не произошло. Требование специального образования препятствовало вхождению представителей низших сословий во власть. Долгое время государственная служба во Франции оставалась крайне закрытой, кастовой. В 1946 году был принят закон об общем статусе чиновника и принят общий устав служащих государства и территориальных коллективов. В настоящее время во Франции существуют 2 категории государственной службы: государственная публичная служба; публичная служба местных сообществ. Во Франции 4 категории государственных служащих: A, D, C, D. А - высшая бюрократия (20%), В - выполнение основных административных решений (40 %), С-D - практически слиты в одну (40 %) - вспомогательный персонал. D - общие знания начальной школы. Для того, чтобы попасть в высшие категории государственной службы человеку необходимо закончить Национальную административную школу. Правом поступления в это учебное заведение имеют лица с высшим образованием и не старше 26 лет; государственные служащие не старше 30 лет и со стажем работы не менее 5 лет; руководители профсоюзов, выборные должностные лица местных сообществ.

Законодательная власть в зарубежных странах.

1) Место и роль Парламента в системе органов государственной власти.

2) Структура и внутренняя организация Парламента.

3) Основные проблемы законодательной власти в современном мире.

1) Место и роль Парламента в системе органов государственной власти.

Законодательная власть осуществляется различными способами: парламентом, надпарламентским. внепарламентским. Избранного парламента в некоторых странах нет, его место занимает консультативный совет при монархе (Саудовская Аравия). В других странах парламент существует, но он лишен законодательных полномочий (Кувейт). Внепарламентские законодательные органы могут иметь различные формы. Законы могут приниматься путем референдума. Другая форма существования наряду с Парламентом - высший постоянно действующий орган, имеющий право принимать законы (Китай). В большинстве стран акты, имеющие силу закона, могут приниматься на основе делегирования законодательных полномочий органам исполнительной власти или установленной сферы для издания таких актов исполнительной властью - регламентарная власть. Отправной точкой формирования европейского парламентаризма считается 1215 год, когда королем была подписана Великая Хартия вольности, давшая английской аристократии наряду с другими правами право создавать свое представительное учреждение как совещательный орган при короле (Великобритания). В других европейских странах парламенты также возникают в средние века. Генеральные штаты во Франции, Рейхстаг в Германии, Сейм в Польше. Определяющую роль государственного управления европейские парламенты начинают играть в 17-18 веках, когда в результате буржуазных революций королевская власть была свергнута или серьезно ограничена и законодательная инициатива переходит в руки Парламента.

2) Структура и внутренняя организация Парламента.

Бихевеаризм - двухпалатный парламент (федеративное государство). Верхняя палата - представительство субъектов федерации. В некоторых унитарных государствах Парламент также имеет две палаты: верхняя палата призвана играть роль консервативного сдерживателя демократизма нижней палаты. Верхняя палата в большинстве случаев избирается косвенным путем или назначается. Лишь в некоторых случаях, например США, депутаты верхней палаты избираются всенародно. Большими правами в законодательном процессе обладает нижняя палата Парламента, именно туда в основном поступают законопроекты. Верхняя палата имеет право вето, причем не всегда абсолютного. В некоторых странах, например в Великобритании, верхняя палата имеет право отлагательного вето, сроком на 1год. Часто вето верхней палаты может быть преодолено простым большинством голосов нижней палаты (Польша). В Конституциях некоторых стран установлен перечень вопросов, которые не могут быть приняты без согласия обеих палат (Германия, Бразилия). Прежде всего, это вопросы конституционного устройства и федеративного устройства.

Великобритания.

Верхняя палата Лордов. Изначально состояла из людей, получивших этот титул по наследству. Хотя в течение 18-19 веков она неоднократно пополнялась пожизненными пэрами, которых короли и политические партии, находящиеся у власти, вводили в эту палату для создания перевеса голосов в свою пользу. Долгое время палату посещали далеко не все входящие в нее лица (общая численность -1000 человек). Кворум для голосования - 30 человек.

1909 год - палата Лордов вопреки сложившейся традиции наложила вето на проект бюджета. В ответ палата общин в 1911 году принимает парламентский акт, который лишил палату Лордов абсолютного вето заменив его на отлагательное сроком на 2 года.

В 1919 году срок отлагательного вето был сокращен до 1 года. Основной целью намеченной реформы палаты Лордов был отказ от наследственного принципа ее формирования. В 1958 году в палату была введена значительная численность пожизненных пэров. Пожизненными пэрами становятся в обязательном порядке бывшие спикеры нижней палаты; бывшие лидеры политической партии; видные политические, общественные научные деятели.

После этой реформы не только изменился состав палаты, но и произошел заметный сдвиг в ее деятельности. Вошедшие в палату видные политики активизировали ее деятельность. В результате палата стала активнее пользоваться правом отлагательного вето, во-вторых, активизировался процесс внесения поправок в законопроект, эффективнее стали работать постоянные комитеты палаты.

В 1999 году были законодательно прекращены наследственные права Лордов на участие в палате.

США

Сенат – верхняя палата Конгресса. В США обе палаты равноправны. При этом в глазах общества Сенат играет более высокую роль. Это связано со следующими обстоятельствами:

- сенаторы избираются всенародно, причем их округа в два раза больше, чем у депутатов нижней палаты;

- срок полномочий сенаторов в 3 раза больше (6 лет);

- многочисленный состав Сената (100), в палате представителей – 435;

- подавляющее число кандидатов в Президенты – сенаторы.

В современности Сенат стал утрачивать изначально предназначенную роль глушителя демократизма нижней палаты. Это связано со стремлением сенаторов адекватно реагировать на общественное настроение в стране, быть выразителем их интересов.

В последнее десятилетие в Сенате были проведены реформы, способствовавшие его дальнейшей демократизации. Если раньше председатели комитетов были старейшие сенаторы.

В 1970 году было принято решение о назначении председателей комитетов партийными фракциями; были расширены права сенаторов по контролю за бюджетом; Сенат получил право вето в отношении исполнения указов Президента, имеющих силу закона.

Нижняя палата Парламента.

Нижние палаты Парламента различаются по уровню компетенции:

- с неограниченной компетенцией (неопределенной); Парламенты в Англо-саксонских странах. Могут издавать законы по любому вопросу.

- с абсолютно-определенной компетенцией (федеративных и децентрализованных унитарных стран). Права Парламентов ограничены правами субъектов и территориальных образований.

- с относительно-определенной компетенцией. Границы компетенции подвижны, нет четкого разграничения компетенций Парламента и Правительства.

По числу внутренних органов и должностных лиц палат Парламента относятся Председатель, заместитель Председателя, секретари, квесторы, постоянные и временные комиссии, Советы старейшин, парламенты фракции и т.д. При палатах имеются различный обслуживающий персонал и вспомогательные органы, учреждения, аппарат Парламента. Председатель палат избирается из числа наиболее крупных парламентских фракций, его заместитель из числа других фракций. Аналогичным путем формируются комитеты Парламента. Председатели палаты могут быть сильными и слабыми. В странах Англо-Саксонского права – сильные председатели; континентального права – слабые председатели. Сильный председатель (Великобритания) для быстроты прохождения законопроекта имеет право использования также процедуры «кенгуру» и «гильотины».

Кенгуру – на обсуждение ставятся только наиболее важные поправки к законопроекту, через остальные перескакивают.

Гильотины - спикер палаты заранее устанавливает конечный срок обсуждения вопроса, по истечению которого дебаты прерываются и законопроект ставится на голосование. В нижней палате Парламента в отличие от верхней палаты партийная дисциплина внутри фракции. Хотя статус депутатов предполагает независимость (иммунитет и индемутет (отсутствует ответственность за высказывание в Парламенте и голосовании )). За партийной дисциплиной следят «кнуты» существующие в каждой партийной фракции. Среди разнообразных полномочий Парламента одним из наиболее серьезных являются контрольные полномочия.

23. Управление этническими процессами: основные современные тенденции.

Наряду со словом "общество" широкое применение в общественных науках имеет слово "народ". Некоторые историки даже считают, что именно народы, а не общество и общества являются субъектами исторического процесса.

Слово "народ", как и слово "общество", многозначно даже в применении к цивилизованному обществу. Одно из его значений - низшие слои того или иного классового общества. Именно такой смысл вкладывают в него, когда говорят, например, о борьбе народа против знати, против власти и т.п. Но кроме него, слово "народ" в применении к классовому обществу употребляется еще в двух смыслах.

Один из них - вся совокупность людей, объединенных принадлежностью к тому или иному геосоциальному организму. Так, например, говорили о народе Югославии, советском народе. Говорили и сейчас говорят о народе Индии, народе Нигерии, пакистанском народе и т.п.

Но среди населения когда-то единой, а ныне распавшейся Югославии совершенно отчетливо выделялись такие совокупности людей, как сербы, черногорцы, хорваты, словенцы, боснийцы (босняки, бошняки, мусульмане), македонцы. Население Индии состоит из хиндустанцев, бихарцев, тамилов, маратхов, телугу, бенгальцев и многих такого же рода групп. В Пакистане живут панджабцы, синдхи, гуджаратцы, кхо, кохистанцы и т.п. И для обозначения каждой из таких общностей людей также применялось и применяется слово "народ". Точно такими же общностями являются англичане, шотландцы, ирландцы, французы, итальянцы, русские, украинцы, башкиры и т.п. Выше был охарактеризован один этнический процесс - этническая ассимиляция. Но кроме него существуют и другие. Один из них - процесс этнического слияния (консолидации), заключающийся в том, что несколько близких по культуре и языку соседних этносов объединяются в один, нередко долгое время продолжая сохранятся при этом в качестве частей этого нового этноса - субэтносов. Чаще всего это происходит тогда, когда все они оказываются в пределах одного геосоциального организма.

Образование в IX в. единого государства - Руси - на территории населенной несколькими родственными "племенами": полянами, древлянами, северянами, вятичами, кривичами и т.п., привело к их консолидации в один этнос, который получил название русского народа. В литературе это государство обычно именуют Киевской Русью, а народ - древнерусским, но нужно помнить, что эти названия являются искусственными. Они созданы историками много веков спустя после окончания этого периода в истории восточных славян.

Наряду с этнической консолидацией может иметь место этническое включение, или этническая инкорпорация, - превращение ранее самостоятельного этноса в субэтнос в составе крупного соседнего этноса. Так, например, к настоящему времени мегрелы, а в какой-то степени и сваны, еще недавно бывшие самостоятельными народами, превратились в субэтносы в составе грузинского этноса.

Прямой противоположностью этнической консолидации является процесс этнического расщепления, или этнической дивергенции, - разделение ранее единого этноса на несколько новых самостоятельных этнических общностей. Чаще всего это связано с распадом того или иного геосоциального организма. После монгольского нашествия Северная Русь оказалась под властью Золотой Орды. Остальные части Руси в конце концов вошли в состав либо Польши, либо Великого княжества Литовского. В результат люди, образовывавшие один этнос, оказались в составе разных геосоциальных организмов.

Как уже отмечалось, каждый социоисторический организм есть относительно самостоятельная единица исторического развития. У разных социоров - разные истории или, как нередко говорят, разные исторические судьбы. Вхождения людей, принадлежащих к одному этносу, в состав разных социоисторических организмов, означало втягивание их в разные конкретные исторические процессы и тем самым разделение их исторических судеб. Это чаще всего, хотя и не всегда и не сразу, ведет к распаду ранее единого этноса на несколько самостоятельных этнических общностей.

Именно это и произошло с русским этносом. Он распался на три новых этноса. Один из них сохранил старое название, два других с течением времени обрели иные: белорусы и украинцы. Впрочем, нельзя не отметить, что на территории Западной Украины вплоть до самого позднего времени население называло себя русскими (русскими, русинами), а жители Карпатской Руси, которая была оторвана от Руси еще в ХI в., нередко так называют себя и до сих пор.

О том, что при формировании новых этносов решающую роль играет не степень культурной и языковой близости, а социорная граница, говорит хотя бы такой факт. Если взглянуть на "Опыт диалектологической карты русского языка в Европе" (М., 1915), отражающую картину распространения восточнославянских языков, какой она была в начале ХХ в., можно легко убедиться в том, что вся Смоленская губерния входит в зону диалектов белорусского языка. Но бoльшая часть жителей Смоленщины уже много веков считает себя русскими и никогда не считали себя белорусами. Это связано с тем, что захваченная литовцами в 1404 г. Смоленская земля уже в 1514 г. вошла в состав Московского государства и с тех пор с небольшим перерывом (1611-1654 гг.) находилась в пределах России.

Кстати, и граница между сербами и хорватами не совпадает с языковыми различиями. На штокавском диалекте сербохорватского языка говорит большинство сербов, значительная часть хорватов, а также черногорцы и боснийцы. Решающим фактором были не диалектные, а социорные, политические границы, отделившие будущих сербов от будущих хорватов. За этим последовало принятие одними православия и кириллицы, другими - католицизма и латиницы и т.п.

Все приведенные выше примеры позволяют понять, почему в качестве одного из признаков этноса нередко называют общность исторической судьбы. Пребывание нескольких культурно-языковых общностей в составе одного геосоциора чаще всего ведет к их консолидации в один этнос, вхождение частей одного этноса в разные социоры - чаще всего к превращению их в самостоятельные этносы Нередко между понятием "нация" и понятиями "народ", "этнос" ставят знак равенства. В самом деле, французы есть народ, этнос, и они же являются нацией. Отсюда естественно напрашивается вывод: этническая общность (народ) и нация суть одно и то же. В нашей литературе к этому обычно добавляли, что нация есть не просто этнос, а высшая его форма, пришедшая на смену народности.

В действительности же этнос и нация - явления, относящиеся к разным социальным сферам. Сущность этнической общности наиболее ярко проявляется в этнических процессах: этнической ассимиляции, этнического слияния, этнического включения и этнического расщепления. Они происходят стихийно и во многом независимо от сознания и воли людей.

Сущность же нации наиболее отчетливо выражается в национальных движениях, которые представляют собой деятельность масс людей, направленную к достижению определенных целей, причем чаще всего политических. Каждое такое движение имеет определенную программу. Национальные движения в отличие от этнических процессов относятся к сфере политики. Они представляют собой один из видов политических движений. Нация в этих движениях выступает как определенная общественная, прежде всего политическая, сила, с которой надо считаться. Окончательно разрешить тот или иной межэтнический конфликт невозможно. Пока существуют этносы, будут периодически возникать противоречия в их взаимодействиях. Поэтому проблема состоит в том, чтобы выявить межэтнические противоречия, не допустить применения насилия, найти эффективные способы урегулирования спорных вопросов. Речь, по сути, идет об управлении межэтническими конфликтами в многоэтническом обществе.

Для того чтобы выработать стратегию управления этническими отношениями, необходимо на всем полиэтническом пространстве найти общие взаимоприемлемые ценности и нормы. Необходимо выработать общие правила игры, которые, с одной стороны, были бы достаточно универсальными, чтобы охватить ценностно-нормативным полем все многоэтническое общество, а с другой — не ущемляли бы частных традиций, обычаев, ценностей и интересов, входящих в полиэтническое пространство этносов. Поэтому возникает вопрос о заключении своего рода «общественного договора» между государством и всеми входящими в состав государства этносами. Такой договор не может регламентировать все детали межэтнического взаимодействия, но он должен содержать основополагающие нормы и принципы: гарантии безопасности личности и этноса, равноправие, запрет на применение насилия при возникновении противоречий, решение конфликтов мирными способами и т. д. При этом правила игры не должны отдавать предпочтение одному из участников конфликта. Только в этом случае они будут эффективными.

Роль верховного арбитра в решении спорных проблем и гаранта в выполнении договора должна быть делегирована федеральному Центру (или специально созданному для этих целей институту власти) с безусловным признанием его полномочий (легитимности).

Для самореализации этнических групп в рамках своей субкультуры им необходимо передать часть федеральной власти при условии соблюдения всеми общих принципов общественного договора. Но чтобы делиться властью, государство должно быть достаточно сильным (желательно и экономически), чтобы при необходимости иметь возможность силовыми методами пресекать сепаратистские и экстремистские поползновения в межэтнических отношениях.

В случае если межэтнический конфликт не удалось выявить и предотвратить на стадии зарождения, то первостепенной задачей является прекращение насилия (в случае если оно имело место). Далее необходимо перевести конфликтное взаимодействие сторон в форму диалога. Существуют два уровня диалога: диалог как цель взаимодействия и диалог как средство достижения цели.

В случае если диалог между субъектами конфликта по тем или иным причинам невозможен, то возникает необходимость привлечения посредников. Посредничество является наиболее мягкой формой участия третьей стороны в урегулировании конфликта.

Следующим шагом в урегулировании конфликта является обращение в арбитраж, в случае если его решения станут обязательными для исполнения всеми участниками конфликта.

Существует также обязательный арбитраж, который находится на грани между регулированием и подавлением конфликта.

Крайней формой регулирования межэтнических конфликтов является подавление силой.

Для прекращения кровопролития и гражданской войны на территории бывшей Югославской федерации поэтапно применялись посредничество, арбитраж, обязательный арбитраж и частично подавление (бомбежка сербских боевых позиций авиацией НАТО и угроза применения силы). Силовым методом был также остановлен осетино-ингушский военный конфликт.

В настоящее время в России отсутствует стратегия в развитии межэтнических отношений. Действия федерального Центра напоминает пожарную команду, которая пытается тушить уже вспыхнувшие пожары межэтнических конфликтов. Чтобы исправить положение, необходимо разработать и принять долговременную программу межэтнической стабилизации, интеграции, кооперации и межэтнического сотрудничества. В рамках этой программы необходимо предусмотреть создание специализированной сети организаций по предупреждению и урегулированию конфликтов. К примеру, конфликтологический мониторинг для выявления конфликтных ситуаций на ранней стадии развития и выработки соответствующих рекомендаций по их урегулированию. Необходимо также создать службу быстрого реагирования для защиты людей от насилия и локализации конфликта.

23. Методология и методы управления. Подходы к управлению

Методология управления, менеджмента — это логическая схема управлен­ческой деятельности, предполагающая взаимосвязанное понимание целей, ориентиров, а также средств и способов их достижения. Это еще и умение видеть, распознавать, понимать, оценивать и учитывать зависимости, которые и раскрывают содержание проблем, и подсказывают пути их решения. Специалисты выделяют следующие компоненты, характеризующие содержание методологии управления: подходы, парадигмы, проблемы, приоритеты, ориентиры, критерии, альтернативы, процедуры выбора, средства и методы управления, а также ограничения. Последние могут входить в ассортимент средств управления, равно как и любой другой компонент методологии может частично входить в состав других: слишком жесткие границы здесь непродуктивны. Подход — наиболее принципиальный компонент методологии, определяющий выбор и использование остальных ее компонентов. Среди подходов в управлении особо выделяется системный подход. Весьма популярны в управлении программно-целевой и проектный подходы. В современном менеджменте можно говорить о маркетинговом подходе, ориентированном на потребителя. Можно говорить о кибернетическом, информационном, гуманистическом подходах— в таком случае заметен акцент на пре­имущественном использовании отдельных наук, типов ресурсов и соответствующей методологии в целом. Многие исследователи ведут речь об интеграционном, сетевом подходах. Исповедуя тот или иной подход, можно говорить о науке управления и об управлении как искусстве; подход в таком случае обычно конкретизируется через те или иные принципы управления. Например, Ю.Д. Красовский предлагает в качестве наиболее перспективного так называемый поведенческий подход к пониманию менеджмента, утверждая, что в учебниках по менеджменту есть много полезного для менеджера, но нет главного - человека в менеджменте, а в образовательном стандарте «Организационное поведение» исследуется человек, но не представлено собственно управление.

Парадигма (от гр. paradeigma — пример, образец) — исходная концептуальная схема, система понятий, отражающая осмысление существенных черт действительности, модель постановки проблем и их решения, выбора соответствующих методов, господствующая в научном сообществе в течение определенного исторического периода и знаменующая собой определенный этап в развитии теории. Можно говорить об управленческом рационализме Ф. Тейлора, о функциональной дифференциации А. Файоля и М. Вебера и др. В современной парадигме управления, несмотря на разнообразие конкретных формулировок, предпочтение отдается человеческой личности с учетом процессов глобализации и с акцентом на управление знаниями, на сетевые, партнерские принципы взаимодействия. Проблема в управленческой деятельности — это главное противоречие цели и ситуации (условий существования и развития системы), разрешение которого определит изменение ситуации в направлении принятой цели. Приоритеты (от лат. prior — первый, старший), как правило, характеризуют в управлении акцент на те или иные сферы, с которыми могут быть соотнесены результаты управляемой деятельности — сферы экономики, социальной жизни.

Приоритеты могут означать последовательность решения проблем во времени, сосредоточение внимания и ресурсов на тех или иных объектах управления, благополучие и преобразование которых может быть наиболее существенным для функционирования и перспективного развития управляемой системы в целом, например, приоритет личности работника или вообще гражданина, приоритет общественных интересов или даже приоритет сохранения и увеличения аппарата управления. Ориентиры — в управлении определяются в тех или иных сферах (прежде всего приоритетных) как хорошо воспринимаемые (качественно определенные и количественно измеряемые) объекты, позволяющие определиться относительно цели деятельности, и могут быть квалифицированы по степени соотнесения с пер­спективой, т. е. прежде всего как стратегические или оперативные. Соответственно речь идет о стратегическом управлении, управлении функционированием или развитием, о решении текущих или перспективных задач.

Критерии (от гр. kriterion — средство для суждения) в методологии управления — это мерила оценки, наиболее существенные, как правило, комплексные показатели, позволяющие определить, классифицировать, оценить те или иные аспекты управленческой деятельности. Критерии характеризуют прежде всего то или иное качество управления. Критерии обычно тесно взаимосвязаны с подходами. Например, можно говорить об управлении по целям, результатам и т. п., причем достижение целей, результатов выступает критериями качества управления. Критерии оптимизации используются в русле так называемого оптимизационного подхода. Альтернативы (от лат. alter — одно из двух) представляют собой возможные (обычно взаимоисключающие, противопоставленные друг другу) варианты будущих ситуаций, роли, целей и Действий организации, механизмов и процедур управления. Управление может иметь статус авторитетной профессиональной Деятельности, только если перед управляющим существуют альтернативы, он видит их и профессионально осуществляет их выбор. Противоположность этому — управление по инструкциям, как строгое однозначное выполнение, трансляция «вниз» прика­зов вышестоящего начальства и т. п.

Процедуры выбора — это методики и технологии оценки альтернатив. Методология подсказывает (в том числе на базе применяемых подходов, критериев и т. п.), какие именно процедуры целесообразно задействовать. Здесь могут использоваться как логические, математические, так и интуитивные процедуры, привлекаться внутриорганизационные или внешние, в том числе независимые эксперты. Выделяются балльная процедура, ранжирование и др. В русле маркетингового подхода используются процедуры СВОТ-анализа, реализуются технологии позиционирования товара или фирмы и др. Средства управления — это его инструменты, рычаги. В любом случае это так или иначе оформленные, конкретизированные (условно говоря, материализованные) аспекты, компоненты функций управления, предполагающие использование конкретных методов управления. Понятие методов управления Понятие «метод» происходит от греческого слова methodos и буквально означает «путь исследования», способ достижения ка­кой-либо цели, решения задачи, совокупность приемов или операций теоретического или практического познания и освоения действительности. Методы управления входят составной частью в методологию, а более конкретно — в механизм управления. Механизм — это совокупность средств и методов управления, это сцепление, определяющее возможность целенаправленного движения системы. Если средства управления, его рычаги, инструменты представляют собой все то, с помощью чего можно управлять (в том числе ориентиры, предполагаемые последствия, критерии выбора и оценки, ограничения, требования), то методы — это способы приведения в действие, использования средств управления (а с ними и всего механизма управления).

Методы управления — это способы реализации функций менеджмента. Одновременно они устанавливают ответственность, санкции за невыполнение или недостаточно результативное, неэффективное выполнение функций и обязанностей. Методы управления выбираются и используются в зависи­мости от сочетания (приоритетов) функций управления и от сочетания (выбора) его средств (инструментов). Многое зависит от масштаба управления, его целей, окружающей социально-экономической среды, качества персонала и реального наличия тех или иных средств (инструментов) управления. Классификация методов управления Методы классифицируются по различным признакам (критериям): по масштабам применения — общие, относимые ко всей системе, и особенные, обращенные к отдельным составным частям этой системы или, наоборот, к внешней среде и ее субъектам, включая потребителей, посредников, конкурентов и др.; по отраслям и сферам применения — в государственном управлении, бизнесе, торговле, промышленности, экологии и др.; по роли на различных этапах жизнедеятельности организации — методы исследования организаций, формирующие, упорядочивающие, стабилизирующие, развивающие, вплоть до методов ликвидации, банкротства; по степени опосредованности воздействия — прямые и косвенные; по уровню обобщения управленческих знаний — методы теории и практики управления; по управленческим функциям, которые эти методы позволяют осуществлять: методы анализа, планирования, мотивации, контроля и т. п.; по конкретным объектам управления и характеру ситуации, проблеме, которую необходимо решить, и др. В отношении последнего из упомянутых критериев разнообразие методов особенно велико. Существуют методы инновационного менеджмента, риск-менеджмента, антикризисного, финансового менеджмента, управления производством, сбытом (включая логистику), коммуникациями, качеством, занятостью, персоналом, знаниями, проектами, малыми и крупными пред­приятиями, а также методы управления бизнес-процессами, методы управления взаимодействием бизнес-структур между собой и с клиентами и другие.

Традиционная общепризнанная классификация группирует методы менеджмента по характеру воздействия: административные (организационно-распорядительные), экономические и социально-психологические. Данное деление условно, так как четко разграничить каждый метод не представляется возможным: они взаимно проникают друг в друга и имеют немало общих черт. В то же время присущие им различия в способах воздействия на объекты управления позволяют рассматривать каждый из них в отдельности. Административные методы. Деятельность по управлению невозможна без разумного применения административных методов управления, которые нередко называют организационно-адми­нистративными или организационно-распорядительными. С их помощью формируются основные системы управления в виде устойчивых связей и отношений, положений, регламентирующих права и ответственность подразделений и отдельных работников. Административные методы реализуются путем прямого воздействия руководителей на подчиненных. Такое воздействие может осуществляться на основе заключенных договоров, через административные приказы, распоряжения и требования, уставы и регламенты, правила, нормативы, инструкции и другие документы, организационно регламентирующие деятельность подчиненных лиц, обеспечивающие надлежащую дисциплину и ответственность. Методы административного воздействия опираются на власть руководителя и представляют собой, по существу, методы властной мотивации, опирающиеся на реальное принуждение или на возможность принуждения и с той или иной степенью детальности описывающие процедуры получения требуемого ре­зультата. Экономические методы. Сущность экономических методов состоит в том, чтобы путем воздействия на экономические интересы работников и экономических контрагентов с помощью цен, оплаты труда, кредита, прибыли, налогов и других экономических рычагов создать эффективный механизм работы. Данные методы основываются на использовании экономических стимулов, предусматривающих заинтересованность и ответственность управленческих работников за последствия принимаемых решений и побуждающих работников добиваться инициативного осуществле­ния поставленных задач без специальных на то распоряжений. При использовании экономических методов начинают результативно функционировать обратные связи, появляется возможность более эффективного контроля. Менеджмент избавляется от необходимости преодолевать инертность персонала в реализации новых задач, управляемые процессы становятся более гибкими и адаптивными. Пропадает нужда в административном контроле. Распространение экономических методов обычно сочетается с относительным обособлением отдельных подразделений и повышением уровня саморегулирования.

Административные и экономические методы менеджмента имеют много общего. В практике управления они дополняют друг друга. Как правило, административные решения - это не просто некие директивы, а решения, обоснованные с точки зрения их экономической целесообразности, в то же время экономические меры воздействия нередко применяются в рамках осу­ществления тех или иных директив. Социально-психологические методы. Сущность социально-психологических методов состоит в том, чтобы путем воздействия на неэкономические интересы работников и экономических контрагентов задействовать эффективный механизм работы. Социально-психологические методы воздействуют на потребности и интересы человека и группы, их иерархию, активизируют творческую или исполнительскую деятельность, общение. Данные методы предполагают использование моральных стимулов, особых способов и условий коммуникации, образов, метафор и других приемов воздействия на психологические установки и эмоциональную сферу психики людей. Среди этих методов — убеждение, внушение, «заражение», демонстрация примеров поведения. Современная деятельность по управлению невозможна без широкого применения социально-психологических методов Управления. Они всегда дополняют как административно-командные, так и экономические методы менеджмента. Экономические методы управления

Это система приемов и способов воздействия на исполнителей с помощью конкретного соизмерения затрат и результатов (материальное стимулирование и санкции, финансирование и кредитование, зарплата, себестоимость, прибыль, цена). При этом следует учесть, что кроме сугубо личных целей участник процесса преследует и общественные, и групповые цели.

В качестве основных методов управления здесь выступает система заработной платы и премирования, которая должна быть максимально связана с результатами деятельности исполнителя. Оплату труда менеджера целесообразно связать с результатами его деятельности в сфере ответственности или с результатами деятельности всей фирмы.

Организационно-распорядительные методы управления

Это методы прямого воздействия, носящие директивный, обязательный характер. Они основаны на дисциплине, ответственности, власти, принуждении.

К числу организационных методов относят:

- организационное проектирование,

- регламентирование,

- нормирование.

При этом не указываются конкретные лица и конкретные даты исполнения.

При распорядительных методах (приказ, распоряжение, инструктаж) указываются конкретные исполнители и сроки выполнения.

Организационные методы основаны на типовых ситуациях, а распорядительные относятся большей частью к конкретным ситуациям. Обычно распорядительные методы основываются на организационных.

Сущность организационного регламентирования состоит в установлении правил, обязательных для выполнения и определяющих содержание и порядок организационной деятельности (положение о предприятии, устав фирмы, внутрифирменные стандарты, положения, инструкции, правила планирования, учета и т.д.).

Организационное нормирование включает нормы и нормативы расходов ресурсов в процессе деятельности фирмы.

Регламентирование и нормирование являются базой организационного проектирования новых и действующих фирм.

Распорядительные методы реализуются в форме:

- приказа,

- постановления,

- распоряжения,

- инструктажа,

- команды,

- рекомендации.

Управление производством осуществляется на основе правовых норм, которые касаются организационных, имущественных, трудовых и иных отношений в процессе производства.

Социально-психологические методы управления

Поскольку участниками процесса управления являются люди, то социальные отношения и отражающие их соответствующие методы управления важны и тесно связаны с другими методами управления.

К ним относятся:

- моральное поощрение,

- социальное планирование,

- убеждение,

- внушение,

- личный пример,

- регулирование межличностных и межгрупповых отношений,

- создание и поддержание морального климата в коллективе.

23. Природа и сущность местного самоуправления. Муниципальное образование как социально-экономическая система.

Активная разработка теоретических основ учения о местном (общинном) самоуправлении началась во второй четверти XIX в. Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский историк, социолог и политический деятель А. де Токвиль.

Центральной идеей в концепции Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось им как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна. Подобные взгляды легли в основу так называемой теории свободной общины, получившей распространение в Европе в первой половине - середине XIX в.

Суть теории свободной общины сводилась к следующему: общины по своей природе самостоятельны, они не созданы государством, поскольку возникли раньше него, и потому имеют естественное право самостоятельно управлять своими собственными делами. Отсюда в понятие самоуправления были включены следующие элементы:

1. Управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных.

2. Избираемость органов местного самоуправления исключительно членами общины.

3. Невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины.

Самоуправление — это такой тип управления, при котором объект управления и субъект управления совпадают, т. е. люди управляют сами своими делами.

Местную власть на определенных территориях выбирает население соответствующих муниципальных образований. Это население в политико-социологическом смысле слова является социальной популяцией, именуемой — «местное сообщество». Оно выступает источником и социальной основой муниципальной власти.

Местное сообщество в одно и то время является как объектом, так и субъектом всех видов муниципальной политики института местного самоуправления, которая выступает фактором жизнедеятельности местного сообщества. Вместе с тем муниципальная политика на местах находится под сильным влиянием государственной политики. Принципы, методы и действия органов государственной власти в отношении местного самоуправления, ориентированные на создание необходимых условий для жизнедеятельности местного сообщества, только тогда соответствуют интересам местного сообщества, когда ведущей стороной такого взаимодействия выступает само местное сообщество. Тем самым органы местного самоуправления становятся высшей и последней инстанцией в выработке принципов и методов их деятельности.

Однако данная конструкция реализуется с большими трудностями в обществе, разбитом на множество местных сообществ, положение которых, как, например, в России, существенно отличается и по природно-климатическим условиям, и по социально-экономическим показателям.

Вместе с тем надо признать, что органы местного самоуправления в осуществлении муниципальной политики должны играть ведущую роль, а ее значение должно возрастать с развитием социально ориентированных рыночных отношений. Это предположение вытекает из того, что в рыночных условиях интересы отдельно взятого индивида культивируются в большей степени, чем интересы общества. Общество во все большей степени становится фактором удовлетворения индивидуальных потребностей и тем самым превращается в позитивную ценность для самого индивида. Поэтому местные сообщества с течением времени приобретают все большую значимость для индивида, а их положение становится серьезным основанием для укрепления положения самого индивида.

Итак, в организации и функционировании местного самоуправления как элемента гражданского общества ключевую роль играет местное сообщество. В таких официальных документах, как Конституция России и оба федеральных закона о принципах организации местного самоуправления, вопрос о природе и функционировании местных сообществ проработан непоследовательно, несмотря на то, что практически во всех этих нормативных правовых актах в качестве основной цели развития местного самоуправления говорится об укреплении основ гражданского общества.

В публикациях по проблемам местного сообщества большинство авторов предлагают определения, которые содержат ссылку на географический район (территорию) проживания и социальное взаимодействие на этой основе. Термин «местное сообщество», по определению некоторых из них, обозначает группу людей в природном окружении, с географическими, политическими и социальными границами и достаточно развитым общением друг с другом. Это общение не всегда может быть активным, но всегда явным. Люди или группы людей взаимодействуют на определенной территории для достижения совместных целей, способствующих удовлетворению их коренных интересов и нужд. Следовательно, понятие «местное сообщество» должно отражать сложившиеся политические реалии. Объектом воздействия государственной политики являются объединения людей, которые по своим экономическим и социокультурным основаниям являются многочисленными. Местные же сообщества, имея свои различия по половозрастному признаку, по профессиональному признаку, по интересам, не представляют таких монолитных и консолидированных социальных популяций.

Интересы местных сообществ определяются условиями их жизнедеятельности на соответствующей территории. Сама территория еще не является решающим фактором для худших или лучших условий жизни.

Способность к самоорганизации и самопомощи для цивилизованного общества является политической проблемой, от решения которой зависит форма «народовластия». В связи с этим способность у граждан к самоорганизации является одной из важных политических задач.

Способность индивидов к самоорганизации и самоуправлению может реализовываться на различных основаниях: интересы и цели, единые для этих индивидов, некоторые особенности культуры, общая вера и др. Организуясь по приведенным основаниям, сообщества людей могут приобретать не только местный, но и экстраместный характер. Речь идет, прежде всего, о государственной организации, объединяющей несколько государств или мир в целом. Соответственно местное сообщество характеризуется главным образом территориальными показателями, среди которых признаки места рождения, совместной производственной, потребительной, воспроизводственной и иной деятельности. Местное сообщество может быть представлено как микрообщество, характеризующееся наиболее тесными связями, которые могут быть определены как соседские связи.

Вместе с тем акцентирование внимания только на том, что местное сообщество характеризуется соседством проживающих людей, не позволяет точно установить, какой должна быть такая территория. Общее место рождения не дает еще основания увидеть всю совокупность связей между представителями сообщества. Проблема определения границ местного сообщества является наиболее сложной и не всегда может быть решена.

В настоящем различают два типа местных социальных сообществ. К первому типу относится такое объединение людей, в основу которого заложены общие интересы, определяющиеся личными отношениями в рамках круга друзей и родственников, профессиональных ассоциаций, объединений по общим интересам (религиозные организации, социокультурные и спортивные объединения и т. п.). Нередко такие сообщества именуются референтными, ибо в них взаимоотношения людей окрашены взаимным интересом и взаимозависимостью.

Ко второму типу относится сообщество, сформировавшееся не столько совпадающими интересами, сколько общим местом проживания, отношениями соседства, обычно ограниченными определенной территорией. Во времена, когда отсутствовала развитая система коммуникаций, в условиях традиционного общества, названные два типа сообществ совпадали.

Существует в политической науке и понятие «периферия», которое характеризовалось и до сих пор характеризуется как «местничество». Местничество как феномен социальной жизни сегодня приобрело существенное социальное значение. Оно становится оплотом консерватизма в политической жизни, а также фактором сильного влияния на формирование сознания людей. Местничество в позитивном смысле слова становится почвой для самостоятельной линии политического поведения до тех пор, пока позволяет большинству населения удовлетворять сложившиеся на периферийной территории потребности и не разрушает сложившегося уклада жизни.

Наличие местного сообщества является показателем существования принципиально новой, по сравнению с античностью и средними векам, и организации общества. Она означает, что «государство как представитель общества принимает форму ассоциации местных сообществ». Роль государства здесь сводится к нормативно-правовому установлению общих правил поведения и обеспечению защиты от внешних и внутренних врагов, а местная автономия является способом обеспечения реального самоуправления людей на своей территории и формой их локальной самоорганизации.

Таким образом, местное сообщество имеет двойственный характер. С одной стороны, оно является социальным субъектом гражданского общества на локальном уровне, в основу которого положено постоянное проживание людей на одной территории. С другой стороны, оно является объектом политико-управленческого воздействия со стороны центральных, региональных и муниципальных органов политической власти.

Поэтому муниципальная политика может быть разделена на качественно определенные составные части. Первая выражается в политико-управленческих действиях, которые проводит на местах государство в рамках определенных муниципальных территорий через представителей политического центра и региональных органов. Вторую ее часть составляет собственно муниципальная политика, которая является результатом волеизъявления местного сообщества и осуществляется органами местного самоуправления в целях удовлетворения базисных потребностей и в интересах населения муниципального образования. Многолетний опыт деятельности местного самоуправления во многих странах показывает, что не существует автоматического совпадения или тождества между этими двумя частями муниципальной политики.

Среди названных факторов существенное значение имеют типы и модели организации и функционирования местного самоуправления, сложившиеся в той или иной местности.

Понятие «самоуправление» было впервые использовано в Англии после Великой английской буржуазной революции в конце XVII в. Этот термин применялся к состоянию «английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников». Наряду с этим, по мнению зарубежных ученых, понятие «самоуправление» употреблялось также в связи с местным самоуправлением в годы Великой французской революции, и было связано с фактом самостоятельности общин по отношению к государству. Немецкие ученые связывают введение данного термина в научный оборот с прусским министром и основоположником теории социального государства Лоренцем фон Штейном, который видел в местном самоуправлении активную форму участия граждан в управлении делами государства.

В толковом словаре С.И. Ожегова приводятся следующие два толкования самоуправления: 1. Право на внутреннее управление своими местными силами. 2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы или автономии.

В современной политической науке термин «самоуправление» в первую очередь используется для обозначения соответствующего состояния общества и публичных форм организации части его институтов, одним из которых является муниципальные органы управленческой деятельности.

Итак, в непосредственном смысле слова «самоуправление» означает способность управлять собой и своими делами. А в политологическом отношении самоуправление представляет собой особую форму публичной политической власти.

В энциклопедическом политологическом словаре сказано: «Самоуправление предполагает самостоятельный выбор целей и путей их достижения самоуправляющимися структурами при сохранении взаимодействия со смежными и иерархически иными структурами; при отсутствии такого взаимодействия, достигаемого согласованием и соподчинением целей разных общественных структур и компонентов, самоуправление может привести к нарастанию хаотических тенденций и распаду общественной системы на относительно автономные элементы».

Г. Холлис и К. Плоккер также подчеркивают, что «местное управление» — «все уровни ниже государственного», «местная власть» — «организация, представляющая и действующая в интересах своих избирателей через избираемый совет и его исполнительный орган», «местное самоуправление» — «право демократически автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения».

В истории западной политической мысли можно выделить следующие четыре основные концепции местного самоуправления: общественного выбора, дуалистическую, школу социальных отношений и локалистскую. Все они имеют длительную историю развития и окончательно оформились лишь во второй половине ХХ столетия. Вместе с тем в каждой из них содержаться ценные положения о природе и сущности местного самоуправления в современном обществе.

Концепция общественного выбора (Дж. Бьюкеннен, Дж. Таллок, Н. Нисканен и др.), восходящая к теории социального обслуживания, отражает понимание местного самоуправления либеральными мыслителями. Согласно этой концепции, целью деятельности местного самоуправления является благосостояние жителей местного сообщества, исходя из которой основная задача муниципалитетов — оказание политико-управленческих услуг своим жителям. Авторы этой концепции выражают скептическое отношение к возможностям предоставления таких услуг как со стороны государственной бюрократии, стремящейся, по их мнению, к избыточности используемых ресурсов, так и со стороны институтов представительной демократии, которые лишены мобильной подвижности и не обеспечивают эффективности местного самоуправления. Оптимальным механизмом распределения товаров и услуг в рамках местного самоуправления либералы считают рынок, при помощи которого эффективно реализуются следующие неотложные функции институционального характера:

-внешнее контрактирование, предписываемое местным органам из центра. Оно вынуждает местную бюрократию в большей степени раскрывать истинную информацию о стоимости обеспечиваемых ими услуг и делать возможным сравнение результативности расходов на них;

- фрагментация существующей бюрократии, приводящая к замене крупных неэффективных организаций системы местного самоуправления большим числом мелких органов, позволяющих удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения и способствовать разрушению монополии на контроль. Это приводит к возрастанию конкуренции внутри местной бюрократии и служит усилению общественного контроля и общественного выбора.

Итак, в основе этой концепции лежит идея поиска и нахождения пути к наиболее эффективной модели работы органов МСУ, предоставляющих услуги населению, ибо в силу локального характера местной власти ряд управленческих услуг ею может быть предоставлен населению качественнее и лучше, чем центральным правительством. Такое понимание функций местного самоуправления предопределяет обусловленность уровня его легитимности в администрировании, ибо «люди в целом хотят от местных органов управления того, чтобы они обеспечивали предоставление хороших услуг как можно с большей эффективностью».

Концепция общественного выбора, несмотря на внешнюю привлекательность, имеет ряд существенных недостатков, из-за чего она вызвала резкую критику ученых и действующих политиков, в основном, в связи со следующими ее положениями:

1. Утверждая склонность государственных властей к избыточности ресурсов, авторы не учитывают того, что в основе государственного обеспечения лежит стремление удовлетворить потребности в той мере, в какой она обладает способностью платить за это. Поэтому государственные программы должны быть дополнены рынком не столько по причине избыточности обеспечения ими потребностей, сколько в результате неадекватности их обеспечения существующих потребностей.

2. Идеализируя рынок, авторы концепции не отдают себе отчет в том, что он далеко не всегда является стабилизирующим фактором. Нередко он вызывает нестабильность не только среди производителей услуг, но и среди их потребителей.

3. Бюрократия не столько стремится к максимизации бюджета, сколько к увеличению своих рядов, хотя сама идея фрагментации бюрократической машины весьма привлекательна. Однако ее дробление на местном уровне может усложнить проблемы координации, привести к неоправданному дублированию одних и тех же функций.

В основе второй — дуалистической концепции — находится идея двойственного характера местного самоуправления и природы муниципальной власти. Речь идет о том, что в процессе осуществления своих управленческих функций местные органы неизбежно выходят за рамки сугубо местных интересов и действуют как инструмент государственной политики. Поэтому правомерна постановка проблемы о разделении политических функций между государственными и местными органами власти. Эта концепция популярна у ученых и политиков социал-демократической ориентации (П. Саундерс, А. Косон и др.), которые утверждают, что само понятие «местная автономия» далека от реальности. Отношения автономии скорее складываются между государством и господствующими в обществе социальными группами, чем между центральными и местными властями, которые принимают самое непосредственное участие в осуществлении государственной политики. Они выделяют две обособленные государственные функции: социальное инвестирование и социальное потребление. Целью первой является осуществление производства товаров и услуг в экономике путем поддержания доходности частных фирм, а также обеспечение базовых материалов и услуг, физической инфраструктуры, — вплоть до прямой финансовой поддержки в виде займов, справедливого акционирования, субсидий и налоговых льгот. Социальное инвестирование носит замкнутый, корпоративный характер, и на практике этот процесс оказывается вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии. Здесь основные решения принимаются госчиновниками, которые консультируются с избранной группой производителей и профессиональных ассоциаций. Этим группам предоставлен привилегированный доступ к государственной власти, и сотрудничество с ними ведет к эффективному проведению социального инвестирования.

Практически противоположны названным действиям цели социального потребления. Они направлены на обеспечение потребительских нужд тех групп населения, которые в силу различных причин не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает предоставление при помощи прямых выплат пенсий и пособий, удовлетворение согласно минимальным стандартам потребностей в жилье, образовании и здравоохранении. Процесс социального потребления охватывает более широкую сферу конкуренции и интересов, нежели процесс социального инвестирования, распространяющийся лишь на узкий слой привилегированных. Поэтому для политики социального потребления существенное значение имеют выборы, на которых большую роль играют группы давления, осуществляющие лоббирование. Иначе говоря, здесь общественное мнение более значимо, а осуществляемая государством политика социального потребления носит более демократичный и открытый характер.

В подавляющем большинстве случаев государство осуществляет политику социального инвестирования на уровне центрального правительства, а политику социального потребления — на уровне местных властей, что и определяет специфику политического процесса на местном уровне, поскольку основной целью деятельности муниципальных органов власти является обеспечение благосостояния населения, а местная политика заключается в создании подвижных объединений потребительских групп на базе идеологии социальных потребностей. Легитимность местных органов самоуправления, следовательно, исходя из дуалистического представления о природе местного самоуправления, производна от тех политических структур, которые обеспечивают базовые потребности жителей местного сообщества путем предоставления соответствующих услуг. А деятельность муниципальных органов зависит от налагаемых государством ограничений. Это находит выражение в следующем:

- во вторичности функций социального потребления по отношению к функциям социального инвестирования, поскольку последние жизненно необходимы для создания условий развития производства, что, в свою очередь, обусловливает вторичность идеологии социальных потребностей по отношению к идеологии частной собственности;

- в том, что демократическая подотчетность муниципальных органов местному сообществу всегда ограничена корпоративистской стратегией центра.

Критики этой концепции обращают внимание на то, что невозможно четко, как это представлено в дуалистической концепции, развести политику государственного вмешательства и меры социального потребления, проводимые органами местной власти. Так, сфера образования может одновременно рассматриваться и как социальное инвестирование в человеческий капитал, и как коллективное потребление. Вызывают сомнения и положения о том, что открытость/закрытость проводимой государством социальной политики находится в зависимости от выделенных функций государственного вмешательства. Ведь политика социального инвестирования может иметь даже более открытый характер, если осуществляющие ее люди придерживаются демократического стиля управления. Обязательная открытость политики социального потребления также вызывает сомнения, так как авторы дуалистической концепции обходят проблему бюрократизации аппарата местного самоуправления, которая, как правило, ведет к определенной закрытости проводимой политики.

Концепция школы социальных отношений, в основе которой находится неомарксистский взгляд на современное буржуазное государство (М. Гудвин С. Дункан и др.), пользуется особой популярностью среди ученых и политиков «левой» ориентации. Поскольку местное самоуправление представляет местные интересы и в то же время, в пределах переданных ему центром полномочий, ответственно за общегосударственную политику, то оно, как считают авторы концепции социальных отношений, обладает, по сути, двойным представительством. Состояние двойного представительства ставит местные органы власти в напряженное положение, в рамках которого, с одной стороны, они вынуждены интерпретировать общенациональную политику органов государственной власти как справедливую и отвечающую необходимости общественного развития, а с другой стороны, муниципальная власть вынуждена искать способы представить свою деятельность так, чтобы она отвечала ожиданиям главенствующих групп местных интересов.

Доминирование в действиях муниципальных органов «интерпретирующей» или «представительной» функции находится в прямой зависимости от социальной инфраструктуры местных сообществ. В одних муниципалитетах могут одерживать верх местные интересы землевладельцев, в других — общенациональные интересы трудящихся. Поэтому специфика МСУ зависит от того, под влиянием каких социальных сил оно находится. Как следствие, местное самоуправление может оказаться брошенным в водоворот идеологических сражений, что чревато возникновением противостояния между центром и периферией, когда выдвигаются альтернативные стратегии.

Критики этой концепции обращают внимание на ее идеологическую перегруженность и критикуют ее за непоколебимую убежденность в том, что центральные власти буржуазного государства занимаются исключительно интересами крупного финансового и промышленного капитала. При этом местная власть, хотя и исполняет по необходимости интерпретаторскую функцию, но по самой своей природе вынуждена отражать местные интересы, преимущественно трудящихся масс населения.

Наконец, локалистская концепция местного самоуправления берет свое начало от либеральных идей Дж. Локка, Дж. Ст. Милля и А. де Токвиля, которые уделяли пристальное внимание местному самоуправлению, поскольку видели в этом институте лучший инструмент для политического образования и воспитания граждан. Нужно отметить, что государственная стратегия формирования местного самоуправления в России в определенной мере основывается на локалистской концепции. Эта стратегия сориентирована на положения Европейской хартии местного управления, основывающейся на постулатах локалистской концепции.

Естественно-правовые взгляды Локка о назначении государства, согласно которым последнее служит гарантом обеспечения естественных, врожденных и неотчуждаемых прав и свобод человека и выполняет лишь охранительные функции, оказали влияние на одну из первых в истории западной политической мысли концепций местного самоуправления, которую принято называть «теорией свободной общины». Право на общинное самоуправление рассматривается этой теорией как неотчуждаемое и естественное право людей. Из этого права вытекает требование ограничения вмешательства бюрократического аппарата государства в общинную систему жизнедеятельности и ведения хозяйства. Основные положения этой теории были впервые выражены автором законопроекта о реформе местного управления В. Турэ. В докладе в Национальном собрании Франции он сформулировал два основных тезиса о природе местного самоуправления:

- положение о собственных общинных делах, присущих муниципальному управлению в отличие от государственных дел;

- положение о делах государственных, которые передаются (делегируются) местному самоуправлению

Первоначальным источником власти, согласно локалистской теории, являются люди, самостоятельно управляющие своими делами благодаря добровольному объединению с другими людьми на основе врожденных и неотчуждаемых прав и свобод, на которые не может посягать правительство, если оно действует в рамках закона в правовом демократическом государстве. Милль представлял правительство в качестве исключительно сдерживающей инстанции, к которой необходимо прибегать в тех случаях, когда инициатива членов местного сообщества бессильна разрешить возникшие общественные противоречия.

Основоположники локалистской концепции рассматривали местное самоуправление и государство как два непересекающихся круга, имеющие совершенно противоположные интересы: местные и общегосударственные. Местное самоуправление оценивалось ими как важный политический институт, гарантирующий самим своим существованием «выражение свободы в обществе, т. е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами». Локалисты считают, что существование местного самоуправления вызвано необходимостью разделения власти в государстве не только по горизонтали, но и по вертикали. Последнее одновременно ведет к вовлечению большего числа людей из местных сообществ в демократический процесс принятия и реализации политико-управленческих решений. Распределение власти в этом отношении есть фундаментальная ценность, а муниципальные власти, будучи выборными органами, представляют собой низший / местный уровень вертикального среза легитимной политической власти в демократическом обществе, на котором происходит наиболее полное артикулирование и агрегирование интересов, нужд и потребностей местных сообществ.

Поскольку демократия характеризуется разнообразием диалога властей с гражданами, то местное самоуправление, как считают локалисты, представляет наилучшие возможности для установления таких отношений. Благодаря МСУ удовлетворяется не только потребность избирателей в отчетах перед ними избранных ими представителей, но и стремление избранных населением властей в получении ответа местного сообщества на проводимую ими политику. Ценность местного самоуправления как истинного демократического института, по мнению локалистов, состоит также в открывающейся свободе политического творчества посредством совершенствования деятельности муниципальных властей. Поскольку в границах муниципальных образований, где свобода не препятствует гражданской инициативе, возможны самые разнообразные эксперименты, то муниципальные власти, изучая практическую деятельность друг друга, могут заимствовать лучшие способы удовлетворения коллективных интересов своего сообщества. Местное самоуправление, в отличие от других политических институтов, более восприимчиво к инновациям и социальным экспериментам.

Неоспоримая ценность местного самоуправления, по мнению локалистов, состоит также в его благотворном влиянии на характер бюрократического аппарата муниципальной власти. Поскольку муниципальное управление носит локальный характер, то этим обеспечивается доступность и быстрота реагирования местного бюрократического аппарата на нужды и потребности населения. Ведь его чиновники живут в непосредственной близости и к принимаемым ими решениям, и к тем людям, на жизнь которых эти решения влияют, а также к тем сферам, которые они формируют.

Локалисткая концепция основывается на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики. Но при этом она не избежала идеализации института самоуправления. Местное самоуправление почитается локалистами как один из основных демократических институтов, потому что именно в местном сообществе формируются необходимые для гражданского общества качества.

Итак, вышеназванные концепции, оформившиеся в течение второй половины XIX и первой половины XX веков, акцентируют внимание преимущественно на вопросе о характере взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, стремятся, в большей или меньшей степени, обосновать идею необходимости автономии местного самоуправления. Последняя, как показывает политический опыт, не всегда возможна по причине пограничной природы местного самоуправления, зависимостью от центральной власти и от государства, которые и определяют его деятельность посредством своей нормотворческой и правоприменительной политики.

Местное самоуправление, являясь по своей природе преимущественно негосударственным образованием, представляет собой систему, строящую свои отношения с государством на законодательно закрепленной договорной основе. И в таком своем качестве оно является элементом политической системы. Тесное переплетение, взаимозависимость местного самоуправления и центра, тот факт, что местные органы выступают также проводниками государственной политики на определенной территории, а муниципалитеты рассчитывают на государственные гарантии в обеспечении минимальных социальных стандартов, позволяет утверждать, что становление в современных условиях МСУ как института гражданского общества невозможно без упорядочения самого этого процесса, введения его в институционализированные экономические, политические и социокультурные границы. Поэтому многие авторы концепции местного самоуправления определяют последнее как «продукт либерально-демократического государства прошлого века».

Обратим внимание, что в условиях неразвитого гражданского общества и отсутствия зрелого местного самоуправления роль государства неизменно и подчас резко возрастает. Оно становится опорой становящегося гражданского общества, создает экономические и правовые условия для развития местного самоуправления. Но это возрастание роли государства должно происходить в условиях самоограничения государства по отношению к структурам становящегося гражданского общества, что по отношению к местному самоуправлению должно выражаться в обеспечении, прежде всего, экономических условий его деятельности и законодательного его регулирования.

Предложенные концепции местного самоуправления отражают внутреннее противоречие, заложенное в природе местного самоуправления. Оно стремится к автономии, но само по себе это стремление определять местную политику неизбежно приводит к необходимости выстраивания определенных связей с государством, которые, как правило, оказываются для местных властей отношениями господства и подчинения.

Обратим внимание еще на одну проблему — на вопрос соотношения терминов «местное управление» и «местное самоуправление». В зарубежной литературе, особенно англоязычной, понятия «местное самоуправление» и «местное управление» весьма часто употребляются как синонимы. Это вызвано тем, что в ряде стран, включая Великобританию, нет местного государственного управления, а существует только самоуправление. Поэтому нет необходимости в разграничении этих понятий. Вместе с тем некоторые зарубежные ученые понятием «местное управление» называет целое, а термином «местное самоуправление» обозначают соответственно ту его часть, которая «охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта федерации в федеративных государствах».

Другими словами, при помощи понятия «местное управление» определяется сложная и специфичная по сравнению с другими образованиями система политического управления. Она включает в себя как представителей государственной администрации на местах, так и представительные и исполнительные органы муниципальной власти в собственном смысле слова.