Лекция 5. Региональные аспекты Федеральной экономической политики

1. Классификация инструментов федеральной экономической политики с точки зрения их влияния на развитие регионов

2. Региональная экономическая политика

3. Региональные последствия нерегиональных решений

1. Классификация инструментов федеральной экономической политики с точки зрения их влияния на развитие регионов

Влияние федеральной экономической политики на социально-экономическое развитие регионов оказывается посредством самых разнообразных механизмов, имеющих разную природу, степень изученности и т.д. Поэтому на начальном этапе рассмотрения проблемы представляется целесообразным провести классификацию этих механизмов.

С точки зрения воздействия федеральной экономической политики на региональное развитие все ее инструменты делятся на две составляющие. Первая - собственно региональная (экономическая) политика (или государственное регулирование территориального развития). Общепринятого определения этого понятия не существует, но смысл большей их части кратко можно свести к следующему. Региональная экономическая политика - составляющая федеральной экономической политики, единственная или основная цель которой - влияние на социально-экономическое развитие регионов. Все остальные цели, даже если они и существуют, носят второстепенный характер.

Механизмы воздействия федеральной экономической политики на региональное развитие, которые не являются частью региональной экономической политики, относятся к так называемым "региональным последствиям нерегиональных решений". В данном случае речь идет о воздействии на региональное развитие мер федеральной экономической политики, изначально на оказание влияния на те или иные регионы не ориентированных. Конечно, существуют определенные решения, отнесение которых к региональной экономической политике или к "региональным последствиям нерегиональных решений" спорно или затруднено. Например, поддержка угольной отрасли в тех или иных регионах может осуществляться как ради самой отрасли, так и ради предотвращения излишней социальной напряженности в регионах. Соответственно, в первом случае речь идет о структурной политике, во втором - о региональной, и однозначно оценить это можно, только зная мотивы принятия решений.

Инструменты как региональной экономической политики, так и "региональных последствий нерегиональных решений" делятся на административные и бюджетные. Административные меры имеют гораздо меньшее значение по сравнению с бюджетными мерами, отличающимися большим разнообразием.

Бюджетные меры региональной экономической политики можно разделить на три основные составляющие. Первая - перераспределение доходов между бюджетами различных иерархических уровней, традиционно рассматриваемое в рамках межбюджетных отношений или бюджетного федерализма. Речь в данном случае идет прежде всего об оказании финансовой помощи из федерального бюджета региональным.

Вторая - оказание финансовой помощи из федерального бюджета предприятиям, организациям и населению регионов, минуя региональный бюджет. Эта помощь может оказываться в самых разнообразных формах - в виде субсидий, налоговых льгот, ссуд, кредитов, гарантий. Для федерального бюджета это означает как наличие дополнительных расходов, так и недополучение вследствие предоставленных льгот доходов.

Наконец, третья составляющая - перераспределение средств в рамках государственных внебюджетных фондов. Его причисление к инструментам федеральной экономической политики по отношению к регионам может показаться спорным, поскольку речь идет не собственно о федеральном бюджете, а о федеральных внебюджетных фондах. Однако по своей сути названное перераспределение является бюджетной мерой региональной экономической политики: доходы внебюджетных фондов формируются за счет налоговых по своей природе поступлений, законодательство по внебюджетным фондам определяется федеральными органами власти. Механизмы перераспределения средств в рамках внебюджетных фондов аналогичны механизмам перераспределения в рамках консолидированного государственного бюджета: собираемые на территории регионов страховые взносы или налоги делятся между центральными и территориальными отделениями фондов, зачисленные в центральные отделениям фондов средства частично идут на финансирование централизованных мероприятий, частично на оказание финансовой помощи территориальным отделениям фондов, которым не хватает собственных средств на выполнение возложенных на них функций. Под бюджетными механизмами "региональных последствий нерегиональных решений" понимаются прежде всего прямые расходы федерального бюджета на территории регионов, которые не могут быть отнесены к региональной экономической политике. Среди прочих бюджетных мер - те же, что назывались применительно к оказанию финансовой помощи предприятиям и населению в рамках региональной экономической политики, за исключением являющихся прямыми расходами федерального бюджета субсидий - налоговые льготы, ссуды и кредиты, гарантии.

С точки зрения возможности получения информации о тех или иных потоках бюджетных средств, их организационной структуры все инструменты влияния федеральной экономической политики на региональное развитие можно разделить на следующие группы:

• перераспределение средств между бюджетами различных уровней;

• перераспределение средств в рамках государственных внебюджетных фондов;

• все прямые расходы федерального бюджета в регионах;

• бюджетные меры косвенного характера (налоговые льготы, гарантии);

• административные меры.

Инструменты федеральной экономической политики в этом списке расположены в порядке убывания их доступности для анализа. Перераспределение средств между бюджетами различных уровней отражается в статистике по исполнению региональных бюджетов Министерства финансов РФ, поэтому масштабы оказания финансовой помощи из федерального бюджета в региональные могут быть однозначно оценены. Перераспределение средств в рамках государственных внебюджетных фондов также полностью отражается в статистических данных (в формах отчетности как непосредственно внебюджетных фондов, так и Российского статистического агентства), однако по сложившейся традиции они гораздо менее доступны. Источником информации по прямым расходам федерального бюджета в регионах является Федеральное казначейство, возникающие при анализе прямых расходов проблемы со статистическими данными связаны с продолжающимся процессом становления системы казначейского исполнения федерального бюджета. Бюджетные меры косвенного характера в статистике отражаются лишь частично, поэтому их значимость не может быть оценена однозначно. Административные меры, естественно, в статистике вообще не присутствуют, и оценка их влияния на социально-экономическое развитие регионов представляет наибольшую сложность.

Предлагаемая схема удобнее для проведения исследования (в частности, нет необходимости делить прямые расходы федерального бюджета на относящиеся к региональной политике и не относящиеся), но в меньшей степени отражает суть инструментов федеральной экономической политики.

Часто встречается еще одна классификация мер воздействия федеральной экономической политики на экономическое развитие регионов: деление на механизмы текущей и инвестиционной поддержки. Они сочетаются во всех направлениях как региональной экономической политики, так и «региональных последствий нерегиональных решений» (то есть все представленные на рис. 1 группы можно было бы разделить на две части - текущая поддержка и инвестиционная поддержка). Данная классификация наиболее удобна для оценки влияния федеральной экономической политики на региональное развитие.

2. Региональная экономическая политика

При единстве подхода к пониманию региональной экономической политики как системе мер, целью которых является воздействие на социально-экономическое развитие регионов, между Россией и западными странами существует одно важное различие в отношении инструментов региональной экономической политики. В западной практике к региональной политике не относят межбюджетные отношения, и речь идет только о финансовой помощи предприятиям, организациям и населению регионов.

В России, напротив, межбюджетные отношения (или бюджетный федерализм) являются основной составляющей региональной экономической политики. Региональной экономической политике в целом (а не отдельным ее составляющим) внимания уделяется относительно немного. Это обстоятельство хорошо иллюстрируется нынешним состоянием правовой базы. Из нормативно-законодательных актов непосредственно региональной политики касается только Указ Президента Российской Федерации №806 от 3 июня 1996 г. "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации", причем он носит преимущественно декларативный, а не практический характер. Разделы по региональной экономической политике существует в Среднесрочных Программах Правительства РФ, однако и в них рассматриваются преимущественно межбюджетные отношения.

Причины главенствующей роли межбюджетных отношений достаточно очевидны. При ограниченности финансовых ресурсов регулирование территориального развития сводится лишь к оказанию финансовой помощи региональным бюджетам на покрытие их текущих расходов. Затраты на реализацию прочих мер региональной экономической политики сведены к минимуму.

Примерно аналогичная ситуация сложилась и в научно-исследовательской сфере. Работы, касающиеся всех сторон территориального регулирования, встречаются довольно редко. В качестве одного из немногих примеров можно привести исследования В.Н.Лексина совместно с другими авторами (монография "Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития" (в соавторстве с А.Н.Швецовым) и ряд других книг, серия публикаций в "Российском экономическом журнале" и иных изданиях). Совершенно очевидным достоинством этих исследований является разумное сочетание теоретических и практических аспектов, чего подчас не хватает авторам других публикаций, недооценивающих ограниченность бюджетных ресурсов для проведения региональной политики и масштабов государственного вмешательства в экономическое развитие.

Несомненно, в сфере региональной экономической политики остается еще очень много нерешенных проблем не только практического, но и теоретического характера. Представляется, что основными из них являются следующие.

Во-первых, несмотря не неоднократное формулирование целей региональной политики как в официальных документах, так и научных публикациях, отсутствие ясного предоставления о том, на решение каких задач должна быть направлена региональная экономическая политика в настоящее время. Какая допустима степень неравенства между регионами в их социально-экономическом положении, в частности в уровне бюджетной обеспеченности? В каких регионах необходимо стимулировать экономическое развитие в первую очередь? Необходимо ли добиваться ускоренного экономического развития в наиболее отсталых или наиболее передовых регионах?

Во-вторых, отсутствие комплексного подхода к рассмотрению инструментов региональной экономической политики. В настоящее время не существует взаимной увязки отдельных составляющих федеральной политики по отношению к регионам, не анализируется взаимодополняемость (или противоречивость) различных ее инструментов, их общая результативность.

2.1. Административные меры

Выделение административных мер региональной экономической политики основывается скорее на зарубежной практике, нежели российской. Разработка системы разрешений и запретов, формирующих административные меры государственного регулирования территориального развития, для России в настоящее время неактуальна. В частности, существующие в развитых странах программы ограничения роста крупных городов, в т.ч. их промышленного развития, в российских условиях спада производства просто бессмысленны. Хотя, конечно, возникновение рано или поздно проблемы ограничения роста Москвы, не является чем-то абсолютно нереальным.

2.2. Межбюджетные отношения

Существующие к настоящему времени исследования имеют преимущественно практическую направленность. В подавляющем большинстве из них речь идет о возможностях реформирования межбюджетных отношений на основе уже существующих теоретических разработок по принципам бюджетного федерализма (к ним относятся необходимость прозрачности бюджетной системы, самостоятельности бюджетов разных уровней, соответствия доходных источников расходным полномочиям и т.д. и т.п.). И не существует (или почти не существует) исследований, посвященных дальнейшей разработке теоретических принципов организации межбюджетных отношений. Представляется, что это для России вполне актуально. Определение оптимального уровня межрегиональных диспропорций и, следовательно, масштабов перераспределения бюджетных доходов, имеет вполне практическое значение.

2.3. Оказание финансовой помощи предприятиям, организациям и населению регионов Для оказания финансовой помощи предприятиям, организациям и населению регионов используется большое количество самых разнообразных механизмов. К ним относятся федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов, федеральные инвестиции в отдельные региональные объекты, индивидуальные решения по поддержке социально-экономического развития отдельных регионов, поддержка северных территорий, установление особых организационно-правовых режимов.

Одним из основных инструментов региональной экономической политики в соответствии с Указом Президентам "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" должны являться федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов. Единственный документ, который регулирует этот вопрос - федеральный закон №115-ФЗ от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Как видно из названия документа, он посвящен не только региональным программам и, как и вышеназванный Указ Президента, носит преимущественно декларативный, а не практический характер.

Представляется, что основной проблемой в отношении федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов является отсутствие четких критериев их отбора. Необходимость разработки таких критериев диктуется требованиями наиболее эффективного расходования бюджетных средств. Если посмотреть перечень принятых программ, то окажется, что они касаются самых разных по своему социально-экономическому положению регионов. Принятие или непринятие программы развития региона зависит исключительно от инициативности региональных властей. На практике проблема отсутствия критериев отбора федеральных программ решается просто: федеральные целевые программы почти не финансируются, и вопрос вроде бы теряет свою актуальность. Тем не менее проблема разработки критериев отбора наиболее перспективных программ должна решаться: в условиях дефицита бюджетных ресурсов целесообразна экономия любых средств. Более того, известно, что для достижения принципиальных сдвигов в социально-экономическом развитии того или иного региона необходимо выделение заранее определенного объема средств, а при недофинансировании проектов все равно не удается достичь желаемой результативности.

Разработка критериев отбора федеральных целевых программ не должна являться предметом специального исследования. Это часть общей проблемы поиска целей региональной экономической политики и выбора регионов, стимулирование экономического развития которых является первоочередной задачей.

Отсутствие критериев выбора приоритетных регионов является основной проблемой и для других инструментов федеральной поддержки территорий. Вряд ли можно логично объяснить выбор объектов для федеральных инвестиций, регионов, где существуют особые или свободные экономические зоны и т.д.

В отличие от федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов поддержке северных территорий в исследования уделяется гораздо больше внимания. Эта проблема, так же как и бюджетный федерализм, является предметом отдельного доклада. Анализ различных механизмов поддержки северных территорий (предоставление жилищных субсидий гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, поддержка северного завоза на безвозмездной основе и т.д.) позволяет оценить многообразие возможных методов финансовой помощи предприятиям, организациям и населению.

2.4. Финансовые потоки между центральными и территориальными отделениями государственных внебюджетных фондов

Средства, аккумулируемые в государственных внебюджетных фондах, равны примерно половине средств федерального бюджета. Поэтому совершенно очевидно, что перераспределение доходов в рамках внебюджетных фондов имеет не менее важное значение, чем межбюджетное перераспределение. И тем не менее этой проблеме в дискуссиях и исследованиях почти не уделяется внимания. Причина кроется скорее всего в закрытости информации по внебюджетным фондам. От нехватки информации страдает и исследование "Кому платит федеральный центр? Опыт составления баланса финансовых потоков" (Институт Восток-Запад), где впервые сделана попытка оценить масштабы перераспределения средств между регионами.

Финансовые взаимоотношения центральных и территориальных отделений внебюджетных фондов имеют те же недостатки и проблемы, что и взаимоотношения федерального и региональных бюджетов: не вполне очевидна их объективность, оправданность межрегиональных различий в душевых расходах и т.д. и т.п. Несомненно, что все эти вопросы заслуживают исследования.

3. Региональные последствия нерегиональных решений

Неравномерное воздействие на отдельные регионы имеет большинство мер федеральной экономической политики. Отследить воздействие на различные регионы всех принимаемых федеральными властями решений очень сложно или даже невозможно (по крайней мере далеко не все они поддаются количественной оценке). В этом нет и необходимости: совершенно очевидно, что федеральная экономическая политика не может быть сведена исключительно к региональной, при принятии того или иного решения не всегда есть возможность оценить его воздействие на различные регионы.

Тем не менее зарубежный опыт показывает, что с той или иной степенью остроты возникает проблема координации различных направлений федеральной экономической политики (например, региональной и структурной политики). Даже в высокоразвитых странах (Германии, Великобритании) выделяемых на проведение региональной экономической политики средств бывает недостаточно для достижения желаемой степени ее эффективности, и решением в данном случае является взаимная увязка различных направлений деятельности федеральных властей.

Ограниченность финансовых ресурсов и необходимость повышения эффективности бюджетных расходов в России являются очевидными. Но помимо этого изучение региональных последствий нерегиональных решений в российских условиях целесообразно еще по целому ряду причин. Во-первых, оно имеет политическое значение. Понимание реальной роли федерального бюджета в отдельных регионах должно сместить акценты в публичных дискуссиях с неимеющих отношение к реальной действительности вопросов (например, о десятке регионов-доноров) на действительно актуальные проблемы государственного регулирования территориального развития. Во-вторых, рассмотрение роли федерального бюджета и всей бюджетной сферы в регионах дает дополнительные возможности для анализа эффективности государственной экономической политики благодаря увеличению числа наблюдений.

3.1. Административные меры

В отличие от административных мер региональной экономической политики, в рамках "региональных последствий нерегиональных решений" административные меры существуют. Их воздействие на региональное развитие не изучено, и поскольку не поддается количественным оценкам, подобного рода анализ крайне затруднен. Роль административных мер гораздо меньше, нежели бюджетных, и их исследование не является первостепенной задачей.

3.2. Прямые расходы федерации в регионах

До недавнего времени распределение прямых расходов федерального бюджета между регионами не являлось предметом исследований, и лишь в конце текущего года появляются первые публикации на эту тему. Очень слабая изученность вопроса объясняется вполне объективной причиной. Источником статистических данных по размерам прямых расходов федерального бюджета в регионах является Федеральное казначейство. До перехода на казначейское исполнение федерального бюджета финансирование федеральных расходов происходило через бюджетные счета министерств и ведомств, из которых по многоступенчатой системе средства доводились до их конечных получателей. При такой системе анализ конечного распределения средств между регионами являлся очень сложной задачей.

Роль Федерального казначейства в исполнении федерального бюджета постоянно возрастала, и к 1998 г. на казначейское финансирование было переведено более 97% бюджетополучателей без учета бюджетополучателей Министерства обороны РФ, а также Чеченской Республики и Республики Татарстан, где не действовали территориальные управления Федерального казначейства, т.е. частично еще сохраняется неказначейское исполнение федерального бюджета. Тем не менее данные за 1998 г. можно считать близким к реальной действительности.

Однако названное исследование является лишь первым шагом в развитии данной проблематики. Распределение прямых расходов федерального бюджета заслуживает гораздо большего внимания. Главный вопрос, остающийся в настоящее время неясным - насколько объективно распределение прямых расходов между регионами, и можно ли его оптимизировать. Интересна также проблема разработки и утверждения федерального бюджета в территориальном разрезе.

3.3. Прочие бюджетные меры

Механизмы федеральной экономической политики, отнесенные к прочим бюджетным мерам, многочисленным и разнообразны. Это разного рода налоговые льготы, кредиты, ссуды, гарантии. Несомненно, они оказывают самое разное влияние на отдельные регионы, особенно когда речь идет о мерах, касающихся отдельных отраслей. Многие из этих мер в настоящее время не оцениваются количественно, поэтому анализ их влияния на региональное развитие, как и влияния административных мер, очень сложен.