- •История государственного управления в россии
- •Рецензенты:
- •Редакционная коллегия:
- •Авторский коллектив:
- •Введение
- •Теоретические вопросы курса «История государственного управления в России»
- •Предмет и задачи учебного курса
- •Задачи учебного курса:
- •Глава 1 исторические условия возникновения древнерусского государства
- •1. Государственность Киевской Руси
- •Образование Древнерусского государства
- •Начальные этапы складывания системы государственного управления
- •Русская Правда
- •Церковь
- •Вечевой строй
- •2. Государственность периода феодальной раздробленности Особенности государственного управления в условиях раздробленности
- •Древнерусские княжества и земли: специфика политической организации
- •3. Государственность в период ордынского нашествия
- •Древняя Русь в системе управления Монгольской империи
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 2 складывание единого российского государства в XIV-XVI вв. Государственный аппарат сословно-представительной монархии
- •1. Объединение русских земель вокруг Москвы
- •Московское княжество: начало возвышения
- •На путях централизации
- •Возникновение системы управления
- •Местные органы управления
- •2. Российское «возрождение»
- •Государственная деятельность Ивана III
- •Великокняжеская власть и служилое дворянство
- •3. Централизованное государство и его высшие органы
- •Земские соборы
- •4. Центральные государственные учреждения
- •Посольский приказ
- •Разрядный приказ
- •Поместный приказ
- •Дворцовые приказы
- •Земская реформа и местное самоуправление
- •Приказная бюрократия
- •Местные учреждения
- •5. Государственные учреждения в годы опричнины
- •Опричнина
- •Оценка опричнины
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 3 россия в XVII в. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления
- •1. Восстановление государственности в первой половине XVII в.
- •2. Зарождение институтов абсолютизма в системе государственного управления
- •3. Бюрократизация государственного управления России и изменения в структуре «служилого сословия»
- •4. Приказная система управления в XVII в.
- •Чины государственной службы XVII в.
- •Руководители дипломатической службы
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 4 рождение империи. Государственный аппарат в первой половине XVIII в.
- •1. Реформы управления в Петровскую эпоху
- •Закат Боярской думы
- •Создание Сената
- •Реформа местного управления
- •Реформа центрального управления. Создание коллегий
- •2. Формирование нового государственного аппарата и государственной службы Укрепление российской бюрократии
- •Новая система государственной службы
- •Кадровая политика Петра I
- •Итоги Петровских реформ
- •3. Государственное управление и служилая бюрократия в эпоху дворцовых переворотов
- •Правление Екатерины I
- •Правление Петра II
- •Правление Анны Иоановны
- •Правление Елизаветы Петровны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 5 «просвещенный абсолютизм» и совершенствование управления страной
- •1. «Просвещенный абсолютизм» и роль личности монарха в управлении государством
- •Правление Петра III
- •2. Реформы высших и центральных органов власти Реформа Сената
- •Генерал-прокурор Сената — глава правительства
- •Попытки искоренения взяточничества
- •Реформа Синода
- •Высший законосовещательный орган
- •Канцелярия статс-секретарей
- •Фаворитизм
- •Г.А.Потемкин — фаворит и государственный деятель
- •Уложенная комиссия
- •Коллегии
- •Политический сыск
- •3. Реформирование системы местного управления «Учреждения» о губерниях
- •Генерал-губернаторы в управлении регионами
- •Управление городом
- •Местное управление
- •4. Изменение принципов кадровой политики и организации государственной службы Манифест о вольности дворянства
- •Жалованая грамота дворянству
- •Организация городского «самоуправления»
- •Значение реформ Екатерины II
- •5. «Контрреформы» Павла I Личность императора Павла I
- •Реформы центральных и местных органов управления
- •Значение политики Павла I
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 6 структура и механизм государственного управления в первой половине XIX в.
- •1. Конкретно-исторические условия реформирования системы управления
- •2. Система высших и центральных органов государственного управления
- •Формирование министерств
- •Общее учреждение министерств
- •Государственный совет и его департаменты
- •Совершенствование центрального управления
- •Сенат как высший судебный орган
- •Сущность преобразований государственного управления
- •Усиление абсолютистских тенденций
- •Императорская канцелярия
- •Продолжение министерских реформ
- •Корпус жандармов
- •3. Специфика местного управления и управления окраинами России Механизм местного управления
- •Государственное управление окраинами
- •Управление «инородцами»
- •Особенности управления окраинами
- •4. Кадры государственного управления и чиновничий аппарат Система подготовки кадров
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 7 «великие реформы». Преобразования государственного аппарата. Земства в россии
- •1. Причины проведения реформ и их сущность
- •Отмена крепостного права
- •Судебная реформа
- •Подготовка к земской реформе
- •Начало работы земств
- •Механизм управления земством
- •Земская статистика
- •Самофинансирование местного самоуправления
- •Реформа городского самоуправления
- •Земские начальники
- •Попытки реформирования высшего эшелона власти
- •2. Совершенствование системы государственного управления
- •Совет министров
- •Правительствующий Сенат
- •Министерства
- •Итоги «великих реформ»
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 8 «контрреформы» и управление империей
- •1. Начало эпохи «контрреформ»
- •Начало царствования Александра III
- •«Конституция» Лорис-Меликова
- •Курс на укрепление самодержавия
- •2. Промышленный подъем 80-90-х гг.
- •Развитие экономики
- •Усиление позиций буржуазии
- •Переход к протекционизму
- •Финансовое положение империи
- •3. Попытки реформирования системы управления «Положение об усиленной и чрезвычайной охране»
- •Проект созыва Земского собора
- •Проект реформы местного самоуправления
- •Усиление позиций дворянства
- •Изменения в аграрной сфере
- •Земская и судебная «контрреформа»
- •Законы о печати и высшей школе
- •Итоги «контрреформ»
- •4. Россия в начале 90-х гг. Кризис внутренней политики
- •Начало царствования Николая II
- •Попытки «усовершенствования» государственного порядка
- •Крестьянский вопрос
- •Кризис системы управления
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 9 россия на путях к конституционной монархии
- •1. Система государственного управления в начале XX в.
- •Расстановка политических сил
- •2. Первые шаги к представительному строю Булыгинская дума
- •Петергофские совещания. Подготовка законодательства о Булыгинской думе
- •Манифест 17 октября
- •3. Реформа исполнительной власти Создание объединенного правительства
- •Верховная власть и премьер-министр
- •Малый Совет Министров
- •4. Реформа Государственного совета Верхняя палата парламента
- •Статус Государственного совета
- •Организация работы в верхней палате
- •Партийное размежевание в Госсовете
- •5. Создание и деятельность Государственной думы
- •I Государственная дума
- •Программа I Государственной думы
- •«Выборгское воззвание»
- •II Государственная дума
- •Третьеиюньский государственный переворот
- •III Государственная дума
- •IV Государственная дума
- •Крах думской монархии
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 10 крушение монархии. Революция 1917 года
- •1. Февральская революция и крушение монархии
- •«Так больше жить нельзя»
- •Провал конституционной монархии
- •Временное правительство
- •Петроградский Совет
- •Народный фронт в начале революции
- •Расстановка политических сил в стране весной 1917 г.
- •2. Трансформация власти и установление диктатуры Временного правительства
- •Местное управление
- •Комиссары Временного правительства
- •«Вся власть Советам»
- •Апрельский кризис
- •Неудавшаяся диктатура
- •Коалиционное Временное правительство
- •Июльский кризис
- •3. Перерастание диктатуры Временного правительства в режим единоличной власти Керенского
- •На полпути к военной диктатуре
- •Провал корниловского мятежа. Углубление социально-политического кризиса
- •Кризис внутри правительственного лагеря
- •4. Крах режима Керенского
- •Развал местных органов власти Временного правительства
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 11 становление советской системы государственного управления в
- •1. Создание нового государственного механизма управления Создание снк и его первые мероприятия
- •Разгон Учредительного собрания
- •Начало формирования советского государственного аппарата
- •2. Основные черты государственного управления в рамках ссср
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 12 система государственного управления ссср в 1937-1945 гг.
- •1. Развитие системы управления на основе Конституции ссср 1936 г.
- •2. Особенности советской системы государственного управления в годы Великой Отечественной войны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 13 советское государственное управление в послевоенный период (1945 - начало 1953 гг.)
- •1. Органы государственного управления
- •Особенности государственного управления
- •Реорганизация органов исполнительной власти
- •Партаппарат: высшие и местные органы управления
- •2. Советская номенклатура
- •Борьба за власть и вождизм
- •Профессиональные особенности советской номенклатуры
- •Численность административного персонала
- •Идеологическая подготовка кадров
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •1. Начало реформ
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 15 кризис советской системы управления (конец 70-х-80-е гг.)
- •1. Начало кризиса
- •Нарастание экономических проблем
- •2. Попытки выйти из кризиса на основе советской системы управления (начало 80-х - 1988 гг.)
- •Политические реформы — на смену ускорению. До середины
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 16 политические реформы 1989-1991 гг.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Глава 17 воссоздание российской государственности (1992-1999 гг.)
- •Средние цены на отдельные продовольственные товары (на конец года; руб. За кг, л)
- •Динамика официального курса доллара сша по отношению к российскому рублю (на конец месяца)
- •Заработная плата работников предприятий и организаций в рублях и в долл.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Рекомендуемая литература
- •Вместо заключения
2. Советская номенклатура
Номенклатурный принцип управления сочетал требование беспрекословного подчинения нижестоящих звеньев управления — вышестоящим и применение террора как одного из средств обеспечения управления. К этому необходимо добавить реальную борьбу за власть, развернувшуюся среди наследников Сталина в послевоенный период.
Борьба за власть и вождизм
Сталин умело тасовал управленческую колоду: в среде высших управленцев он внимательно следил за сохранением баланса сил между отдельными группировками при его, Сталина, абсолютном приоритете в решении основных вопросов внутренней и внешней политики, выработке общестратегического курса страны, а среди периферийных работников не давал возможности чиновникам укорениться на одном месте и создать устойчивую, сплоченную и достаточно автономную региональную бюрократию. На март 1953 г. из 106 секретарей обкомов, крайкомов и ЦК союзных республик 19 находились на своем посту до 1 года, 47 — от 1 года до 3 лет и 20 — свыше 5 лет. Отсюда постоянные реорганизации и кадровые перестановки. Стремление Сталина к сохранению своей абсолютной и единоличной власти объясняло многие политические процессы послевоенного времени и те репрессии, которые применялись к их участникам.
В то же время Сталин инициировал продвижение новых молодых кадров на высокие посты в руководстве, что позволяло дополнительно сдерживать амбиции наиболее авторитетных политиков из его прежнего окружения - В.М. Молотова, А. А. Жданова, А.И. Микояна, Л.М. Кагановича и выдвинувшихся за годы войны Г.М. Маленкова, Л.П. Берии, Н.А. Вознесенского, А.А. Кузнецова.
В октябре 1945 г. в связи с отъездом Сталина на отдых в Сочи в средствах массовой информации Италии, Франции, Англии, США и других стран стали распространяться слухи о серьезной болезни Сталина, о том, «что в Москве происходит ожесточенная закулисная борьба за власть между маршалом Жуковым и министром иностранных дел Молотовым, которые пытаются занять диктаторское место Сталина». Сообщалось также, что Жуков имеет за собой поддержку армии, а за Молотовым стоит Коммунистическая партия. Преклонный возраст Сталина и его болезни, по мнению западных обозревателей, должны были стать одними из главных факторов для маневров его преемников.
Конец слухам был положен после того, как в конце октября посол США в СССР Гарриман посетил Сталина в Сочи и заявил, что «генералиссимус находится в добром здравии и слухи о его болезни не имеют никаких оснований». Эта идеологическая акция показала стареющему вождю, что Запад предпочел бы видеть на его месте авторитетного преемника из сталинского окружения, который бы более лояльно относился к внешнеполитической линии Запада.
Неосторожное обещание Молотова американскому корреспонденту в Москве смягчить цензуру в Советском Союзе, а также высказанное маршалом Жуковым желание посетить США до конца
1945 г. вызвали появление многочисленных комментариев в западной прессе и усилили подозрения Сталина в отношении своих возможных соперников. Неудивительно, что вскоре после описанных событий он лишил Молотова своего политического доверия, заставив последнего пройти через унизительную процедуру покаяния и признания политических ошибок в присутствии других членов Политбюро — Маленкова, Берии, Микояна.
Затем настала очередь Жукова. Используя показания бывшего командующего ВВС маршала авиации А.А. Новикова и ряда других генералов против Жукова, нередко выбитых под пытками, Сталин вместе с маршалами Н.А. Булганиным и А.М. Василевским в июне
1946 г. подготовил приказ министра Вооруженных Сил СССР, в котором среди других обвинений, предъявленных Жукову, говорилось, что он противопоставлял себя правительству и Верховному Главнокомандованию. Жуков был освобожден от должностей главкома Сухопутными войсками, Главноначальствуюшего Советской военной администрации в Германии и заместителя военного министра и назначен командующим в Одесский военный округ.
Репрессии против Жукова и некоторых других военачальников (В.Н. Гордова, Ф.Т. Рыбальченко, Г.И. Кулика) отразили сложный узел противоречий между партийно-государственной властью и военными, роль которых в жизни общества безмерно выросла за время Отечественной войны 1941—1945 гг. Послевоенные претензии армии на особую роль в обществе подпитывались и особым отношением народа к армии, в которой справедливо видели защитницу не только от врага внешнего, но и от притеснений властей внутри страны. Победа над жестоким врагом раскрепостила армию, дала ей уверенность в своих силах, в возможности изменить жизнь к лучшему, усилила критический настрой по отношению к царившим в Советском Союзе порядкам. О подобных настроениях в войсках спецслужбы регулярно информировали руководство страны.
Наказывая Жукова и других военачальников, Сталин давал попять, что военные заслуги в новой мирной жизни ничего не значат и армия не должна вмешиваться в политику, а заниматься сугубо военными делами.
За годы войны многие видные партийные и государственные деятели - А.А. Кузнецов, Г.М. Маленков, Н.С. Хрущев, Л.П. Берия, Н.А. Булганин — выезжали в действующую армию как члены ГКО или представители Ставки, они также входили в состав военных советов ряда фронтов и там, на местах, устанавливали тесные взаимовыгодные связи с военачальниками, многим из них протежировали в военной карьере, при распределении Ставкой резервов для проведения крупных операций. Эти связи сохранились и после войны. Неслучайно два представителя высшей партийно-государственной номенклатуры — Берия и Булганин — с согласия других маршалов были удостоены звания «Маршал Советского Союза». Поэтому одна из целей сталинской акции против Жукова заключалась в том, чтобы оборвать эти связи, перессорить маршалов между собой, используя их взаимные обиды или зависть, и тем самым лишить их возможности оказывать серьезное влияние на политику.
Отражением сталинской политики «перетряхивания кадров» стали не только персональные изменения в составе ЦК партии и его органов, но и в министерской среде. За 1945—1953 гг. трижды менялись наркомы (министры) в НКГБ/МГБ СССР (В.Н. Меркулов, B.C. Абакумов, С.Д. Игнатьев), в Минвнешторге СССР (А.И. Микоян, М.А. Меньшиков, П.Н. Кумыкин), в Минлегпроме СССР (С.Г. Лукин, Н.Е. Чесноков, А.Н. Косыгин); неоднократно менялись и руководители других министерств СССР.
Дополнительным средством контроля за советской номенклатурой стали «суды чести», введенные в марте 1947 г. специальным постановлением Политбюро ЦК ВКП(б) в министерствах СССР и центральных ведомствах. В конце 40-х гг. для руководящих и ответственных работников министерств вводились персональные звания и утверждались положения о прохождении службы этой высшей категории государственных чиновников, что повышало их престиж.
Явным продолжением борьбы за власть, попыткой в принципе исключить самую возможность появления оппозиции стало «Ленинградское дело». В августе 1949 г. без санкции прокурора были арестованы бывшие секретарь ЦК ВКП(б) и член ЦК А.А. Кузнецов, первый секретарь Ленинградского обкома и горкома П.С. Попков, Председатель Совета Министров РСФСР М.И. Родионов, председатель Ленинградского горсовета П.Г. Лазутин и бывший председатель Ленинградского облисполкома Н.В. Соловьев. В октябре того же года был арестован бывший член Политбюро ЦК ВКП(б), председатель Госплана СССР и заместитель Председателя Совета Министров СССР Н.А. Вознесенский. К подследственным на допросах применялись меры физического воздействия. Следствие над обвиняемыми по так называемому Ленинградскому делу МГБ осуществляло совместно с ЦК ВКП(б) и КПК при ЦК ВКП(б). Летом 1951 г. был арестован бывший министр госбезопасности СССР B.C. Абакумов, который показал на допросе: «Мы можем и бить арестованных — в ЦК ВКП(б) меня и моего первого заместителя Огольцова неоднократно предупреждали о том, чтобы наш чекистский аппарат не боялся применять меры физического воздействия к шпионам и другим государственным преступникам, когда это нужно».
Аналогичный характер имели «дело о Еврейском антифашистском комитете», «дело сотрудников МГБ», «дело врачей». За каждым из них явственно ощущалась борьба за власть в стране.
Суровыми мерами поддерживалась и существовавшая социальная система. Надежды, что после войны Сталин отменит колхозы, были широко распространены среди солдат и офицеров действующей армии. Однако эти разговоры пресекались уже во время войны. Военная цензура запрещала писать о продовольственных и других трудностях, о стихийных бедствиях, о неурядицах в колхозах, об очередях. Письма, содержавшие, по мнению цензоров, «антисоветские» высказывания, передавались в органы МГБ для «оперативной разработки», авторы подобных писем, как правило, арестовывались.
Особенно трудно жилось в деревне. Статья 118 Конституции гарантировала гражданам СССР право на труд, т.е. «на получение гарантированной работы с оплатой их труда в соответствии с его количеством и качеством». Однако непреодолимым барьером для многих колхозников, не имевших в те годы гарантированной оплаты труда, на пути в лучшую, городскую жизнь были незыблемые нормы паспортного законодательства.
25 декабря 1950 г. министр юстиции СССР К.П. Горшенин сообщал секретарю ЦК ВКП(б) Г.М. Маленкову: «Одни суды считают, что по действующему законодательству самовольный уход колхозников в отход не наказуем в уголовном порядке и выносят в таких случаях оправдательные приговоры. Другие выносят в этих случаях обвинительные приговоры. Министерство юстиции считает, что колхозники, не выработавшие обязательного минимума трудодней в связи с самовольным, без разрешения колхоза, уходом в отход, должны нести ответственность по указу от 15 апреля 1942 г. за тот период, в течение которого они ушли из колхоза, с отбытием наказания по месту работы». Такие же точно суровые меры министр предлагал и в отношении детей колхозников, достигших 16-летнего возраста, даже «в случаях, когда их членство в колхозе не оформлено». Характерным штрихом политики в этой области стало отклонение на Бюро Совета Министров СССР в 1949 г. предложения МВД по распространению паспортной системы на сельское население.
Личная власть вождя над всеми, в том числе и в первую очередь над аппаратом, составляла, по мнению Сталина, государственную власть. Мнение самого аппарата по этому принципиальному вопросу было иным. Сподвижники Сталина не хотели мириться с вождизмом как непременным атрибутом его власти. Неслучайно в знаменитом докладе Хрущева на XX съезде «О культе личности и его последствиях» была фраза о том, что «Сталин все больше и больше перестал считаться с членами ЦК партии и даже с членами Политбюро. Сталин полагал, что он может теперь сам вершить все дела, а остальные нужны ему как статисты».
Сталин, укрепляя свою личную власть, тем самым укреплял и государственную. При этом в ходе строительства он не только опирался на аппарат, но и был вынужден бороться против него, с его разрастанием и его силой. В этих условиях вождизм Сталина был закономерен, ибо являлся способом разрешения этого исторического противоречия. Важным свойством системы вождизма было непосредственное обращение Сталина к народу, минуя официальные учреждения власти. В своей программной речи перед избирателями 9 февраля 1946 г. Сталин подчеркнул, что главный итог закончившейся войны - наша победа, которая была одержана благодаря превосходству советского общественного и государственного строя, Вооруженных Сил нашей страны, правильной политике Коммунистической партии. Тем самым Сталин пытался максимально использовать в своих личных политических целях кредит народного доверия к нему, как к руководителю страны-победительницы. Он также стремился идеологически обосновать необходимость расширения социальной опоры своего режима, отмечая в упомянутой речи, что разница между беспартийными и коммунистами в СССР «формальная», поскольку их объединяет советский общественный строй. «Важно, — замечал в этой связи Сталин, — что и те и другие творят одно общее дело».