2. Основные факторы эффективности законодательства

К основным правовым слагаемым эффективности законодательства относятся

• со­циально-правовое качество самого законодательства,

• эф­фективность правоприменительной деятельности,

• уровень правосознания правоприменителей и населения в целом.

В последние годы в среде политиков, депутатов, в научных кругах и т.д. распространенными являются пред­ставления о том, что принято много хороших, нужных для страны законов, беда лишь в том, что они не действу­ют. При подобной постановке вопроса выход из ситуации обычно видят в создании и укреплении юридических ме­ханизмов реализации уже принятого хорошего закона (уси­ление государственного контроля за реализацией законо­дательства, введение более жестких санкций за невыпол­нение законов и т.д.). Между тем очевидно, что хороший закон — это лишь такой закон, который действует, дости­гая поставленных в нем целей правового регулирования. Если же закон не действует, то это плохой закон, и важ­но понять, почему именно он плох.

При оценке качества закона следует учитывать:

1. характеристики юридической формы закона,

2. его социальное содержание.

К характеристикам юри­дической формы закона относят:

• адекватность выбора способа правового воздействия,

• правильность определения субъектов правового регулирования,

• обеспечение долж­ной координации прав и обязанностей,

• значимость предус­мотренного нормой поощрения или санкции,

• наличие и действенность необходимых юридических гарантий реализации закона,

• "вписанность" данной нормы в систему законодательства (прогрессивные законы "зависают" без должной опоры, входят в противоречие с системой действующего законодательства) и т.д.

Социальное содержание закона характеризуется

• адекватностью потребностям регулируемых общественных отношений,

• его способностью быть инструментом согласования различных социальных интересов в рамках общезначимой нормы

быть средством разрешения социальных конфликтов.

Если обобщить причины слабой эффективности нынешнего законодательства, то следует говорить прежде всего о низком качестве социального содержания законов, их неспособности быть инструментом справедливого согласования интересов различных социальных субъектов на базе правообразующего интереса.

В этих условиях задача юридико-социологических исследований эффективности законодательства состоит преж­де всего в том, чтобы в каждом конкретном случае найти причины того рассогласования социальных интересов, которое блокирует действие данного закона, и попытаться по возможности выявить формы и механизмы согласова­ния интересов всех основных субъектов, подпадающих под регулятивное воздействие данной нормы.

3. Методы определения эффективности закона

Можно выделить две основные группы методов исследования:

1. методы экспериментального анализа

2. методы экспертных оценок

Методы экспериментального анализа основаны на использовании различных видов эксперимента для выявления и оценки данных о степени эффективности законодательства.

Среди экспериментальных методов важное исследовательское значение имеет метод эксперимента "экс-постфактум". Под таким экспериментом имеется в виду ретроспективный естественный эксперимент, суть которого состоит в интерпретации естественно сложившейся в про­шлом ситуации в качестве экспериментальной, когда событие прошлого (принятие правовой нормы) интерпретируется как ввод в действие экспериментального фактора.

В качестве примера исследования, основанного на параллельном эксперименте "экс-постфактум", можно сослаться на проведенное ВНИИ советского законодательства (в рамках которого в течение почти двадцати лет функционировала лаборатория изучения эффективности законодательства, работавшая по заказам Министерства юстиции СССР) исследование эффективности норм об управлении качеством продукции. Сравнивались показатели качества продукции на предприятиях, внедривших комплексную систему управления качеством продукции (эксперментальная группа), и не внедривших ее (контрольная группа). Примером исследования, осуществленного по типу последовательного эксперимента "экс-постфактум", является, в частности, проведенное тем же институтом исследование эффективности локальных норм, регламентирующих выплату вознаграждения по итогам годовой работы предприятия. Эффективность норм определялась путем сравнения состояния текучести кадров (так основная цель данных норм состояла в уменьшении текучести кадров) до и после введения в действие норм вознаграждении

Основные методические требования, предъявляемые ко всем видам экспериментального исследования "экс-постфактум", — это требования представительности и чисто­ты исследования. Проблема представительности экспери­мента "экс-постфактум" — это частный случай более об­щей проблемы репрезентативности любого социологичес­кого исследования. Она решается путем строгого определения выборочной совокупности объектов наблюде­ния на основе специальных методов математической ста­тистики. Чистота эксперимента зависит от степени нейт­рализации влияния побочных факторов на ход и результаты эксперимента. В экспериментальном исследовании "экс-постфактум" чистота достигается прежде всего путем правильного выбора объекта наблюдения.

Поясним это на одном из приведенных выше приме­ров. Возьмем вопрос о качестве производимой продукции, который был и остается актуальным. С позиций предлага­емого нами подхода эффективность соответствующих норм законодательства не может сводиться к степени повыше­ния качества продукции под влиянием действия этих норм. В то же время повышение качества является показателем того, что правовая регламентация данной сферы хозяй­ственной жизни адекватно отражает ее объективные по­требности, что нормы нашли и поддерживают тот баланс интересов участников регулируемых отношений, который обеспечивает нормальное развитие этих отношений.

В общем виде можно сказать, что такие показатели, как повышение качества продукции, рост эффективности производства, наполнение товарами потребительского рынка и т.д., — это не цель правового регулирования, а его результат, причем побочный по отношению к собственно правовым целям, заключающимся в обеспечении своего развития общественных отношений. Свобода как высшая социальная ценность самодостаточна. И свобода в хозяйственных отношениях нужна уже потому, что это свобода, а не потому, что необходимо иметь много товаров хорошего качества. Вместе с тем исторический опыт убедительно показал, что только свободное развитие человеческой активности может обеспечить нужное для об-ва качество и количество товаров. В этом смысле мы можем и должны пользоваться такого рода показателями для оценки эффективности правового регулирования. Названные показатели — это показатели пассивной конфликтной ситуации, поскольку их повышенный уровень (сверх минимума) в косвенной форме свидетельствует о том, что действие нормы не обеспечивает нужного обществу баланса интересов и, следовательно, эти интересы находятся в конфликте. Показатели пассивной конфликтности должны быть дополнены другими показателями, характеризу­ющими меру активной, а также латентной и потенциальной конфликтности в исследуемых отношениях. Ведь если в результате действия тех или иных норм законодательства качество производимой продукции повышается, но большинство работников в той или иной форме заявляют об ущемлении их интересов и своем несогласии с требованиями норм, последние не могут считаться эффективными, поскольку они не обеспечивают надлежащего согласования интересов.

Исследователю важно знать, какова динамика, на­пример, состояния качества товаров и как она связана с введением в действие соответствующих норм законодательства. А такое знание может быть получено лишь на основе методологии экспериментального анализа.

В современных условиях использование методологии экспериментального анализа и, в частности, параллельного эксперимента "экс-постфактум" для изучения эффективности законодательства приобретает особое значение в связи с образованием после распада СССР независимых государств, которые проводят самостоятельную законодательную политику, являющуюся в то же время сопоставимой по целому ряду принципиальных положений. Большая степень сопоставимости при сравнении законодатель­ства этих государств обусловлена исторически сложившейся общностью социального, экономического, политического, культурного и т.д. контекста действия законодательства в постсоветском пространстве. Это обстоятельство позволя­ет при сравнении, например, налогового законодательства России и Белоруссии применять не просто методологию сравнительно-правового анализа, но по сути дела — ме­тодологию экспериментального анализа, причем при со­блюдении высокой степени чистоты подобного ''экспери­мента". То же самое можно сказать и применительно к субъектам Российской Федерации, в законодательстве ко­торых проявляется немало своеобразия при высокой сте­пени сопоставимости общих условий его реализации.

В последние годы в нашей юриспруденции наблюда­ется заметный интерес к проблемам сравнительного пра­воведения, в орбиту которого включается законодатель­ство стран СНГ. Однако основной акцент при этом обычно делается на изучении текстов однопредметных за­конопроектов и принятых законодательных актов. Между тем такой подход, безусловно, очень важный для совер­шенствования юридической формы законов, не слишком эффективен для оценки их социального содержания. Лишь сравнительный анализ практики реализации, а точнее — юридико-социологическое изучение эффективности дей­ствующего законодательства, основанное на грамотном применении методологии экспериментального анализа, позволит в конечном счете определить оптимальный вари­ант правового регулирования. Организация таких сравни­тельных юридико-социологических исследований хотя бы в масштабах РБ, создание информа­ционного банка данных о результатах исследований, обес­печение соответствующей информацией депутатов, представительных органов существенным образом усилили бы научное обеспечение законотворческого процесса, способствовали бы повышению качества и эффективности законодатель­ства.

В процессе изучения эффективности законодательства применяются и методы экспертных оценок.

При использовании этих методов необходимо в максимальной степени преодолеть тот субъективизм, который неизбежно присущ экспертным оценкам.

Методология экспертных оценок широко применялась при изучении эффективности законодательства в советский период, и этот опыт, несомненно, должен быть учтен в современных юридико-социологических исследованиях.