Тема 9. Парламент в зарубежных странах

38. Парламент: порядок формирования, структура и полномочия

Смысл деятельности парламента как общенационального представительного учреждения состоит в согласованном приня­тии государственных решений, прежде всего законов, после всестороннего обсуждения. Он консолидирует разнообразные социальные интересы и призван выражать волю народа.

Реальное значение парламент приобрел после буржуазных революций вв., однако он возник гораздо рань-

ше — в Англии в XIII в. Парламент как собственное наименова­ние для обозначения представительного учреждения использу­ется в Великобритании, Франции, Италии, Японии, Индии, Бельгии и других странах. В США и странах Латинской Амери­ки он называется Конгрессом, в Швеции — Риксдагом, в Испа­нии — Генеральными Кортесами, в Норвегии — Стортингом, в Украине — Верховной Радой, в Израиле — Кнессетом.

В каждой стране по-своему решаются вопросы устройства и функционирования парламента, но есть общие признаки, кото­рые учитываются в парламентской практике.

В конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства определяется формой правления. В парламентской республике и парламентской монархии вы­борный представительный орган государственной власти, оли­цетворяя народный суверенитет, формирует и контролирует правительство, а в президентской (полупрезидентской) респуб­лике и дуалистической монархии он делит власть с главой госу­дарства, который сам формирует и контролирует правительство (это не исключает отдельных властно-контрольных полномо­чий парламента).

По структуре парламенты — однопалатные или двухпалатные. Однако в политической истории известны случаи парламентов с большим количеством палат (парламент СФРЮ в 70-е гг. XX в. состоял из пяти палат, что осложняло его работу).

Способы формирования нижней и верхней палат различны. Члены нижней (первой) палаты обычно называются депутатами, народными представителями и избираются на четыре-пять лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (Китай), либо посредством косвенных выборов (Бутан, Свазиленд). Верхняя (вторая) палата, состоящая из сенаторов (или других лиц), формируется различными способами: путем прямых выборов (США, Бразилия, Италия, Румыния, Япония), путем непрямых выборов (Франция, Индия, Беларусь), сочета- нием прямых и косвенных выборов (Испания), на- значения на должность (Канада, Иордания, Таиланд, ФРГ). В ря- де стран при формировании сената используется несколько спо- собов (Бельгия, Норвегия). В Великобритании на протяжении многих веков места в палате лордов ряд членов палаты занимали по наследству. Срок полномочий верхних палат — пять, шесть и даже восемь лет (например, в Республике Палау).

По структуре парламенты разнообразны, большинство из них однопалатные (уникамеральные). Двухпалатные (бикаме-ральные) парламенты составляют меньшинство, хотя за послед­нее время их число расширилось (Польша, Румыния, Чехия, Словения, Фиджи, Казахстан и др.). Как правило, они включа­ют в себя руководящие органы: председателя (спикера), замес­тителя председателя (вице-спикера), президиум, бюро. Для вы­полнения полномочий создаются парламентские комиссии, ко­митеты, а из членов одной партии или партийного блока — парламентские фракции, депутатские группы.

Специфика компетенции парламента связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего зако­нодательную власть. Парламент сам вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции (в тех государствах, где конституция принимается или утверж­дается парламентским способом). Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной влас­ти, а в федеративных государствах устанавливает основы взаи­модействия федерального центра и субъектов федерации, раз­граничивая сферы их ведения. Это единственный орган госу­дарственной власти, обладающий законодательной властью и создающий законы. Исключение — КНР, Республика Туркме­нистан, где предусмотрены два государственных органа, осуще­ствляющих в общенациональном масштабе законотворчество. Другие государственные органы (например, исполнительные)

могут принимать законы, если прямо уполномочены парламен­том, т. е. в порядке делегирования законодательных полномо­чий и на конкретный срок.

Современный парламент обладает законодательными, пред­ставительными, финансово-бюджетными и организационно-контрольными полномочиями, а также полномочиями в сфере международных отношений, обороны и безопасности.

Рассмотрим организационно-контрольные парламентские полномочия более подробно. Они обширны и имеют многолет­нюю практику осуществления в государствах с парламентскими формами правления. Значимы они в президентских и полупре­зидентских республиках, однако их осуществление связано прежде всего с системой сдержек и противовесов. В реализации контрольных полномочий главным образом заинтересовано парламентское большинство, оппозиционное правительству или главе государства, которое эффективно использует предостав­ленные конституционные правомочия. Типичный пример — Франция в 90-х гг. XX в. или США в условиях разделенного прав­ления.

Парламентский контроль разнообразен и проявляется в форме:

1. депутатского вопроса, задаваемого устно на заседании парламента, и депутатского запроса, выраженного документаль­но. Они содержат обращение в компетентный орган, чаще всего к правительству, о предоставлении необходимой информации, важной для депутата или избирателей;

2. интерпелляции — особой разновидности депутатского запроса, вносимой группой парламентариев правительству по крупному или политически значимому вопросу. Она сопровож­дается парламентскими дебатами и приводит к постановке воп­роса о доверии правительству. Результатом интерпелляции мо­жет быть отставка отдельного министра, нескольких министров, всего правительства;

3. парламентского расследования (в этом случае создается специальная комиссия или комитет по расследованию). Оно проводится по вопросам, входящим в компетенцию представи­тельного органа;

4. отчета правительства, органов исполнительной власти, учреждений (органов), подконтрольных парламенту, о проде­ланной работе, сопровождаемого принятием соответствующего парламентского решения;

5) выражения недоверия правительству или отказа в дове­рии, что приводит к его отставке. Однако в политической и парламентской практике подобное происходит редко и напря­мую зависит от соотношения сил в представительном органе государственной власти.

Содержание парламентских полномочий, их объем и особен­но соотношение между собой неодинаковы в зарубежных госу­дарствах.

В классических президентских республиках не предусмотре­ны конституционные основания роспуска парламента. Однако они могут быть в силу фактических обстоятельств (например, военного переворота, воспрепятствования деятельности законо­дательного органа). В государствах с парламентскими формами правления предусмотрены следующие типичные конституцион­ные основания роспуска парламента — в случаях выражения недоверия правительству, отказа правительству в доверии, при неспособности сформировать правительство, при непринятии государственного бюджета в установленный срок.