Вопрос 2.
Среди проблем становления новой российской государственности можно выделить в первую очередь проблемы государственно-институционального характера.
1. Согласно Конституции, Россия является демократическим государством с республиканской формой правления. В Основном законе страны закреплены принципы разделения властей и верховенство закона. Однако на практике Конституция 1993 года не столько закрепила, сколько провозгласила правовое российское государство. В этом отношении она является в большей степени программным документом, нежели Основным законом, поскольку не фиксирует соответствующих общественных отношений.
2. В соответствии с Конституцией Россия - это демократическое государство с республиканской формой правления. В нашей президентской республике глава государства обладает большими полномочиями по формированию правительства и выработке основных направлений внутренней и внешней политики. Это приводит к тому, что многие решения главы государства зависят от компетенции окружающих президента лиц, а правительство России - мало самостоятельно и постоянно находится под угрозой роспуска.
3. Принятый вариант Конституции Российской Федерации был разработан под сильную президентскую власть, которой ни парламент, ни Конституционный Суд уже не могли ничем угрожать. Это привело к тому, что оппозиция выступает за внесение изменений в Основной закон страны в то же время понимая, что даже абсолютное большинство в парламенте не гарантирует ей право на власть. Такая конституционная коллизия в условиях сильной политической оппозиции создает в России ситуацию перманентного конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти. Но главная проблема становления новой российской государственности состоит не в наличии этого конфликта, а в том, что разные ветви власти систематически нарушают российское законодательство, в том числе и Конституцию Российской Федерации.
4. В современной России для формирования правового государства необходимо создать соответствующее правовое пространство и достичь необходимый уровень правовой культуры как населения в целом, так государственных чиновников в частности. Пока в российском менталитете ценности, соответствующие принципам, провозглашенным в Конституции, еще не стали доминирующими. Поэтому одна из проблем становления новой российской государственности заключается также в том, что Конституция провозгласила Россию демократическим государством в условиях слабого демократического электората (на парламентских выборах 2003 года за политические партии либеральной направленности проголосовало около 8% избирателей).
5. Согласно Конституции, Россия является федеративным государством. Закрепляя федеративное устройство России, Конституция вместе с тем породила его асимметрию, поскольку субъекты Федерации - республики, области, края и округа - на практике находятся не в равном политическом и экономическом отношениях. Кроме того, до последнего времени многие законодательные акты субъектов Федерации, включая конституции республик и уставы краев и областей не соответствовали Конституции Российской Федерации, нарушая ее отдельные положения.
6. Важная роль в становлении современной российской государственности отводится формированию национально-государственной идеи, необходимой для консолидации российского общества. Российские демократы, приступая в начале 90-х гг. к либеральным реформам, обещали сделать жизнь россиян в скором времени процветающей и приближенной к мировым стандартам. Однако результаты реформ оказались в явном противоречии с замыслами: стремительно упало производство; резко сократился жизненный уровень; девальвировались некоторые традиционные ценности; возник номенклатурно-криминалистический капитализм; обострились социально-политические противостояния и национальные конфликты. В результате современное российское общество выглядит социально разобщенным и прежде всего по базовым ценностям. Идеи демократии для многих россиян стали в настоящее время синонимами всего плохого и поэтому не могут служить консолидирующим фактором.
Целый ряд проблем в становлении новой российской государственности существует в России во взаимодействии государства и индивида, государства и общества. Во взаимодействии государства и индивида можно выделить два аспекта проблем - правовой и социальный.
7. Конституция провозгласила права человека и гражданина в России, которые на практике зачастую носят декларативный характер. Современное российское государство не обладает пока необходимыми ресурсами для того, чтобы быть непосредственным гарантом конституционных прав человека и гражданина в России.
8. Большие проблемы возникли во взаимодействии государства и человека в России в социальном плане. Прежняя российская государственность базировалась на принципах патернализма, являющихся оборотной стороной политики полицеизма. Полицеизм - это вера в возможность достижения прогресса путем насилия. В ходе реформ государство в России отказалось от политики полицеизма, но оно также стало сворачивать социальные программы, не выплачивая своевременно заработную плату и пенсии. Поэтому одной из важных проблем становления российской государственности выступает формирование в России социального государства, более привычного для патерналистской ментальности россиян.
Другой комплекс проблем возник во взаимоотношении государства и общества.
9. В России еще гражданское общество только формируется и перспективы его становления достаточно проблематичны. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, государство традиционно стремится сузить сферу гражданского общества и охватить своим контролем как можно большее число общественных связей и отношений. С другой стороны, это обусловлено специфическим менталитетом россиян, который блокирует их гражданскую самостоятельность и инициативу.
10. Важной проблемой становления российской государственности выступают отношения государства к природным ресурсам страны. Попытки реформаторов путем либеральных реформ перевести Россию на путь инновационного развития не увенчались успехом. Современное российское государство вынуждено ориентироваться на традиционный способ выхода из кризиса - мобилизационный путь развития за счет экстенсивного использования природных ресурсов (газ, нефть, лес, золото), внеэкономических способов эксплуатации рабочей силы (систематические невыплаты заработной платы) и внешних займов.
Целый ряд проблем возник в связи с взаимодействием российского государства и мирового сообщества. Кризис мирового коммунизма, распад СССР как мировой державы привели к серьезным геополитическим изменениям в мире.
11. Россия, утратив свои позиции в мире, пока не выработала геополитическую стратегию и поэтому больше действует ситуативно, чем стратегически. Поэтому некоторые аналитики считают, что Россия на международной арене в настоящее время действует скорее обдуманно, чем продуманно, т.е. действует исходя из ситуации, а не из стратегических соображений в соответствии с какой-либо концепцией национально-государственной безопасности.
В.3. Реорганизация системы местного управления. Формирование современного федерализма.
Проблему российского федерализма в более широком контексте децентрализации государственной власти. Необходимость такого подхода в настоящее время ощущается особенно остро. Люди, разрабатывавшие и воплощавщие в жизнь концепцию российского федерализма (законодатели, политики, политологи) как правило забывали о том, что федерализм являет собой всего лишь частный случай децентрализации, даже если учитывать только вертикальный аспект последней. В результате к сегодняшнему моменту процесс децентрализации в России развивается в самом неблагоприятном и опасном для ее государственности направлении. В общих чертах этот процесс можно описать следующим образом: во-первых, децентрализация происходит в высшей степени неупорядоченно, - огромное количество полномочий и ресурсов перераспределяется на договорной основе, либо присваивается явочным порядком. Вледствие этого возникает статусное неравенство субъектов РФ, неизбежно ведущее к выстраиванию иерархической системы. Уже сегодня можно говорить о становлении в России иерархического федерализма; во-вторых, децентрализация принимает крайне однобокий характер, затрагивая, по существу, только взаимоотношения между федерацией и ее субъектами. Сдедствием подобной однобокости является активизация встречных процессов централизации. Новыми центрами концентрации государственной власти становятся исполнительные органы регионов, чьи интересы заключаются в том, чтобы 1) перетянуть к себе как можно больше полномочий и ресурсов от федерального центра, 2) ослабить, либо вообще ликвидировать местное самоуправление, 3) подмять под себя представительные и судебные органы власти, поставить под свой контроль местные отделения федеральных структур; 4) уйти из под контроля общества, прессы и региональных подразделений центральной власти. Итог: усиление центробежных тенденций в государстве и создание предпосылок для произрастания на региональном уровне жестко централизованных авторитарных режимов. Сразу оговорюсь, что я считаю бессмысленным подходить к федерализму с оценочной точки зрения - как к безусловному благу, или безусловному злу. Главный вопрос заключается в том, какие аспекты федерализма выводятся на первый план, а какие остаются в тени. В зависимости от этого федералисткая идеология может в настоящее время послужить причиной разрушения российского государства, либо стать одним из источников его консолидации на новой основе. |
“Децентрализованный федерализм” как идеология региональных элит. В настоящее время в российской политике на региональном уровне закрепился определенный идеологический подход к решению проблемы федерализма. Особенность этого подхода заключается в том, что он не изложен в виде систематической концепции. Составить о нем впечатление можно только по отдельным высказываниям и действиям представителей региональных элит. Основными чертами этой идеологии являются: 1) оправдание практики несоблюдения регионами российских законов; 2) кричащее противоречие между желанием ускорить процесс федерализации и требованием затормозить развитие местного самоуправления; 3) нежелание реформировать сложившуюся систему межбюджетных отношений на началах прозрачности, упорядоченности и систематизации; 4) горячее одобрение нынешней практики заключения договоров о разграничении полномочий. Остановимся на каждом из этих пунктов более подробно. |
Нарушение российских законов. Тезис о стихийной децентрализации получает подтверждение, когда мы обращаемся к распространенной практике нарушения субъектами федерации российских законов. В сущности, эти нарушения в основной своей массе являются каналами перераспределения властных полномочий, - добавим, перераспределения, производимого регионами односторонне и явочным порядком. Само собой разумеется, что противоречия между региональными и федеральными законами - обычное дело для повседневной законодательной рутины федеративного государства. Но в данном случае речь идет отнюдь не о случайных несоответствиях, возникающих в рабочем порядке, а о сознательной установке на “самостийность” законодательства субъекта федерации. Появились уже и теоретики такого подхода. Председатель Палаты Республики Государственного Собрания Республики Саха Е. М. Ларионов заявляет: “Ряд зарубежных, российских ученых и политиков считает, что федерализм бывает централизованным и децентрализованным. На первый взгляд, такой подход в теоретическом плане правильный, однако, на практике централизованный федерализм постепенно приводит к методам унитарного государства. В связи с этим могут раздаваться голоса, и они уже раздаются, что необходимо привести в соответствие конституции республик, уставы краев и областей к Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, это и есть централизованный федерализм. Отсюда следует, что истинный федерализм ничего общего не имеет с понятием централизованного федерализма, и мы думаем, близнецов конституций и уставов не должно быть, как в прошлые времена, когда мы их просто списывали.” [1, стр. 14-15] Возникает подозрение, что якутский спикер сознательно затушевывает суть проблемы. Требование привести в соответствие конституциии уставы субъектов РФ с российской Конституцией трактуется им как механическое копирование и в таком абсурдном виде отвергается. Между тем очевидно, что в данном требовании содержится нечто иное, а именно обязанность устранять противоречия между региональным и федеральным законодательством в части, не относящейся к собственным предметам ведения субъектов федерации. Совершенно очевидно, что острие этого логического трюка направлено г-ном Ларионовым против сторонников единства законодательного поля в России. В то же время он предоставляет нам право причислить к адептам “децентрализованного федерализма”, всех тех, включая самого себя, кто отстаивает право субъектов РФ вступать в противоречие с федеральными законами и тем самым присваивать явочным порядком полномочия федерального центра. Разговор о несоответствии Конституций и законов ряда субъектов РФ федеральному законодательству ведется с 1994 года. Уже тогда обращалось внимание на то, что 7 республик в составе РФ (Якутия, Башкирия, Татарстан, Чечня, Тува, Коми, Бурятия) провозгласили себя суверенными. При этом Башкирия объявила свои отношения с РФ договорными, а Татарстан заявил о прерогативе “самостоятельно определять свой государственно-правовой статус” и назвал себя субъектом международного права. Кроме того, Татарстан, Башкирия и Саха (Якутия) закрепили в своих конституциях механизмы приостановки федеральных законов, “ущемляющих интересы республики, а Тува, сделавшая то же самое, пошла еще дальше, предусмотрев право выхода из Российской Федерации. Были установлены грубые нарушения рядом республик Конституции РФ в области прав человека, национального и языкового равноправия, гражданства, налогового законодательства, воинской службы. Отмечались факты очевидного вторжения этих субъектов РФ в компетенцию федерации (например, в вопросе о назначении республиканских прокуроров). [2]. С тех пор не появилось никаких признаков тому, что вышеозначенные республики вняли справедливой критике и устранили хотя бы самые вызывающие пункты противоречий с Конституцией РФ, - за исключением тех крайне редких случаев, когда их заставил это сделать Конституционный Суд. Авторитет последнего, впрочем, также попирался самым беззастенчивым образом. Достаточно указать на решения КС от 13.03. 92 относительно ряда нормативных актов Республики Татарстан. Неконституционными были признаны, в частности, положения о договорной основе отношений Татарстана и Российской Федерации, о его статусе как субъекта международного права, об ограничении действия на его территории законов России. [3, стр. 60] Все эти положения, тем не менее, продолжают фигурировать в татарской Конституции и поныне. Не следует забывать, что речь идет об Основных законах республик, призванных задать алгоритмы развития их законодательных систем. Следовательно, не отреагировав адекватно и вовремя на указанные нарушения, федерация позволила заложить в эти алгоритмы вирус хронического несоответствия федеральному законодательству. Так или иначе, но процесс накапливания несоответствий и противоречий в российской системе законодательных актов продолжается и постепенно переходит в качественно новую фазу. Если раньше субъекты РФ принимали неконституционные акты “тихо и незаметно”, стараясь не привлекать к такого рода законотворчеству особого внимания, то теперь они все чаще бросают российскому законодательству открытый вызов. Так, в ноябре 1996 года Президент Бурятии Потапов объявил о введении в республике “Особого режима управления экономикой и социальной сферой”, а главным элементом этого режима провозгласил отказ от выполнения ряда республиканских и федеральных законов. [4, стр. 2] На той же пресс-конференции, где Потапов сделал заявление об особом режиме, он поведал представителям СМИ о любопытном разговоре, состоявшемся между ним и Президентом Татарстана Шаймиевым: “Я советовался с удмуртами. Сейчас видите в Удмуртии как идут дела. Я когда с Волковым советовался я говорю: “Слушай, я Шамиеву сказал: “Вот, что у нас произошло”. Он говорит: “Ну и дурак. Не надо было идти [на выборы глав муниципальных образований - С. М.].... Надо было назначать [глав муниципальных образований - С. М.] с согласия [представаительных органов самоуправления]”. Я говорю: - Вы-то это сделали, но вы же Конституцию Российской Федерации нарушили и Федеральное законодательство нарушили! - Ну и что, нарушили? Зато порядок будет там.” [5, стр. 3] Из этого разговора становится ясным, насколько большую роль в расшатывании российского законодательства играют признанные “авторитеты” суверенизации и сам процесс обмена опытом между региональными лидерами. В ряде случаев имеет место открытое неповиновение требованиям законодательства. Так, Президент и парламент Калмыкии отказались приводить избирательное законодательство республики в соответствие с федеральным даже после после того, как Центризбирком во всеуслышание заявил о грубейших нарушениях Конституции. Ниже будут более подробно рассмотрены нарушения отдельных законов. Если попытаться сформулировать основные результаты этого процесса, то мы придем к следующим выводам: узурпация властных полномочий; облегчение произвольного доступа к бюджетным средствам массовые нарушения гражданских прав Рассмотрим каждое из этих явлений в отдельности. |
Узурпация властных полномочий Процесс присвоения региональными властями властных полномочий имеет два направления - внутреннее и внешнее, которые как правило развиваются параллельно и одновременно. Под внутренним направлением я имею ввиду присвоение Главами субъектов РФ администраций функций других внутрирегиональных органов власти - правительств, законодательных собраний, судов и органов местного самоуправления. Такое присвоение может осуществляться как в скрытой, так и в явной форме. Пример демонстративного поведения как всегда преподносит президент Калмыкии Илюмжинов. 16 февраля 1998 г. он подписал указ об упразднении республиканского правительства и переходе его полномочий к Президенту, т. е. к самому себе. Мотивы этого поступка “Известия” усматривают в том, что “ликвидация правительства дает возможность президенту распоряжаться бюджетом более свободно, чем прежде.” В данном случае Илюмжинов нарушил не федеральное, а республиканское законодательство, но несмотря на это логика его действий вполне вписываласть в стратегию противостояния федерации, поскольку, как пишут “Известия”: “Известны усилия К. Илюмжинова, направленные на создание лояльных ему во всех отношениях федеральных структур: системы судов, прокуратуры, милиции. Фактически, в республике ... осталась единственная федеральная структура, на которую не распространяется власть амбициозного президента - это управление федеральной службы безопасности в Калмыкии. Тем не менее К. Илюмжинов делает все возможное, чтобы сменить неугодного ему начальника ФСБ.” [6] Особенно интересны попытки легитимизировать подчинение территориальных органов федеральных структур. Такая попытка была предпринята президентом Ингушетии Русланом Аушевым, который вынес на референдум вопрос о переведении правоохранительных органов и судов из федерального в республиканское подчинение. Верховный Суд РФ признал незаконным это решение, что встретило крайне болезненную реакцию в руководстве республики. Помощник президента сказал: “Решение о проведении референдума принимал съезд ингушского народа, и он же будет его отменять”. [7] Однако, предпринятая Аушевым попытка действовать в открытую в процессе присвоения федеральных полномочий скорее выглядят исключением на фоне других регионов, предпочитающих тактику “тихого” перетягивания этих же полномочий под свою юрисдикцию. |
Ущемление прав граждан на местное самоуправление Особый интерес представляют собой массовые нарушения регионами российского законодательства, например те, которые были предприняты после принятия в 1995 году закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.” Нарушения субъектами РФ ее Конституции и законов повсеместно случались и раньше, но с появлением, развитием и укреплением органов местного самоуправления эти нарушения утратили абстрактный характер, потому что начали вонзаться в живую плоть: порождать конфликты и человеческие трагедии. Республики в составе РФ первыми увидели в местном самоуправлении угрозу своему всемогуществу, которого они достигли путем постепенного перетягиания полномочий от федерального центра, - и первыми объявили крестовый поход на этот новый и только нарождающийся в России институт гражданского общества. Именно поэтому в течение 1996 года критика местного самоуправления заняла столь значительное и почетное место в идеологии властвующих региональных элит. При этом наиболее распространенными являются три аргумента: а) полноценное самоуправление - дело далекого будущего. Президент Татарстана Шаймиев: “Мы находимся только в начале пути к созданию демократического общества. По-моему, сейчас еще рано принимать законы о местном самоуправлении на уровне городов и районов”. б) местное самоуправление вносит хаос и дезорганизацию в систему руководства регионом. Глава Республики Мордовия Меркушин: “Многие депутаты нижней палаты парламента убеждены в том, что демократия - это когда власть опускается до самых низов. Но за такими красивыми словами сегодня скрывается опасность потери управляемости страной, субъектом Федерации...” в) отсутствие финансовой базы не позволяет формировать органы самоуправления на большинстве территорий. Председатель Смоленской областной Думы Антуфьев: “Сегодня гораздо важнее улучшить положение в экономике, а потом, когда это произойдет, шаг за шагом развивать местное самоуправление, создавать его экономическую базу”. Поражает наивность, с которой региональные лидеры не замечают, что точно такие же аргументы могут быть обращены против столь горячо любимого и защищаемого ими федерализма! Действительно, совершенно невозможно понять, почему выбирать власть на уровне городов и районов преждевременно, а на уровне субъектов федерации - самое время. Почему выборная власть в муниципальных образованиях дезорганизует управление регионах, а вот выборная власть в регионах отнюдь не дезорганизует управление Россий в целом, и напротив, даже укрепляет? Однако, в наиболее абсурдное противоречие впадают те региональные лидеры, которые говорят об отсутствии надлежащей финансовой базы для местного самоуправления. Особенно в том случае, если возглавляемые ими регионы сами являются дотационными. Когда г-н Меркушин рассуждает о недостаточности экономической базы местного самоуправления, он видимо забывает, что Республика Мордовия представляет собой один из самых депрессивных регионов России, целиком зависящий от федеральных дотаций. “Какое у нас местное самоуправление, когда 80 - 90% районов сейчас живут на трансферте, финансовой базы нет”, - сокрушается Президент Бурятии Потапов. И это - через 10 минут после торжественно-назидательного заявления: “Надо ускорить и действительно придвинуться к действительному федерализму. Россия , провозглашая сейчас федерализм, на самом деле сохраняет унитарное государство.” Позвольте, но ведь Бурятия тоже самым безнадежным образом “сидит на трансферте”, о чем г-н Потапов сообщил на той же самой пресс-конференции! Значит, федерализм без денег строить можно, а местное самоуправление нельзя? Унитарное государство в масштабе региона - хорошо, а в масштабе России - плохо?. Еще один пример. Председатель Смоленской областной Думы Антуфьев вошел в Государственную Думу с предложением: “Установить переходный период реформирования системы местного самоуправления сроком на 2 года. На время переходного периода разрешить назначаемость руководителями исполнительной власти субъектов российской Федерации глав муниципальных образований местного самоуправления по согласованию с представительным органом власти данных муниципальных образований”. В пояснительной записке предложение мотивируется тяжелым положением регионов, отсутствием финансовой базы самоуправления. Остается, однако, непонятным, почему по тем же самым причинам г-н Антуфьев не предлагает ввести переходный период реформирования федеративных отношений, на время которого разрешить “назначаемость” Президентом России руководителей исполнительной власти субъектов федерации? Ведь Смоленская область тоже неспособна обеспечить за счет собственных источников минимальную бюджетную потребность. Совершенно очевидно, что критика местного самоуправления в устах региональных лидеров основана на двойном стандарте и служит исключительно для оправдания их нежелания делиться с кем бы то ни было властными полномочиями и финансовыми ресурсами. Именно этим стремлением и было продиктовано массовое нарушение субъектами федерации российского законодательства о местном самоуправлении. В авангарде данного демарша выступил традиционный лидер российской “суверенизации” Татарстан. 29 ноября 1994 года в Конституцию Татарстана была внесена поправка, согласно которой в городах и районах республики власть осуществляется не органами местного самоуправления (как значилось в первоначальном тексте), а органами государственной власти в лице Советов народных депутатов. На следующий день Президент Шаймиев подписал закон “О местных органах государственной власти и управления”, в котором новая система была прописана более подробно. Главная ее особенность заключается в том, что глава местной администрации (района или города) назначается Президентом Республики Татарстан с согласия соответствующего Совета народных депутатов. В число стойких нарушителей федерального законодательства о местном самоуправлении Татарстан попадает с весны 1996 года - после того как он отказался приводить свои нормативные акты в соответствие с законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, который требует формировать на уровне городов и районов органы местного самоуправления и не допускает никаких “согласований” кандидатов в главы местной администрации с региональными лидерами. Примерно с этого же времени татарский закон “О местных органах государственной власти и управления” начинает играть роль своеобразной “нормативной модели” для тех региональных администраций, которые решились встать на путь фактической ликвидации органов самоуправления в городах и районах. В качестве одного из “рядовых” примеров такого рода подражания можно привести принятый в первом чтении (28.10.96) проект закона “О территориальных органах государственной власти Новосибирской области“, предполагающий избрание в районах и городах областного значения Советов депутатов и практику назначения глав территориальных администраций по согласованию с советами. Наиболее радикальная и в то же время скандальная попытка реализовать “татарскую модель” была предпринята руководством Удмуртии. В отличие от Новосибирской области и ряда других регионов, где органы местного самоуправления в районах и городах не избирались, в Удмуртской республике местные выборы прошли еще в апреле 1994 года. Принятый в 1995 году Федеральный закон автоматически взял избранные органы местного самоуправления под свою защиту. В этих условиях руководство республики, увидевшее в новом институте управления угрозу своему всевластию, отважилось бросить федеральному законодательству открытый вызов. В апреле 1996 года Госсовет Удмуртии по инициативе своего председателя Александра Волкова принял закон “О системе органов государственной власти в Удмуртской республике”, которым фактически упраздняется система органов местного самоуправления, существовавшая в республике с 1994 года. Вместо нее предлагалось ввести жесткую административную вертикаль, подчиненную Президиуму Госсовета (т.е. фактически лично Волкову) и прикрываемую декоративными Советами депутатов. Во исполнение этого закона, находящегося в открытом противоречии с Конституцией и законодательством России, в республике начался процесс ликвидации законно избранных населением органов местного самоуправления. Под давлением Волкова большинство избранных мэров и глав районных администраций Удмуртии безропотно сложили с себя полномочия и приняли статус руководителей, назначенных Президиумом (!) Госсовета Удмуртии. Представительные органы самоуправления были заменены так называемыми “Объединенными Советами” (термин, также взятый из татарского закона), состоящими из депутатов упраздненных органов местного самоуправления и депутатов Госсовета первого созыва (!!), избранных от соответствующих территорий. Только городская Дума Ижевска вместе с мэром города Анатолием Салтыковым осмелилась оказать сопротивление произволу. В результате А. Салтыков в нарушение всех российских законов был отстранен от своей должности решением Госсовета. В настоящее время Конституционный Суд рассматривает несколько исков по этому делу. Удмуртская эпопея продемонстрировала готовность региональных элит консолидироваться во имя отстаивания своих общих корпоративных интересов. В октябре 96 года в удмуртской прессе появилось обращение глав 15 республик к президенту России отозвать из Конституционного Суда запрос по Удмуртии. Обращение подписали главы Адыгеи, Республики Алтай, Башкирии, Бурятии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Коми, Марий Эл, Мордовии, Татарстана, Тывы, Удмуртии и Хакасии. Основной пафос обращения заключался в том, что субъекты РФ вправе сами решать, в каком виде должно существовать местное самоуправление на их территориях. Эта же идея содержалась в поправке к закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, внесенной Советом Федерации по инициативе А. Волкова и С. Антуфьева и отвергнутой Государственной Думой. Все эти факты свидетельствуют о том, насколько активными, настойчивыми и солидарными могут быть региональные элиты, отстаивающие свои полномочия и привилегии от “посягательств” снизу. Теперь было бы нелишним рассмотреть и те способы, к которым они прибегают с целью перетягивания их сверху, от федерального центра. |
Межбюджетные отношения в Российской Федерации: поймать рыбку в мутной воде Одной из характерных особенностей умонастроения региональных элит является их ярко выраженное нежелание реформировать нынешнюю крайне запутанную, неясную и противоречивую систему отношений между центром и субъектами РФ. С этой точки зрения наибольший интерес вызывают межбюджетные отношения, поскольку самым красноречивым показателем могущества власти на региональном уровне является объем финансовых ресурсов, находящихся в ее управлени. Нынешнюю систему межбюджетных отношений можно уподобить темному лесу, а центральные и региональные органы власи - блуждающим в нем охотникам, которые надеются использовать темноту для переманивания друг у друга добычи обманным путем. Вот основные параметры этого “темного леса”: 1) в стране отсутствует единая система оценки финансовых (налоговых) потенциалов субъектов РФ, а следовательно и их минимальной бюджетной потребности. И это - вопреки тому факту, что неравномерность экономического развития регионов в России, может быть, одна из самых высоких в мире; 2) имеющиеся на сегодняшний день показатели межбюджетных расчетов позволяют оценить только отношения между федеральным и региональными бюджетами, а не отношения между федеральным бюджетом и регионами в целом. Это обусловлено тем, что Федеральные отраслевые программы не учитываются в их региональном разрезе, так как средства по ним перечисляются через различные министерства и ведомства, минуя территориальные бюджеты. Не подлежат учету (не говоря уже о контроле) и средства региональных внебюджетных фондов, которые порою бывают очень значительны; 3) в стране до сих пор отсутствует (даже на концептуальном уровне) методика определения минимальных стандартов уровня жизни, на основе которой можно было бы рассчитать минимальный уровень бюджетной обеспеченности каждого региона, определить поправочные коэффициенты, позволяющие добиться более или менее справедливого распределения финансовой помощи. Ввиду обстоятельства, изложенного в пункте 1, формальное равенство регионов в вопросе отчисления налогов в федеральный бюджет, оборачивается глубоким неравенством и вопиющей несправедливостью. В результате Москва, чей налоговый потенциал в 2 раза превосходит среднероссийский, отчисляет в федеральный бюджет такую же долю налога на прибыль (в том числе и на прибыль банков!), что и та же Мордовия, чей потенциал в 2 раза ниже общероссийского. При такой системе существенно выигрывают богатые субъекты РФ, ничего не теряют бедные и теряют очень многое средние. Ведь совершенно очевидно, что таким образом производится скрытое дотирование богатых регионов, в то время как регионы со средним потенциалом искусственно ставятся в положение дотационных, т. е. вынужденных месяцами дожидаться возвращения изъятых у них доходов в виде трансфертов. Бедным же регионам, полностью зависящим от трансфертов, в сущности безразлично, в каких размерах их мизерные доходы изымаются центром. Побочный результат этой системы - встречные финансовые потоки, являющиеся одной из причин как коррупции, так и задежек бюджетного финансирования. Обстоятельство, изложенное под № 2 означает, что обсуждение проблем оказания централизованной помощи субъектам федерации по сути сведено к распределению или перераспределению средств одного Федерального фонда финансовой поддержки регионов. В результате трансферты практически не влияют на выравнивание бюджетов субъектов Федерации. Наконец, обстоятельство № 3 не позволяет справедливо распределить даже те средства, которые мобилизуются в фонде финансовой поддержки. Отсутствие данных, характеризующих налоговые потенциалы, равно как и суммарные финансовые потоки между центром и субъектами Федерации, практически исключает формирование взвешенной региональной экономической политики, соответствующей современным требованиям и политической обстановке. Это ведет к бесконтрольности расходования бюджетных средств и усугубляет экономическое положение в стране. С другой стороны, эта ситуация оборачивается немалой выгодой для тех региональных руководителей, которые умеют использовать непрозрачность и противоречия межбюджетных отношений с целью увеличения финансовых преимуществ своих регионов. Очевидно, что таких удачливых регионов всегда будет меньшинство; и в этой связи возникает вопрос, почему проигрывающие регионы, имеющие большинство в Совете Федерации, не ставят вопрос о срочном реформировании системы? Ответ заключается в том обстоятельстве, что федеральный центр в лице своих финансовых органов сам является одним из опытнейших и заинтересованных охотников “темного леса”, или - искуснеших удильщиков в мутной воде... Центр заинтересован в сохранении нынешней системы в первую очередь потому, что она резко повышет его распределительные возможности, а значит - и уровень произвольности распределения. Чем выше степень произвола, тем жестче зависимость отдельного регионального лидера от благоволения центра, и тем легче сбивать настойчивость его требований к федеральному бюджету. Если же межбюджетные отношения будут реформированы на основе принципов прозрачности и непротиворечивости, то беспомощность и порочность финансовой деятельности центра неизбежно предстанут на всеобщее обозрение в беспощадной наготе. Именно по этой причине центр заинтересован в том, чтобы те регионы, которые объективно проигрывают от существующей системы, поддерживали в себе иллюзию о преимуществах индивидуально-договорных отношений с центром. И делать это ему удается благодаря известной психологической особенности: в условиях отсутствия (или неясности) правил игры каждому игроку кажется, что он может перехитрить всех остальных. |