§ 5. Административно-территориальное устройство и организация власти на местах

КНР является унитарным государством, включающим в себя различные автономные национально-территориальные образо­вания и два особых административных района — Сянган и Ао­мынь.

Вопросы административно-территориальной организации государства и территориальной дислокации органов государственной власти всегда находились в Китае в центре внимания, поскольку от правильного решения этой проблемы в огромной по территориальным масштабам и численности населения многонациональной стране во многом зависит целостность са­мого государства и его социальная стабильность. На определе­ние формы территориального устройства в Китае повлияло множество различных факторов: исторических, социально-эко­номических, национально-демографических, наличие языково-диалектных барьеров, а также сложившиеся в Китае многове­ковые традиции государственного управления. Но главное внимание при этом уделялось задаче сохранения единого, це­лостного и неделимого Китая, сдерживанию тенденций сепа­ратизма регионов, повышению эффективности государствен­ного управления, что в специфических условиях Китая могло быть обеспечено только при высокой степени концентрации власти в руках центра.

Структура современного административно-территориально­го деления КНР закреплена в Конституции (ст. 30). Территория государства делится на провинции (23), автономные области (районы) (5) и 4 города центрального подчинения (Пекин, Шанхай, Тяньцзинь и Чунцин). Конституция предусматривает также создание особых административно-территориальных еди­ниц со специальным статусом — особых административных районов. Провинции и автономные области (районы) делятся на автономные округа, уезды, автономные уезды и города; уез­ды и автономные уезды делятся на волости, национальные во­лости и поселки; города центрального подчинения и крупные города делятся на районы и уезды. Автономные районы, авто­номные округа и автономные уезды являются районами нацио­нальной автономии.

Изменения в территориальную организацию страны могут быть внесены только решениями Всекитайского собрания на­родных представителей (ВСНП) или Государственного совета КНР. Так, согласно Конституции, образование провинций, автономных районов и городов центрального подчинения ут­верждается ВСНП. Вместе с тем изменения административно-территориального деления провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, а также территориальное деление автономных округов, уездов и городов утверждается Госсоветом КНР.

Система местных государственных органов

В соответствии со структурой административно-территори­ального деления строится система местных государственных ор­ганов — собраний народных представителей (СНП), которые оп­ределяются в Конституции как органы государственной власти на местах (ст. 96) и местных народных правительств как исполни­тельных органов местных органов государственной власти — СНП, государственных административных органов на местах (ст. 105). Правовой статус местных органов власти и управления определяется Конституцией (гл. III, разд. 5) и Законом об органи­зации местных собраний народных представителей и местных на­родных правительств 1982 г. (в редакции 1995 г.).

Местные собрания народных представителей являются орга­нами государственной власти на местах и рассматриваются как составная часть единой системы представительных учреждений, возглавляемых ВСНП. Депутаты СНП уездов, городов (без рай­онного деления), городских районов, волостей, национальных волостей и поселков избираются непосредственно населением, вышестоящие местные СНП (провинций, автономных районов и округов, городов центрального подчинения и городов с район­ным делением) избираются нижестоящими СНП. Срок полно­мочий всех местных СНП — пять лет (с 2004 г.).

К компетенции местных СНП относятся: обеспечение в соот­ветствующей административной единице исполнения Конститу­ции, законов, политических установок, указов, постановлений и решений вышестоящих органов власти; рассмотрение и утвер­ждение народнохозяйственных планов и бюджета для данной территории, а также отчетов об их исполнении; решение наибо­лее важных вопросов в политической, экономической и культур­ной областях, в деятельности гражданской администрации и межнациональных отношениях; формирование ряда других ме­стных органов; охрана социалистической собственности, под­держание общественного порядка, защита прав граждан, прав национальных меньшинств, обеспечение равенства мужчины и женщины и т. д. Местные СНП также имеют право отменить или изменить ненадлежащие постановления местных правительств данного административного уровня. Осуществляя свои полно­мочия, местные СНП принимают решения, а СНП провинций, автономных районов и городов центрального подчинения выра­батывают местные установления, о которых уведомляют Посто­янный комитет ВСНП и Государственный совет КНР.

Местные СНП работают в сессионном порядке: очередные сессии, как правило, проводятся не реже одного раза в год, а внеочередные — по предложению % числа депутатов. Для руко­водства сессией депутаты избирают президиум, а также началь­ника секретариата. Сессии уездных и вышестоящих СНП также избирают из числа депутатов председателя, заместителей предсе­дателя и членов постоянных комитетов СНП — постоянно дей­ствующих органов соответствующих СНП (они проводят свои заседания два раза в месяц). Председатели постоянных комите­тов местных СНП для решения наиболее важных вопросов могут объединяться в советы председателей постоянных комитетов СНП. Постоянные комитеты СНП подотчетны собраниям на­родных представителей данной ступени. Члены постоянных ко­митетов СНП не могут занимать должности в государственных административных органах, а также органах суда и прокуратуры.

В компетенцию постоянных комитетов СНП входит руковод­ство выборами депутатов в СНП соответствующей ступени, они созывают сессии местных СНП данной ступени, решают наибо­лее важные вопросы политической, экономической, культурной и иных сфер деятельности, вопросы в области межнациональных отношений, деятельности гражданской администрации, контро­лируют работу народных правительств, народных судов и народ­ных прокуратур, осуществляют связь с депутатами соответствую­щих собраний народных представителей, принимают на рас­смотрение жалобы и предложения населения, присваивают местные почетные звания. К их ведению относится решение наи­более важных кадровых вопросов местного значения, в том числе (в период между сессиями СНП) они назначают и смещают за­местителей губернаторов провинций, председателей автономных районов, мэров городов и т. д., а в случае невозможности выпол­нения функций губернаторами провинций, председателями ав­тономных районов и т. д., определяют кандидатуры временно ис­полняющих обязанности. Постоянные комитеты СНП могут из­менять или отменять ненадлежащие решения нижестоящих местных СНП. В свою очередь в период между сессиями местных СНП постоянные комитеты СНП провинций, автономных рай­онов и городов центрального подчинения имеют право прини­мать местные установления с последующим уведомлением По­стоянного комитета ВСНП и Государственного совета.

В 1995 г. в КНР была проведена существенная реформа мест­ных органов власти и, в частности, в волостном звене была введена должность председателей СНП волостей, национальных волостей и поселков (ранее функции этих должностей выполня­ли соответственно волостные старшины и поселковые старос­ты), что должно способствовать совершенствованию государст­венного механизма на низовом уровне и более четкому разделе­нию полномочий между органами власти и управления. Председатели СНП волостного звена и его заместители органи­зуют работу депутатов в период между сессиями, поддерживают с ними постоянную связь, реализуют предложения, критические замечания и мнения населения.

Местные СНП создают в качестве своих исполнительных ор­ганов, государственных административных органов на местах местные народные правительства. Законодательство устанавли­вает систему «двойного подчинения» местных правительств: с одной стороны, они ответственны перед избравшими их собра­ниями народных представителей, а с другой — перед вышестоя­щими народными правительствами. Все местные народные пра­вительства как государственные административные органы на­ходятся под единым руководством Государственного совета и ему подчиняются. Сроки полномочий местных народных прави­тельств совпадают со сроками полномочий избравших их мест­ных СНП — пять лет. В состав местных народных правительств входят их главы (губернаторы в провинциях, мэры в городах центрального подчинения, председатели в автономных районах и т. д.), их заместители, ответственные секретари (начальники секретариатов), начальники департаментов, управлений и ко­миссий и других рабочих органов местных народных прави­тельств. Глава правительства, его заместители и ответственный секретарь образуют постоянное бюро правительства. В регуляр­но проводимых пленарных заседаниях принимают участие все члены правительства.

Местные народные правительства, реализуя решения мест­ных СНП и их постоянных комитетов, а также вышестоящих ор­ганов государственной администрации, принимают необходи­мые меры по выполнению местных народно-хозяйственных планов, осуществляют всю административно-управленческую работу на соответствующей территории в области экономики, образования, культуры, общественной безопасности, нацио­нальных отношений и т. д. Объем полномочий местных народ­ных правительств в зависимости от их уровня различен. В част­ности, правительства уездного и вышестоящего звена руководят работой не только своих функциональных подразделений, но и нижестоящих народных правительств и могут изменять либо от­менять ненадлежащие постановления и распоряжения ниже­стоящих органов государственной администрации. Народные правительства низового звена подобными полномочиями не располагают. В соответствии с законом народные правительства провинциального уровня могут разрабатывать административ­ные установления, которые должны соответствовать законам и административным установлениям Государственного совета.

Местные народные правительства, как правило, имеют це­лую систему своих рабочих органов и многочисленный штат со­трудников, например, на провинциальном уровне число различ­ных канцелярий, департаментов, комиссий и управлений может доходить до 50—60. Несколько меньший рабочий аппарат имеет­ся в уездном правительственном звене. Некоторые уезды в свою очередь могут делиться на районы, в которых создаются управы, являющиеся делегированными органами народных прави­тельств. В кварталах (микрорайонах) городских районов и горо­дов, не имеющих районного деления, создаются квартальные канцелярии — делегированные органы районных правительств, в задачи которых входит работа среди населения по поручению местных правительств, руководство работой комитетов населе­ния, передача предложения населения в низовые органы госу­дарственного управления. На уровне кварталов функционируют организации самоуправления («самодеятельные организации») — комитеты городского и комитеты сельского населения по месту жительства, действующие под руководством создаваемых в них партячеек КПК. Эти организации, с одной стороны, решают все местные вопросы самоуправления в данном квартале, а с дру­гой — местные правительства возлагают на них некоторые адми­нистративные функции, например, охраны общественного по­рядка, закупки зерна, набора в армию, помощи особо нуждаю­щимся, разрешения возникающих между жителями споров, передачи предложений и пожеланий населения в народные пра­вительства и т. д.

Что касается низового (волостного) звена, то состав прави­тельства здесь невелик и включает в себя главу администрации (волостной старшина или поселковый староста), его заместите­лей и ответственного секретаря, в необходимых случаях может создаваться небольшой аппарат сотрудников.