§ 4. Германская Федерация
Общая характеристика
Прежде всего следует сказать, что федерация – традиционная для Германии форма государственного устройства. Германия как единое государство существует сравнительно недолгий исторический срок. Еще в середине XIX в. на территории страны располагались десятки независимых государств. После объединения в 1871 г. и создания единого государства прежде независимые государства стали его членами, и им были сохранены некоторые атрибуты государственности. Веймарская республика сохранила федеративную организацию государства. 12 лет гитлеровской унификации и централизации серьезно подорвали, но не смогли полностью уничтожить традиции регионализма, тем более что их поддержание препятствовало антидемократическим тенденциям в строительстве новой германской государственности.
Германия сегодня – это конститутивная федерация, т. е. федерация, основанная на конституции, а не на союзном или федеративном договоре между ее субъектами. Хотя после 1945 г. земли как государственные образования появились раньше, чем образовалась ФРГ, создание последней явилось не результатом договора или иного соглашения земель, а следствием принятия Основного закона, вступление в силу которого и означало рождение нового государства. В конституции ФРГ- нет специального раздела о федеративном устройстве, соответствующие положения можно найти в Преамбуле и практически в каждой главе Основного закона. В конституции нашли закрепление принципы взаимоотношений Федерации и ее субъектов, а также основы разграничения компетенции между ними. Согласно ч. 3 ст. 79 деление Федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательстве, а также сам принцип федерализма не могут быть отменены даже в случае пересмотра конституции. В конституции закрепляется также перечень земель, образующих германскую Федерацию.
Германская Федерация построена по территориальному принципу. Ее субъектами являются земли. Других территориальных образований кроме земель в составе ФРГ нет. Подавляющее большинство земель образовалось после 1945 г. и не имеет ничего общего с исторически самостоятельными германскими государствами.
Исключение составляют Бавария и Саксония, история которых как самостоятельных государств насчитывает не одно столетие, а также ганзейские города Бремен и Гамбург, имеющие в прошлом статус свободных ("вольных") имперских городов. По своим объективным характеристикам (размер территории, численность населения, экономические показатели и др.) земли сильно разнятся, однако в конституционно-правовом отношении они равноправны.
Конституционный статус земель в Основном законе не определен. Конституции ряда земель (Баварии, Берлина, Гамбурга) называют земли государствами, однако это не вытекает из текста Основного закона. Правовая доктрина ФРГ не выработала по этому вопросу единой точки зрения. Представляется, что земли нельзя считать государствами в общепринятом значении этого слова, это скорее особые государственные образования, самостоятельность которых ограничена федеральной конституцией. Сказанное подтверждается тем, что конституционный строй земель должен соответствовать требованиям Основного закона, федеральная конституция не предусматривает права сецессии, существует возможность применения федерального принуждения в случае, если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом и другими федеральными законами обязанностей.
Взаимоотношения Федерации и земель строятся на основе следующих ключевых положений: во-первых, как уже отмечалось, конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона (ч. 1 ст. 28); во-вторых, закрепляется презумпция компетенции земель (осуществление государственных полномочий и решение государственных задач относится к ведению земель, если Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования, — ст. 30), одновременно закрепляется приоритет федерального права перед правом земель (ст. 31); в-третьих, устанавливается обязанность учреждений Федерации и земель оказывать друг другу взаимную правовую и административную помощь (ст. 35); в-четвертых, на всей территории Федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни (п. 2 ч. 3 ст. 106), каждый немец в любой земле имеет равные права и обязанности (ст. 33), в федеральных учреждениях должны использоваться в надлежащем соотношении чиновники из всех земель. В остальных ведомствах Федерации сотрудники должны, как правило, набираться из той земли, в которой действуют эти учреждения (ч.1 ст. 36).
Разграничение компетенции между Федерацией и землями
Если кратко обрисовать фактическое разграничение компетенции между Федерацией и землями, то можно сделать вывод, что в сфере законодательной компетенции доминирует Федерация, а в сфере управления и правосудия - земли.
В сфере законодательной компетенции различаются: исключительная компетенция федерального законодателя; конкурирующая компетенция Федерации и земель; компетенция по принятию основ федерального законодательства (то, что в Российской Федерации относится к совместной компетенции Федерации и ее субъектов); исключительная компетенция земельного законодателя. В исключительном ведении Федерации находятся внешние сношения, оборона и безопасность, регулирование отношений по поводу свободы передвижения и выбора места жительства, паспортизация, иммиграция, финансовое и валютное регулирование, денежная эмиссия, федеральный, железнодорожный и воздушный транспорт, информация и связь, федеральная государственная служба, охрана промышленной собственности, авторское и издательское право, таможенное регулирование и некоторые другие (ст. 73). В сфере исключительной компетенции федерального законодателя законы могут приниматься только на уровне Федерации.
В сфере конкурирующей компетенции земли могут принимать законодательные акты до тех пор и постольку, пока и поскольку Федерация не использует свои законодательные полномочия. К сфере конкурирующей компетенции относятся гражданское, уголовное и процессуальное право, отношения, связанные с реализацией конституционного права на объединения и свободу собраний, хозяйственное право, трудовое право, законодательство о промышленных корпорациях, о купле-продаже земельных участков, земельное и жилищное законодательство, правила уличного движения и речного судоходства, почти все налоговое законодательство и некоторые другие (ст. 74).
Федерация вправе принимать основы законодательства, регулирующие правовое положение должностных лиц, которые состоят на государственной службе в органах земель, муниципалитетах и других органах местного самоуправления, а также устанавливающие общие принципы организации и функционирования высшей школы, прессы и кинематографии, охраны природы, землеустройства и водопользования, службы регистрации и информации, охотничьего хозяйства. Землям предоставлено право конкретизации основ законодательства. На практике основы столь полно и подробно регулируют эти отношения, что никакой конкретизации просто не требуется.
Все, что не относится к исключительной компетенции Федерации, к конкурирующей компетенции и к основам законодательства, входит в исключительную компетенцию земель. В ведении земель прежде всего находятся: конституционное законодательство и административное устройство земель, школа, культура, средства массовой информации, некоторые аспекты социальной сферы и законодательство о местном самоуправлении. Последнее объясняет, почему в ФРГ сложились разные системы местного самоуправления.
Осуществление исполнительной власти и управление относится преимущественно к компетенции земель. Правительственно-административные органы земель осуществляют исполнение не только своих законов, но и федеральных, в частности, по поручению органов Федерации. Наиболее крупными отраслями федерального управления являются почта, железнодорожный транспорт, трудовые отношения-, вооруженные силы, дипломатическая служба, таможенный контроль, пограничная служба и некоторые другие.
Правосудие осуществляется в первую очередь судами земель. Федерация образует лишь пять судов высшей инстанции: Федеральная судебная палата – высший судебный орган по гражданским и уголовным делам, Федеральный трудовой суд, разрешающий споры между работодателями и наемными работниками, Федеральный административный суд — орган судебного контроля в сфере государственного управления, Федеральный социальный суд, рассматривающий споры в социальной сфере и сфере социального обеспечения, и Федеральный финансовый суд — высшая инстанция по разрешению налоговых и таможенных споров.