2. Полномочия органов общей и специальной компетенции
Федеральные органы государственной власти в сфере решения вопросов использования и охраны земель могут быть классифицированы по нескольким критериям. Если, например, исходить из характера и объема присущих им властных полномочий, то следует разграничивать органы общей и органы специальной компетенции. К федеральным органам общей компетенции относятся Президент РФ и Правительство РФ. Данные органы выделены в особый вид федеральных органов государственной власти потому, что решение вопросов использования и охраны земель не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду с решением иных задач. Так, конкретные полномочия Правительства РФ в области использования и охраны земель определяются ЗК РФ (см. ст.ст. 2,8,13,14,22,38,54,57,58,60,65 и т.д.), а также другими федеральными законами. Например, согласно ст. 8 ЗК РФ, Правительство РФ осуществляет отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую применительно к землям, находящимся в федеральной собственности.
Органами специальной компетенции называются органы государственной власти, специально уполномоченные Правительством РФ или Президентом РФ выполнять определенные функции в области использования и охраны земель. При этом следует различать понятия «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти. Такой вывод проистекает из Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (ред. от 23 декабря 2005 г.).
В структуру специально уполномоченных федеральных органов в области использования и охраны земель входят органы отраслевой и межотраслевой компетенции. Межотраслевые органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам всех форм собственности и категорий по вопросам, указанным в положениях об этих органах (землеустройство, мониторинг, ведение земельного кадастра и т.д.). В их число входят следующие органы:
1) Министерство природных ресурсов РФ. Действует на основании Постановления Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» (с изменениями от 30 июля 2004 г.).
Деятельность данного министерства носит природоохранный характер, а поскольку земля является составной и неотъемлемой частью окружающей среды, данные полномочия будут представлять для нас интерес. Землеохранные полномочия данного органа заключаются в проведении мероприятий по охране и защите лесов (которые произрастают на землях лесного фонда), водных объектов, включая разработку методических документов по проектированию водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов и по ведению государственного мониторинга водных объектов (расположены на землях водного фонда), а также полномочия в сфере управления особо охраняемыми природными территориями (располагаются на землях особо охраняемых территорий и объектов).
2) Министерство здравоохранения и социального развития (в его ведении находится Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека, выполняющая функции санитарно-эпидемиологического надзора). Действует на основе Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека». Одна из функций данной службы заключается в проведении государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства в пределах всех категорий земель не зависимо от форм собственности.
3) Министерство регионального развития РФ (в его ведении - Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству). Действует на основании Постановления Правительства РФ от 16 июня 2004 г. № 286 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» (с изменениями от 19 августа 2004 г., 26 января 2005 г.). В числе основных функций – управление строительством, градостроительством, жилищно-коммунальным хозяйством. В свете предусмотренных ст.9 ГрадК РФ мероприятий по территориальному планированию, распространяющихся на земли всех категорий, функции данной службы приобретают особую актуальность.
4) Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (в его ведении - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом). Действует на основе Постановления Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации». Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет следующие полномочия:
а) организует создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра; проведение территориального землеустройства; подготовку землеустроительных материалов для установления государственной границы, границ субъектов РФ и муниципальных образований.
б) осуществляет государственную кадастровую оценку земель; ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства; государственный мониторинг земель; создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости; утверждение заключений экспертных комиссий при проведении экспертизы землеустроительной документации; государственный земельный контроль; утверждение карт (планов) и материалов межевания объектов землеустройства.
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом осуществляет следующие полномочия:
а) предоставляет в установленном порядке земельные участки, находящиеся в государственной собственности; рассматривает предложения об установлении публичных сервитутов на земельные участки; предложения об утверждении перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности.
б) принимает решение о проведении торгов и определяет на основании отчета независимого оценщика начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка; определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов.
в) осуществляет предоставление земельных участков органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), государственному унитарному предприятию, а также государственному учреждению, другой некоммерческой организации, созданным органами государственной власти Российской Федерации; прекращения прав указанных органов, юридических и физических лиц на земельные участки; предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи или аренды которых поступают в федеральный бюджет.
г) принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами из федеральной собственности; осуществляет разграничение государственной собственности на землю и т.д.
К органам отраслевой компетенции относятся федеральные органы исполнительной власти, наделенные отдельными функциями либо в области использования и охраны отдельных категорий земель либо в рамках определенной отрасли хозяйства (промышленность, транспорт, оборона и т.д.). Например, как следует из Постановления Правительства РФ от 28 июня 2004 г. № 315 «Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации», данный орган осуществляет ряд функций в сфере использования и охраны одной категории земель – земель сельскохозяйственного назначения, в том числе устанавливает требования к нормативной документации по проектированию и строительству мелиоративных систем; правила и нормы в области мелиорации земель; утверждает планы проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных и иных мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, планы проведения мероприятий по реабилитации земель сельскохозяйственного назначения, загрязненных радионуклидами, тяжелыми металлами, другими вредными веществами и т.д.
В ведении Министерства транспорта РФ находится федеральное дорожное агентство, действующее на основе Положения о Федеральном дорожном агентстве (утв. постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374). Данный орган организует в установленном порядке работу по изъятию, в том числе путем выкупа, закреплению и резервированию земельных участков для государственных нужд в целях развития федеральной сети автомобильных дорог, а также по регистрации соответствующих прав на них; осуществляет согласование решений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в пределах придорожных полос федеральных автомобильных дорог или земельных участков, находящихся вне этих полос, но требующих специального доступа к ним, а также земельных участков под стоянки и остановки.