2. В комментируемой статье законодатель прямо говорит о международном сотрудничестве Российской Федерации с иными государствами и международными организациями в целях разрешения проблем беженцев.

Регулированием вопросов о проблемах беженцев занимаются такие международные организации как Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Международная организация по миграции (МОМ), Международная организация труда и другие международные организации. В настоящее время в Москве действует Бюро МОМ и региональное представительство УВКБ, что облегчает организацию международного сотрудничества.

Россия является одним из пятидесяти членов Исполнительного комитета фонда помощи беженцам ООН, который создан в 1958 году Экономическим и Социальным Советом (ЭКОСОС). В функции ЭКОСОС входит надзор за осуществлением программ помощи, которые финансировал фонд.

Россия участвует в обеспечении программ помощи беженцам путем членства в таких международных организациях, как Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО), Детский фонд Организации Объединенных Наций ("ЮНИСЕФ), который был создан в 1946 году, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международный комитет Красного Креста и других.

Можно предположить, что в ближайшее время наиболее актуальным станет сотрудничество с государствами бывшего СССР, в том числе, и в договорно-правовой сфере. Очевидна необходимость совместной со странами СНГ разработки процедур и механизмов контроля за регулированием процессов региональной миграции. В настоящее время эти вопросы во многом регулируются уже упоминавшимся Соглашением о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (Москва, 24 сентября 1993 г.).

В целях регулирования межгосударственных миграционных процессов со странами ближнего зарубежья Россией заключены межправительственные соглашения с такими республиками, как Таджикистан, Латвия, Эстония, Туркменистан, Грузия и др. Основное предназначение таких соглашений состоит в обеспечении прав граждан бывшего СССР на добровольный выбор места своего проживания, на решение вопросов обустройства беженцев на новом месте жительства.

Правила международного договора имеют большую силу, нежели положения комментируемого Закона. Это правило соответствует положению п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Кроме того, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ провозглашены составной частью ее правовой системы.

3. В комментируемой статье особо отмечается роль сотрудничества Российской Федерации с Управлением Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев.

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), как уже было отмечено, было образовано решением Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 1950 г. и приступило к работе 1 января 1951 г. Мандат УВКБ ООН заключается в предоставлении международной защиты беженцам и вынужденным переселенцам, в содействии достижению долговременных решений их проблем. Сложившиеся основы международно-правового подхода к определению понятия "беженец" закреплены в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, принятом 14 декабря 1950 г. Резолюцией 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН). УВКБ ООН решает поставленные перед ним задачи путем сотрудничества с правительствами государств и при условии их согласия - с частными организациями.

В настоящее время УВКБ ООН входит в число самых крупных учреждений ООН, является одной из основных гуманитарных организаций в мире. Численность его сотрудников составляет более пяти тысяч человек. УВКБ ООН является постоянно действующим органом, который в интересах беженцев активно работает в разных странах мира. В обязанности Верховного комиссара входят такие обязанности, как:

- предоставление международной защиты беженцам и вынужденным переселенцам, которые подпадают под определение понятия "беженец", которое закреплено в Уставе;

- поиск окончательного решения проблем беженцев и вынужденных переселенцев с помощью оказания помощи правительствам государств, а также с согласия государств частным организациям. Также эта помощь подразумевает помощь в добровольной репатриации беженцев и вынужденных переселенцев, а также их ассимиляции в государствах убежища.

В Уставе УВКБ ООН указывается, что деятельность Верховного комиссара аполитична, а также носит "гуманитарный и социальный характер" (п. 2).

Российская Федерация содействует Управлению Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев в выполнении его обязанностей по наблюдению за применением положений Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола, касающегося статуса беженцев, 1967 г. Государственные органы и иные организации Российской Федерации в рамках своей компетенции:

- снабжают Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев требуемыми сведениями и статистическими данными относительно положения беженцев, реализации Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола, касающегося статуса беженцев, 1967 г., актах законодательства Республики Беларусь, находящихся в силе или могущих впоследствии вступить в силу по вопросу о беженцах;

- сотрудничают с Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев в целях обучения своего персонала, информационного, учебного и методического обеспечения своей деятельности;

- информируют иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами и признанных беженцами, о их праве обращаться в Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев;

- обеспечивают возможность сотрудникам Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев встречаться с иностранцами, ходатайствующими о признании беженцами и признанных беженцами, независимо от их местонахождения, присутствовать при проведении с ними собеседования и знакомиться с их личными делами (с согласия указанных иностранцев);

- при рассмотрении ходатайства иностранца о признании беженцем либо ходатайства иностранца с просьбой о предоставлении дополнительной защиты применяют Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев и заключения Исполнительного комитета Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, а также учитывают иную информацию, предоставленную Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, доклады Организации Объединенных Наций по правам человека.

Международное сотрудничество Российской Федерации с другими государствами осуществляется по вопросам выдачи беженцам проездных документов, высылки беженцев, исполнения принципа non-refoulement*(31) в отношении беженцев.

4. Одним из важных направлений международного сотрудничества является согласованная деятельность государств СНГ в рамках Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (Москва, 24 сентября 1993 г.), которое вступило в силу 1 сентября 1994 г. (не подписано Республикой Молдова и Украиной). Это Соглашение, в частности, фиксирует право каждого беженца или вынужденного переселенца свободно обращаться в суды на территории соответствующих государств. В соответствии со ст. 11 названного Соглашения стороны обязуются принимать меры по обеспечению своего участия в международных договорах по проблемам беженцев и вынужденных переселенцев. Кроме того, Договаривающиеся стороны обязались привести национальное законодательство в соответствие с международными правовыми нормами в этой области.

Государствами-участниками Соглашения создан Межгосударственный фонд помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Условия, порядок формирования и использования средств Фонда определены специальным Положением.

Кроме того, в целях практического содействия в реализации достигнутых в рамках Соглашения договоренностей с участием Российской Федерации создан Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств - участников Содружества Независимых Государств.

Государства участники Содружества Независимых Государств в рамках Соглашения осуществляют сотрудничество по следующим вопросам:

- содействие беженцам в истребовании и выдаче документов, необходимых для решения вопросов, связанных с гражданством;

- содействие беженцам в получении по месту прежнего жительства свидетельств о браке, рождении, трудовых книжек и других документов, необходимых для решения вопросов пенсионного обеспечения, подтверждения трудового стажа, выезда за границу и т.д.;

- содействие в получении сведений о родственниках, проживающих на территории государства, покинутого беженцем, а также о его оставленном там имуществе и т.п.

Несомненно, что для дальнейшего развития российского законодательства о беженцах и, в частности, комментируемого Закона, необходим регулярный мониторинг системы международного законодательства и учет правоприменительной практики по делам беженцев.

Статья 19. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона

1. Комментируемая статья затрагивает вопросы ответственности различных субъектов правоотношений, которые возникают на основании комментируемого Закона, в том числе должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций вне зависимости от их форм собственности, а также граждан. Действие комментируемой статьи распространяется не только на беженцев, но и на лиц, ходатайствующих о признании беженцем, признанных беженцем, или утративших статус беженца, или лишенных статуса беженца.

В данном случае имеется в виду ответственность, которая наступает за нарушения положений комментируемого Закона. Однако в целом применимыми являются общие нормы российского законодательства об ответственности.

Виновные лица несут материальную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Ответственность может наступить только за виновно совершенные деяния. Под деяниями в данном случае понимаются как действия, так и бездействие (например, отказ совершить какое-либо действие или уклонение от совершения предусмотренной законом действия, обязанности в установленный срок).

Административная ответственность предусматривается за правонарушение, совершенное по ч. 1 ст. 21.4 КоАП РФ и др.

Уголовная ответственность за нарушение прав беженцев предусмотрена за:

- дискриминацию, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам (ст. 136 УК РФ);

- незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия либо распространение этих сведений в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации (ст. 137 УК РФ);

- неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, в том числе беженца, либо предоставление неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан (ст. 140 УК РФ) и пр.

Перечисленные нормы об уголовной ответственности применяются и в случае, когда беженцы выступают в качестве объекта преступления, т.е. пострадавшего лица, чьи права и свободы нарушены.

Как субъекты преступления беженцы отвечают наравне с гражданами РФ. Согласно ч. 2 ст. 14 УК РФ не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного Уголовным кодексом РФ, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности, то есть не причинившее вреда и не создавшее угрозы причинения вреда личности, обществу или государству.

Гражданско-правовая ответственность заключается в возмещении вреда, причиненного беженцу (а равно лицу, которое ходатайствует о признании беженцем, членам его семьи), гражданами, должностными лицами, государственными органами, органами местного самоуправления. Возмещение вреда, в том числе и морального, производится по основаниям, предусмотренным ГК РФ (ст. 1064-1101 ГК РФ).

Любой вред, причиненный подопечному в указанных выше случаях, подлежит возмещению. Ответственность наступает при наличии вины причинителя вреда.

По правилам процессуального законодательства доказывать в суде неправомерность действия или бездействия органа государственной власти и органа местного самоуправления или организации должен сам заявитель, т.е. потерпевший или его представитель (см. ст. 65 АПК РФ и ст. 56 ГПК РФ).

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий или бездействия, возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (ст. 65 АПК РФ).

Вред потерпевшему возмещается, только если действия или бездействие органов власти и должностных лиц носят незаконный характер. Незаконный характер приобретают действия, выходящие за пределы компетенции или должностных полномочий органов и должностных лиц, или же бездействие в случаях, когда соответствующие органы должны иметь активную позицию и не отказываться от осуществления своих прямых обязанностей.

2. Согласно ст. 12 ГК РФ одним из способов защиты нарушенных гражданских прав, в том числе прав беженцев, является признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Напомним, что право на обращение в суд или в вышестоящий орган для признания недействительными (обжалования) решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанных с исполнением комментируемого Закона, предоставлено лицам, чьи права и интересы были нарушены, на основании ст. 10 (см. комментарий к ст. 10 Закона).

В случае признания судом акта (решения) органа государственной власти или местного самоуправления недействительным суд принимает решение о восстановлении нарушенного права, а когда это необходимо - о возмещении в пользу беженца убытков, взыскании неустойки, компенсации его морального вреда и т.п.

Комментируемая норма является специальной по отношению к ст. 1069 ГК РФ, которая содержит общие положения об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами.

В случае причинения вреда беженцу должностным лицом органа государственной власти Российской Федерации, органа власти субъектов РФ, органа местного самоуправления, вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования в порядке, предусмотренным гражданским законодательством. От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если иное не предусмотрено законодательством (ст. 1071 ГК РФ), т.е. органы Федерального казначейства РФ или финансовые органы, определенные органами местного самоуправления.

И, конечно же важно, чтобы в законе была не просто установлена ответственность за нарушение законодательства о беженцах, но и созданы действенные механизмы работы этих органов "на местах".

Организации различных форм собственности (частной, муниципальной, государственной), в том числе учреждения мест временного пребывания, а также граждане РФ также несут ответственность за допущенные нарушения.

3. В полномочия должностных лиц органов власти вменяется проведение, своевременное обеспечение и разъяснение лицам, ходатайствующим о получении статуса беженца, лицам, получившим статус беженца и лицам, лишенным статуса беженца, а также членам их семей норм российского законодательства, регламентирующих режим пребывания беженцев на территории РФ. Соответственно, ответственность может наступать за отказ в предоставлении информации, отказ в приеме ходатайства и т.д.

В законодательстве не содержится единого понятия должностного лица.

Специальное определение содержится в УК РФ, в котором устанавливается уголовная ответственность должностного лица за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Согласно ст. 285 УК РФ должностным лицом при этом признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. В частности, технический работник или водитель территориального органа Федеральной миграционной службы под определение должностного лица не подпадает.

В административном законодательстве под должностным лицом принято понимать лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправлении. Чаще всего в отношении беженцев правонарушения совершают должностные лица территориальных органов Федеральной миграционной службы, а также подведомственные им учреждения.

Положения данной статьи регулируют ответственность должностных лиц органов, уполномоченных на реализацию норм комментируемого Закона, за нарушения, связанные с соблюдением:

1) условий пребывания (проживания) беженцев в Российской Федерации;

2) порядка их регистрации,

3) оформления документов на право приобретения статуса беженца в пределах Российской Федерации, изменения ими места жительства в Российской Федерации и т.д.

В случае совершения вышеперечисленных правонарушений должностные лица, виновные в нарушении законодательства РФ, должны быть привлечены к ответственности в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

При этом, нарушение административным органом порядка наложения административного взыскания, установленного КоАП РФ, является основанием для отмены постановления о привлечении лица к административной ответственности (см. подробнее постановление ФАС Дальневосточного округа от 24 августа 2010 г. N Ф03-5803/2010 по делу N А24-460/2010).

Шашкова О.В.

Ефремова О.Н.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) URL: http://immigration.nm.ru/status.htm.

*(2) Там же.

*(3) Там же.

*(4) Там же.

*(5) Там же.

*(6) URL: http://hro.org/node/1965.

*(7) URL: http://www.hro.org/node/9760.

*(8) URL: http://www.hro.org/node/10582.

*(9) URL: http://www.az-design.ru/index.shtml?Projects&AZLibrCD&Law/Constn/KRF93/kr f063.

*(10) URL: http://www.lawmix.ru/jude/6567.

*(11) Там же.

*(12) URL: http://www.un.org/ru/law/ictr/charter.shtml.

*(13) Лукин Е.Е. Международное право, URL: http://be5.biz/pravo/mlee/41.htm.

*(14) Там же.

*(15) Там же.

*(16) Там же.

*(17) URL: http://www.unhcr.org.ua/img/uploads/docs/UNHCR_Comments_on_the_Draft_2007 _Rus.doc.

*(18) Данная ниже информация об органах ООН более подробно изложена в публикации, посвященной Организации объединенных наций (ООН), URL: http://www.ereport.ru/articles/ecunions/unations.htm.

*(19) URL: http://human_ecology.academic.ru/1420/%D0%93%D0%BE%D0%BB%D0%BE%D0%B4.

*(20) Моргун Ю. Беженцы - глобальная проблема XXI века, http://evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id=431&Itemid =52.

*(21) Приказом ФМС РФ от 5 апреля 2011 г. N 7, вступающим в силу со дня признания утратившим силу постановления Правительства РФ от 28 мая 1998 г. N 523, утверждены Порядок оформления, выдачи и обмена свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу и форма бланка свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу.

*(22) URL: http://voluntary.ru/dictionary/949.

*(23) Справка по материалам изучения судебной практики в Российской Федерации, касающейся процедуры определения статуса беженца (подготовлено совместно Верховным Судом Российской Федерации, судами республик, краевыми, областными, соответствующими им судами Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев).

*(24) Обобщение судебной практики рассмотрения дел, связанных с применением законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах (подготовлено СК по гражданским делам Верховного Суда РФ, 2000 г.).

*(25) Справка по материалам изучения судебной практики в Российской Федерации, касающейся процедуры определения статуса беженца (подготовлено совместно Верховным Судом Российской Федерации, судами республик, краевыми, областными, соответствующими им судами Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев).

*(26) Справка Московского областного суда от 26 ноября 2004 г. "Изучение практики рассмотрения судами дел по спорам (жалобам, заявлениям), вытекающим из Федерального закона "О беженцах", Женевской конвенции "О статусе беженцев" 1951 года и Протокола к ней 1967 года".

*(27) Бурлик С.В. Предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства временного убежища на территории Российской Федерации, URL: http://www.memo.ru/hr/refugees/sem12/Chapter1_1.htm.

*(28) Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. N 1. С. 12.

*(29) Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 175-176.

*(30) Басангов Д.А. Комментарий к Федеральному закону "О беженцах" (постатейный) / под ред. Л.В. Андриченко.

*(31) Принцип non-refoulement - "отказ от принудительного возвращения (высылки) беженца в страну, где ему угрожает преследование по признаку расы, принадлежности к определенной этнической или социальной группе, политических убеждений и вероисповедания или существует потенциальная угроза такого преследования. Данный термин образован от французского глагола "refouler", означающего "отгонять", "отбрасывать" - например неприятеля, не сумевшего преодолеть оборону. В иммиграционном контроле термином "refoulement" обозначается принцип безусловного препровождения на границу незаконно въехавших в страну лиц, либо безусловный отказ в приеме лицам с недействительными документами" (см. подробнее об этом Григоричев К.В., Зимовина Е.П. Правовой статус беженцев. Караганда: "Экожан", 2005).