3.8. Ведення державного земельного кадастру

Слід мати на увазі, що з 01.01.2013 набирає чинності ЗУ «Про державний земельний кадастр», внаслідок чого правове регулювання ведення державного земельного кадастру зазнає істотних змін, які, до того ж, не завжди можна оцінити позитивно. Так, викликає сумнів правильність рішення вивести реєстрацію речових прав на земельні ділянки та інше нерухоме майно за межі державного земельного кадастру – таке «розведення» здатне ускладнити реєстраційні відносини і, ймовірно, призведе до дублювання реєстраційних процедур.

Між тим, поки що діють попередні правила, які і будуть розглянуті нижче.

Законодавче визначення державного земельного кадастру наведене у ч.1 ст.193 ЗКУ:

«Державний земельний кадастр – єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів.»

Як бачимо, у законодавчому визначенні поєднані одразу три різних підходи до визначення кадастру – через «роботи», «відомості» та «документи», що навряд чи можна вважати послідовним. На наш погляд, термін «державний земельний кадастр» сьогодні вживається у законодавстві у значенні системи юридично значимих задокументованих відомостей про земельні ділянки. А от ведення державного земельного кадастру – це, дійсно, система робіт. Втім, найголовніше те, що потреби у законодавчому визначенні державного земельного кадастру немає взагалі – таке визначення повинно випливати зі змісту правового регулювання.

У спеціальній землевпорядній літературі кадастр визначається як «методично організований публічний реєстр даних про всі юридичні об’єкти на земній поверхні у межах певної країни або регіону, який ґрунтується на зніманні кордонів цих об’єктів»⁴⁴.

У міжнародній практиці⁴⁵ земельний кадастр визначається як заснована зазвичай на земельних ділянках (парцелах) сучасна земельно-інформаційна система, що містить записи про права на нерухомість. Зазвичай включає геометричний опис земельної ділянки, пов’язаний із іншими записами, що описують сутність прав, вартість земельної ділянки та її поліпшень. Призначається для фіскальних, правових цілей, для організації управління землями, створює можливості для сталого розвитку та охорони навколишнього середовища⁴⁶.

Слово «кадастр» походить від латинських слів caput («предмет, що оподатковується»), capitastrum («опис предметів, що оподатковуються»). Пізніше від цих слів утворилося французьке слово cadastre⁴⁷.

Державний земельний кадастр є основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів, а також для ведення містобудівного кадастру населених пунктів.

Загальні положення, що регламентують ведення державного земельного кадастру, містять:

• ст.23 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» (передбачено існування кадастрів природних ресурсів);

• ст.ст.193-204 ЗКУ (гл.34 «Державний земельний кадастр»);

• ПКМ «Про затвердження Положення про порядок ведення державного земельного кадастру» від 12.01.1993 №15;

• ПКМ «Про затвердження Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів» від 01.11.2000 №1619;

• ПКМ «Про затвердження Тимчасового порядку присвоєння кадастрового номера земельній ділянці» від 18.08.2010 №749;

• ПКМ «Про інформаційну взаємодію органу, що здійснює ведення Державного земельного кадастру, та органу державної реєстрації прав» від 22.02.2012 №118;

• наказ Держкомзему, Мінфіну України та Мінекономіки України «Про затвердження Розмірів оплати земельно-кадастрових робіт та послуг» від 15.06.2001 №97/298/124.

Окремо нижче розглядатимуться також масиви законодавства, що визначають режим окремих складових державного земельного кадастру.

Склад земельно-кадастрової документації визначається п.7 Положення про порядок ведення державного земельного кадастру, затв. ПКМ від 12.01.1993 №15:

«7. До земельно-кадастрової документації належать кадастрові карти та плани (графічні і цифрові), схеми, графіки, текстові та інші матеріали, які містять відомості про межі адміністративно-територіальних утворень, межі земельних ділянок власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, правовий режим земель, що перебувають у державній, колективній і приватній власності, їх кількість, якість, народногосподарську цінність та продуктивність по власниках землі і землекористувачах, населених пунктах, територіях сільських, селищних, міських, районних Рад народних депутатів, областях, Республіці Крим та Україні в цілому. Земельно-кадастрова документація включає книги реєстрації державних актів на право колективної, приватної власності на землю, право постійного користування землею, договорів на тимчасове користування землею, в тому числі на умовах оренди.»

Витяги з бази даних державного земельного кадастру (цифрову копію див. на сайті www.amm.org.ua)

Інформатизація ведення державного земельного кадастру. У світі існує досвід відкритого та прямого доступу до баз даних реєстрації прав на земельні ділянки⁴⁸, досвід ведення реєстрів виключно у електронному вигляді або паралельно із паперовим способом⁴⁹.

NB. Станом на 01.05.2008 в інформаційній базі державного земельного кадастру знаходилися: електронний реєстр переліків усіх правовстановлюючих документів, виданих фізичним та юридичним особам України з 1992 р., а саме - державних актів на право власності на землю, на право постійного користування землею та довгострокових (терміном понад 5 р.) договорів оренди землі в загальній кількості 10,8 млн. записів; електронні файли обміну даними результатів землевпорядних робіт з семантичними та картографічними даними на земельні ділянки, внесені до Державного реєстру земель та узагальнені в географічних інформаційних системах (ГІС) на рівні кожної області в загальній кількості 7,4 млн. земельних ділянок (за винятком м. Києва, де громадянам видано 64450 державних актів на право власності на землю); результати кадастрового зонування всієї території України на кадастрові зони та квартали в єдиній системі географічних координат у загальній кількості електронних файлів метричної інформації про межі по 56,5 тис. зон та 378,0 тис. кварталів; електронні реєстри переліків назв вулиць у 29978 населених пунктах у загальній кількості 323062 назви тощо⁵⁰.

NB. На думку фахівців, одним з головних недоліків існуючого земельного кадастрового обліку слід вважати його статистичний характер (починаючи з радянських часів актуалізація кадастрових даних підмінялася веденням статистичної звітності з кількісного обліку земель за формами №6-зем, 6а-зем, 2-зем), просторові характеристики обліковувалися з недостатньою точністю та ретельністю. У діючих автоматизованих кадастрових системах, впровадження яких спорадично почалося з 1990-х рр., кадастровий план, як правило, містить два базові інформаційні шари: (1) межі земельних ділянок (з характеристиками об’єктів нерухомості) та (2) межі земельних угідь. Вчені-землевпорядники пропонують доповнити ці дані відомостями про належність ділянки до певного природно-сільськогосподарського регіону, межі захисних, охоронних та інших зон із особливим режимом, межі ділянок, включених до екологічної мережі, перспективні напрямки розвитку територій⁵¹.

Складові державного земельного кадастру

Складові державного земельного кадастру визначаються ст.196 ЗКУ:

«Державний земельний кадастр включає:

а) кадастрове зонування;

б) кадастрові зйомки;

в) бонітування ґрунтів;

г) економічну оцінку земель;

ґ) грошову оцінку земельних ділянок;

д) державну реєстрацію земельних ділянок;

е) облік кількості та якості земель.»

Розглянемо правовий режим окремих складових ведення державного земельного кадастру більш детально.

(а) Кадастрове зонування

Згідно зі ст.197 ЗКУ, кадастрове зонування включає встановлення:

«а) місця розташування обмежень щодо використання земель;

б) меж кадастрових зон та кварталів;

в) меж оціночних районів та зон;

г) кадастрових номерів (території адміністративно-територіальної одиниці).»

На відміну від поняття «зонування територій» (різновид планування використання земель), передбаченого ст.180 ЗКУ, кадастрове зонування не встановлює прав та обов’язків, а є лише фіксує існуючий правовий режим та є технічним засобом обліку земель. Графічне зображення кадастрових зон, кварталів здійснюється на т.зв. «індексних кадастрових картах», порядок складання яких визначається ПКМ «Про ідентифікацію об’єктів нерухомого майна для державної реєстрації прав на них» від 08.12.2010 №1117.

[індексна кадастрова карта]

(б) Кадастрові зйомки

Ч.1 ст.198 ЗКУ визначає кадастрові зйомки як «комплекс робіт, виконуваних для визначення та відновлення меж земельних ділянок», що включають (ч.2 цієї ж статті):

«а) геодезичне встановлення меж земельної ділянки;

б) погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та землекористувачами;

в) відновлення меж земельної ділянки на місцевості;

г) встановлення меж частин земельної ділянки, які містять обтяження та обмеження щодо використання землі;

ґ) виготовлення кадастрового плану.»

Здійснення кадастрових зйомок регулюється:

• ЗУ «Про топографо-геодезичну та картографічну діяльність» від 23.12.1998;

• ПКМ «Про порядок використання апаратури супутникових радіонавігаційних систем під час проведення топографо-геодезичних, картографічних, аерофотознімальних, проектних, дослідницьких робіт і вишукувань та кадастрових зйомок» від 13.07.1998 №1075;

• ПКМ «Про ідентифікацію об’єктів нерухомого майна для державної реєстрації прав на них» від 08.12.2010 №1117 (визначає порядок складання кадастрових планів);

• Тимчасовими методичними вказівками щодо складання кадастрових планів обмежень і обтяжень щодо використання земель, затв. Держкомземом України 04.08.1999 (мають рекомендаційний характер);

• Положенням про земельно-кадастрову інвентаризацію земель населених пунктів, затв. наказом Держкомзему №85 від 26.08.1997;

• ДСТУ 2393-94 «Геодезія. Терміни та визначення»⁵²;

• ГКНТА-1.04-01-93 «Створення топографічних планів масштабів 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500. Основні положення»;

• наказом Головного управління геодезії, картографії та кадастру при Кабінеті Міністрів України від 09.04.1998 №56 «Про затвердження Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500» (ГКНТА-2.04-02-98);

• ДБН А.2.1-1-2008 «Вишукування, проектування і територіальна діяльність. Вишукування. Інженерні вишукування для будівництва».

NB. Щодо специфіки спорів, які виникають із сусідніми землевласниками та землекористувачами при погодженні меж, див. п.1.3 теми «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки».

(в) Бонітування ґрунтів

Згідно зі ст.199 ЗКУ, ст.1 ЗУ «Про оцінку земель», бонітування ґрунтів - це «порівняльна оцінка якості ґрунтів за їх основними природними властивостями, які мають сталий характер та суттєво впливають на врожайність сільськогосподарських культур, вирощуваних у конкретних природно-кліматичних умовах».

Ч.2 ст.199 ЗКУ передбачає, що «[б]онітування ґрунтів проводиться за 100-бальною шкалою. Вищим балом оцінюються ґрунти з кращими властивостями, які мають найбільшу природну продуктивність».

NB. Суцільні роботи з бонітування ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення в Україні вперше проведені у 1993 р.⁵³ За результатами першого туру великомасштабних обстежень ґрунтів України було виявлено близько 5 тис. ґрунтових відмін. Було здійснено агровиробниче групування ґрунтів, що базується на уніфікації ознак і стандартному кодуванні агровиробничих груп та їхніх підрозділів. Об’єднані в номенклатурний список агрогрупи ґрунтів (загальна кількість 222 одиниці) покладено в основу бонітування ґрунтів⁵⁴. Отримані показники використано при грошовій оцінці земель сільськогосподарського призначення⁵⁵.

Відповідно до ст.16 ЗУ «Про оцінку земель», бонітування ґрунтів проводиться на землях не лише сільськогосподарського призначення (не рідше як раз на 7 років), а й лісогосподарського призначення. Бонітування проводиться юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою. Таким чином, виходить, що Закон відносить бонітування ґрунтів до землеустрою, а не до ведення державного земельного кадастру; крім того, сумнівним є віднесення бонітування ґрунтів до функції управління – адже владний вплив між суб’єктами відносин відсутній. З огляду на це, видається, що здійснення бонітування ґрунтів не потребувало і законодавчого регулювання.

(г) Економічна оцінка земель

Економічна оцінка земель регламентується ст.200 ЗКУ, окремими положеннями (ст.17 та ін.) ЗУ «Про оцінку земель». Згідно зі ст.200 ЗКУ,

«1. Економічна оцінка земель - це оцінка землі як природного ресурсу і засобу виробництва в сільському і лісовому господарстві та як просторового базису в суспільному виробництві за показниками, що характеризують продуктивність земель, ефективність їх використання та дохідність з одиниці площі.

2. Економічна оцінка земель різного призначення проводиться для порівняльного аналізу ефективності їх використання. Дані економічної оцінки земель є основою грошової оцінки земельної ділянки різного цільового призначення.

3. Економічна оцінка земель визначається в умовних кадастрових гектарах або у грошовому виразі.»

Економічна оцінка земель визначається за продуктивністю, окупністю затрат, диференційним доходом, місцезнаходженням, екологічним значенням, інженерним облаштуванням території тощо. Відповідно до ст.17 ЗУ «Про оцінку земель», економічна оцінка земель проводиться на землях сільськогосподарського призначення незалежно від форм власності не рідше як один раз у 5-7 років юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою. Таким чином, Закон відносить економічну оцінку земель до землеустрою, а не до ведення державного земельного кадастру.

NB. Економічна оцінка земель була проведена в Україні ще у 1988 р. і на сьогодні практично повністю втратила актуальність⁵⁶. Так, економічна оцінка території м. Києва була затв. рішенням Київської міської ради народних депутатів 04.04.1988 і передбачала наявність 5 економіко-планувальних зон (ЕПЗ). На сьогодні у місті виділено 190 ЕПЗ⁵⁷.

Як видається, поза межами грошової оцінки земель економічна оцінка позбавлена будь-якого значення. Можна прогнозувати, що рано чи пізно вона буде поглинута грошовою оцінкою і окремо не розглядатиметься.

(ґ) Грошова оцінка земельних ділянок

Грошова оцінка земельних ділянок – визначення грошового еквіваленту земельної ділянки на рентній основі, може бути нормативною і експертною (ст.201 ЗКУ, ст.1 та ін. ЗУ «Про оцінку земель»).

Грошова оцінка сільськогосподарських угідь проведена в повному обсязі станом на 01.07.1995. З урахуванням індексації вже на 01.01.2003 в цілому по Україні вона становила 363557 млн. грн.⁵⁸ Станом на 01.01.2007 грошову оцінку земель несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів проведено лише на площі 271,93 тис.га (2,4% від їх загальної площі). Із загальної кількості населених пунктів України (29904) нормативну грошову оцінку земель проведено по 20067 населених пунктах, що становить 67,1% від їх кількості, на площі 5352,1 тис.га, (73,0% від їх загальної площі)⁵⁹. За оцінками фахівців (на 2003 р.), орієнтовна вартість всіх земель несільськогосподарського призначення за межами населених пунктів становила 2258928 млн. грн, всіх земель населених пунктів – 1388384 млн. грн, усіх земель України – 4010869 млн. грн⁶⁰

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок – «капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами» (ст.1 ЗУ «Про оцінку земель»); використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо (ст.13 ЗУ «Про оцінку земель», ч.3 ст.201 ЗКУ).

Правове регулювання. Відповідно до ч.5 ст.201 ЗКУ, ст.12 ЗУ «Про оцінку земель», методики грошової оцінки земельних ділянок затверджуються КМУ. На сьогодні діють Методика нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затв. ПКМ від 23.03.1995 №213, та Методика нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів), затв. ПКМ від 30.05.1997 №525 (з 01.01.2013 буде замінена Методикою, затв. ПКМ від 23.11.2011 №1278).

Положення названих Методик деталізовані наказами Держкомзему, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України, Української академії аграрних наук «Про Порядок нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів» від 27.01.2006 №18/15/21/11 та Держкомзему, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України, Держкомлісгоспу України, Держводгоспу України, Української академії аграрних наук «Про Порядок нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель у межах населених пунктів)» від 27.01.2006 №19/16/22/11/17/12.

Суб’єкт здійснення оцінки. Ч.3 ст.18 ЗУ «Про оцінку земель» передбачає здійснення оцінки «юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою».

Фактично довідки про нормативну грошову оцінку видають органи земельних ресурсів, а от технічну документацію з оцінки земель розробляють «юридичні особи, які отримали ліцензії». Практика «самостійної оцінки» земельних ділянок податковими органами, як і землекористувачами, є незаконною, що визнано судовою практикою: напр., у рішенні ВГСУ від 16.10.2002 №12/388 підтверджується відсутність обов’язку платників податків самостійно додатково нараховувати собі суми земельного податку у зв’язку із зміною цільового призначення земельної ділянки⁶¹.

Індексація. Відповідно до п.289.2 ст.289 ПКУ, грошова оцінка земельної ділянки щороку станом на 1 січня уточнюється на коефіцієнт індексації, який розраховується за формулою, вказаною у цій нормі.

Проведення переоцінки. У зв’язку зі зміною умов землекористування оцінка земельної ділянки може застаріти і втратити актуальність, у зв’язку із чим виникає необхідність проведення переоцінки. На сьогодні чинне законодавство встановлює лише періодичність здійснення такої переоцінки (ст.18 ЗУ «Про оцінку земель»): земель сільськогосподарського призначення «не рідше як один раз у 5-7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше як один раз у 7-10 років». Формулювання Закону є не зовсім вдалим і не дає чіткої відповіді на те, чи можна і чи потрібно проводити переоцінку до спливу 5 або, відповідно, 7 років у разі зміни обставин, що впливають на оцінку земельної ділянки (напр., зміни функціонального використання або наближеності до шляхів сполучення).

Приклад довідок про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, виданих органами земельних ресурсів (цифрову копію див. на сайті www.amm.org.ua)

Приклад витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки (цифрову копію див. на сайті www.amm.org.ua)

Експертна грошова оцінка земельних ділянок – «результат визначення вартості земельної ділянки та пов'язаних з нею прав оцінювачем (експертом з питань оцінки земельної ділянки) із застосуванням сукупності підходів, методів та оціночних процедур, що забезпечують збір та аналіз даних, проведення розрахунків і оформлення результатів у вигляді звіту» (ст.1 ЗУ «Про оцінку земель»); використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок (ч.4 ст.201 ЗКУ).

Випадки обов’язкового проведення визначені у ч.2 ст.13 ЗУ «Про оцінку земель» (відчуження та страхування земельних ділянок, що належать до державної або комунальної власності, застава та ін.).

Загальні засади проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок визначені у ст.19 ЗУ «Про оцінку земель»: оцінка здійснюється на основі таких методичних підходів: (1) капіталізація чистого операційного або рентного доходу від використання земельних ділянок; (2) зіставлення цін продажу подібних земельних ділянок; (3) врахування витрат на земельні поліпшення. Здійснення експертної оцінки регламентується також ПКМ від 11.10.2002 №1531 «Про експертну грошову оцінку земельних ділянок».

Фрагменти висновку про експертну грошову оцінку частини земельної ділянки (цифрову копію див. на сайті www.amm.org.ua)

(д) Державна реєстрація земельних ділянок

Відповідно до ст.202 ЗКУ,

«1. Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється у складі державного реєстру земель.

2. Державний реєстр земель складається з двох частин:

а) книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок;

б) Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку.»

		Приклад Поземельної книги (цифрову копію збільшеного розміру див. на сайті www.amm.org.ua)

NB. Термін «реєстрація» походить від слова «реєстр», яке з’явилося в українській мові через польське «rejestr» від латинського «regestrum» – внесене, записане. Воно означає список, письмовий перелік кого-небудь або чого-небудь; книгу для запису справ, документів, майна, земельних володінь тощо⁶².

Довідка про реєстрацію земельної ділянки (цифрову копію див. на сайті www.amm.org.ua)

При формуванні земельної ділянки зацікавлена особа повинна замовити документацію із землеустрою щодо складання «документу, що посвідчує право на земельну ділянку» - державного акту або договору оренди землі (ст.126 ЗКУ, ст.56 ЗУ «Про землеустрій»). В процесі виготовлення документації відбувається обтяжлива та забюрократизована процедура отримання бланку державного акту, його заповнення, реєстрації та видачі відповідно до ст.202 ЗКУ, ПКМ від 09.09.2009 №1021 «Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі», а також Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затв. наказом Держкомзему від 04.05.1999 №43, та Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель, затв. наказом Держкомзему від 02.07.2003 №174. Те саме (крім дій, пов’язаних із отриманням бланку) відбувається у випадку укладення договору оренди землі.

Поряд з реєстрацією державних актів та договорів оренди землі у відповідних книгах, передбачено також реєстрацію «земельних ділянок» у Поземельній книзі, яка на даний час повинна стати, по суті, реєстрацією прав на земельні ділянки (див. ст.ст.125, 126 ЗКУ та п.3 розд.ІІ ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що посвідчують право на земельну ділянку, а також порядку поділу та об’єднання земельних ділянок» від 05.03.2009 №1066-VI, п.3 розд.ІІ ЗУ від 11.02.2010 №1878-VI, ПКМ від 06.05.2009 №439 «Про деякі питання посвідчення права власності на земельну ділянку», ПКМ від 09.09.209 №1021 «Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі»). Зокр., ст.125 ЗКУ передбачено:

«Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.»

Водночас, п.3 розд.ІІ ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що посвідчують право на земельну ділянку, а також порядку поділу та об'єднання земельних ділянок» від 05.03.2009 №1066-VI встановлює, що

«3. До створення єдиної системи органів реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень:

…

право власності або право користування земельною ділянкою виникає з моменту державної реєстрації земельної ділянки.»

Хоча, за великим рахунком, «система органів» на сьогодні існує, в силу певних міркувань, що вже неодноразово розглядалися вище, дане положення слід розуміти ширше – як вказівку на застосування тимчасових правил до початку застосування процедур, передбачених ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

У випадку, коли відбувається відчуження існуючої, вже сформованої земельної ділянки, реєстрація відбувається лише у Поземельній книзі (див. ПКМ від 06.05.2009 №439 «Про деякі питання посвідчення права власності на земельну ділянку», ПКМ від 09.09.2009 №1021 «Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі», накази Держкомзему від 02.07.2003 №174 та від 22.06.2009 №326), оскільки у таких випадках новий державний акт, за чинною редакцією ст.126 ЗКУ, складатися не повинен.

Сама процедура реєстрації є досить складною та заплутаною. Подані на реєстрацію документи мають пройти складний шлях: з органу земельних ресурсів – до підрозділу Центру ДЗК, звідки – назад, звідти – знову до Центру ДЗК.

NB. Центр ДЗК діє на підставі Статуту, затв. наказом Держкомзему від 22.01.2009 №335 «Про перейменування державного підприємства «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах» та затвердження Статуту Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру». Діяльність Центру ДЗК регулюється також наказом Держкомзему від 31.10.2003 №279 «Про схвалення Типових положень про регіональну філію державного підприємства «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах» та про районний (міський) відділ регіональної філії державного підприємства «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах». На наш погляд, те, що державне підприємство здійснює окремі функції, покладені законом (ст.ст. 202, 204 ЗКУ) на орган виконавчої влади (на даний час – Держземагентство), є неприйнятним.

Проблема. У містах Києві, Одесі, Севастополі, Сімферополі, Харкові, Миколаєві, Чернівцях та деяких інших міськрадами у складі їхніх виконавчих органів створені управління земельних ресурсів поза межами єдиної системи органів земельних ресурсів, які перебрали на себе функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, зокр., у питаннях посвідчення прав на земельні ділянки⁶³.

Постановою ВГСУ від 20.04.2010 К-8025/09 по справі за позовом Київради до Держземагентства України про визнання протиправним та скасування п.1.4, абз.3, 5, 6, п.1.16, другого речення п.2.14, п.п.3.1, 3.2, 3.10, першого та четвертого речення п.5.2 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затв. наказом Держкомзему України від 04.05.1999 №43⁶⁴ позов було задоволено. Цим самим суд фактично «освятив» практику видачі та реєстрації державних актів виконавчими органами місцевих рад.

На наш погляд, задовольняючи позов, суд допустив помилку, пославшись на положення ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» і вважаючи, що оспорювані положення Інструкції порушують права органів місцевого самоврядування. Судом не враховано, що більш пізні положення ЗКУ фактично передали відповідні повноваження державним органам земельних ресурсів (ст.ст.202, 204). З іншого боку, слід цілком погодитися із судом у тому, що існуюча практика здійснення функції з реєстрації земельних ділянок ДП «Центр державного земельного кадастру» (хоча б і в електронній формі) справді не відповідає закону, адже «Держкомзем України не мав повноважень наділяти, в тому числі делегувати владні повноваження суб’єктів владних повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, державному підприємству, яким в даному випадку є Центр державного земельного кадастру при Держкомземі України».

ЗУ «Про Державний земельний кадастр» (п.11 розд.VII) здійснення повноважень із ведення Державного земельного кадастру виконавчим органом Київради до 2020 року «узаконено» (фактично, «заднім числом»).

Чинне законодавство України передбачає існування цілої низки паралельних реєстраційних процедур, які стосуються земельних ділянок. Ст.202 ЗКУ вживає термін (1) «реєстрація земельних ділянок», ст.ст.100, 125 ЗКУ, ст.182 ЦКУ, ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» ведуть мову про державну реєстрацію (2) прав на земельні ділянки. Ст.210 ЦКУ, ст.20 ЗУ «Про оренду землі», ПКМ «Про затвердження Тимчасового порядку державної реєстрації правочинів» від 26.05.2004 №671 передбачають реєстрацію (3) правочинів щодо земельних ділянок, причому договори оренди землі, таким чином, підпадають під дві реєстраційні процедури. На наш погляд, така ситуація є нездоровою, вона призводить до паралелізму у діяльності різних структур, істотно обмежує оборот земельних ділянок.

Реєстрація потрібна насамперед для оголошення прав на майно широкому, заздалегідь невизначеному колу осіб у випадках, коли з фактичного стану речей наявність таких прав не очевидна. Так, якщо права на рухоме майно оголошуються іншим особам самим фактом знаходження рухомої речі у власника, то щодо нерухомого майна «фактичного володільця» визначити може бути дуже важко. Саме тому практично в усьому світі права на нерухоме майно підлягають реєстрації. Виходячи із призначення реєстрації, вважаємо, що вона повинна застосовуватися саме щодо прав на майно. Реєстрація самого майна, правочинів щодо нього, право установчих документів тощо позбавлена сенсу, якщо тільки під такою реєстрацією по суті не мається на увазі реєстрація прав (як, напр., сьогодні має місце з «реєстрацією земельних ділянок»).

NB. В юридичній літературі виділяють такі основні типи реєстраційних систем: (1) система публічності речової, або система центральноєвропейського типу (Німеччина, Англія, Австрія, Швейцарія, Ліхтенштейн, Польща, Чехія, Словаччина, Угорщина, Словенія, Хорватія та ін.); (2) система публічності особистої, або французька, публікаційна система (Франція, Бельгія, Люксембург, обмежено – Італія та Португалія). Відрізняються тим, що за центральноєвропейської системи зміст поземельної книги завжди вважається таким, що відповідає дійсності, внесення відомостей до поземельної книги має правовстановлююче значення, тоді як за французької системи зміна права на земельну ділянку має місце вже під час укладення договору, однак права, що виникають за угодою, отримують силу для третіх осіб тільки з моменту їх подання у вигляді нотаріального документу в передбаченій формі у поземельний та іпотечний реєстр та публікації після суто формальної перевірки⁶⁵.

За іншою класифікацією, системи реєстрації прав на землю поділяють на (1) систему реєстрації документів (Registration of Deeds), що передбачає внесення до реєстрів відомостей про землю, не гарантованих державою або недержавною організацією (Франція, США), та (2) систему реєстрацію титулів/землі (система Торренса, Registration of Title/Land), що передбачає визнання, підтвердження, захист та гарантування прав на землю, які виникають до моменту реєстрації (РФ, Великобританія) або в момент реєстрації (Україна, Німеччина)⁶⁶.

(е) Облік кількості та якості земель

Згідно зі ст.203 ЗКУ, облік кількості земель «відображає відомості, які характеризують кожну земельну ділянку за площею та складом угідь», а облік якості земель «відображає відомості, які характеризують земельні угіддя за природними властивостями та набутими властивостями, що впливають на їх родючість, а також за ступенем забруднення ґрунтів».

Наказом Держкомзему «Про первинний облік земельних ділянок на основі застосування кадастрових номерів та стандарту бази даних автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру» від 12.10.2000 №133 облік земельних ділянок на основі кадастрових номерів було запроваджено у складі державного земельного кадастру.

Облік кількості та якості земель, на відміну від реєстрації, сам по собі не має легалізуючого значення (крім випадків, коли облік здійснюється у формі реєстрації). Реєстрація земель є не єдиною формою обліку. Облік земель ведеться також на основі різного роду обстежень, даних статистичної звітності: див. ЗУ «Про державну статистику», наказ Держкомстату №377 від 05.11.1998 «Про затвердження форм державної статистичної звітності з земельних ресурсів та Інструкції з заповнення державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форми №№ 6-зем, 6а-зем, 6б-зем, 2-зем)». Зокр., дані статистичної звітності широко використовують органи податкової служби для стягнення земельного податку за фактичне використання земельних ділянок.

Проблема. У спеціальній літературі⁶⁷ слушно зазначається, що наявний матеріал з обліку земель (форми 2-зем, 6-зем) насправді є обліком землекористувачів, а не земель. Статистична звітність виходить із припущення, що землекористувач здійснює землекористування згідно із основними видами своєї економічної діяльності. Це припущення не завжди справджується.