Законодательная власть в системе государственного управления

Понятие «парламент», состав и структура парламента.

Законодательная власть рассматривается как прямое (принятие законов путем референдума) или опосредованное (принятие их законодательными органами) выражение воли народа. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной и судебной власти. Акты президента, правительства, судов не могут противоречить закону. Только органы конституционного контроля могут лишить закон действия, если признают, что закон противоречит конституции, то есть основному закону, обладающему высшей юридической силой.

Органы законодательной власти осуществляют управлением государством прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, путем формирования других органов власти и осуществления контроля за их деятельностью. Законодательные органы действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы государственной власти субъектов Федерации.

Высшим органом законодательной власти является парламент. Парламенты бывают однопалатными (Всекитайской собрание народных представителей, Народное собрание в Египте, риксдаг в Швеции, фолькетинг в Дании), но чаще встречаются двухпалатные парламенты. Одна из палат двухпалатного парламента обычно называется палатой депутатов, палатой представителей, национальным собранием, другая сенатом, советом союза. Нижняя палата избирается гражданами, либо законом устанавливается фиксированное представительство от разных категорий населения. Верхняя палата может формироваться путем прямых или косвенных выборов, путем назначения и другими.

В некоторых странах в дополнение к парламенту или вместо него существуют другие законодательные органы. В тех мусульманских странах, где нет парламента, законодательствует монарх – король, эмир, султан (Саудовская Аравия, Оман, Катар) или совет монархов (Объединенные Арабские Эмираты). Однако обычно, издаваемые ими акты называются не законами, а низамами, так как считается, что все законы содержатся в Коране. В ряде государств законы по наиболее важным вопросам принимают надпарламентские органы, которые состоят из всех членов парламента и иных лиц (президента, губернаторов, членов правительства, других высших должностных лиц, а также лиц, делегируемых от определенных социальных групп). Кроме того, существуют подпарламентские органы - это постоянно действующие органы высших представительных учреждений. Они осуществляют свои полномочия в период между сессиями парламента, но не имеют права принимать законы.

Слово «парламент» происходит от французского глагола «говорить», хотя родиной парламента считается Англия. Предшественниками парламента были сословно-представительные учреждения Европы, в том числе и земские соборы в России. Происхождение современного парламента связывают с событиями в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духовенства, представителей городов и сельской местности.

Современный парламент – это высший орган народного представительства. Члены парламента получают свой мандат различными способами. В России члены Совета Федерации занимают свои места по назначению, в Палате лордов в Великобритании – в связи с присвоением дворянского звания, с занятием высокого поста в англиканской церкви. Члены нижней палаты избираются гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Число членов парламента в разных странах неодинаково. Некоторые парламенты небольших государств состоят из 15 человек, а самый многочисленный парламент – Всекитайское собрание народных представителей насчитывает 3 тысячи членов.

Кроме депутатов и сенаторов в состав парламента могут входить их заместители, помощники, которые могут участвовать в обсуждении, работать в парламентских комиссиях, но не имеют права голоса.

Депутаты и сенаторы обладают депутатским иммунитетом и индемнитетом. Депутатский иммунитет означает невозможность задержания, ареста и привлечения депутата к судебной ответственности без санкции палаты парламента, в состав которой он входит. Исключение из этого правила допускается, если член парламента застигнут на месте совершения преступления. Однако иммунитет не является безусловным. Иногда он распространяется только на время сессии. Индемнитет означает, что депутат или сенатор не несут ответственности за свои выступления в парламенте, за те меры, которые он поддерживал своим голосованием. Однако депутат не имеет права вести себя неподобающим образом, употреблять оскорбительные выражения. В таких случаях он может получить предупреждение председательствующего, быть лишенным слова. Индемнитет означает и депутатское вознаграждение, размер которого устанавливается законом. Помимо вознаграждения депутату предоставляются транспортные услуги, бесплатные услуги связи, оплачиваемое государством жилье, служебное помещение.

В демократических странах депутат является профессиональным парламентарием. Совмещение работы в парламенте с другими видами профессиональной оплачиваемой деятельности депутату, кроме преподавательской, научной и творческой, как правило, запрещено. Депутат не имеет права состоять на государственной службе, быть членом партии.

Структура парламента.

Парламенты и их палаты имеют сходное внутреннее устройство. Руководит заседаниями председатель палаты, который имеет заместителя (заместителей). В англосаксонских странах председатель нижней палаты называется спикером. Обычно председатель избирается из среды наиболее многочисленной фракции, а его заместители из других крупных фракций. Председатель ведет заседания палаты, решает вопросы внутреннего распорядка, часто ведает финансовыми вопросами.

В палатах парламента создаются комитеты и комиссии. Комитеты действуют на постоянной основе и являются отраслевыми или специализированными (по обороне, по здравоохранению, по образованию и так далее). Комитеты осуществляют предварительное рассмотрение вопросов, выносимых на пленарные заседания (каждый комитет – по своей специализации). Представитель комитета выступает с содокладом при обсуждении того или иного вопроса или законопроекта. В нижней палате, помимо комитетов, действуют партийные фракции (клубы, объединения депутатов, парламентские партии). Фракции объединяют членов одной или родственных партий.

При парламенте состоят различные органы и должностные лица, не входящие в структуру парламента, но помогающие членам парламента осуществлять их полномочия. Это счетные и контрольные палаты, аппараты парламента. В аппарат парламента входят вспомогательные службы (библиотека, хозяйственная часть), консультанты, личные помощники парламентариев и так далее.

В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: парламенты с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные парламенты. Концепция парламента с неограниченными полномочиями действует в Великобритании. В соответствии с идеей верховенства парламента считается, что он может принимать решения по любым вопросам, каким посчитает нужными. Идея парламента с ограниченной компетенцией (Франция, Россия) означает, что лишь определенные вопросы относятся к ведению парламента. Круг этих вопросов законодательно закреплен. Консультативные парламенты существуют главным образом в мусульманских монархических государствах.

Наряду с законодательными полномочиями парламент обладает другими важными правами: парламент образует другие органы государственной власти, избирает высших должностных лиц, парламент обладает исключительными бюджетными и основными финансовыми правами, осуществляет контроль за работой правительства и министров, ратифицирует международные договоры и так далее.

Законы и иные решения парламент принимает на сессиях. Сессия – это промежуток времени, в течение которого проходят пленарные заседания. В течение года может проводиться одна сессия (США, Великобритания) по 7-8 месяцев, либо две сессии, каждая их которых длится по 3-4 месяца. Различают очередные и внеочередные (чрезвычайные) сессии. Внеочередные сессии созываются главой государства, председателями палат парламента, определенной частью депутатов (одной третьей) и на них рассматриваются только те вопросы, ради которых они были созваны. Во время сессий палаты заседают раздельно, совместные заседания проводятся редко, в установленных конституцией случаях.

Важнейшей формой работы парламента является пленарное заседание. Именно на нем принимаются законы, решения. Для пленарного заседания необходим кворум, то есть определенное число присутствующих членов палаты парламента. Без кворума решения приниматься не могут. В некоторых странах кворум составляет одну десятую от общего числа членов палаты парламента (Индия), но обычно более половины состава парламентариев.