Семинар № 4. Территориальная организация местного самоуправления

1. Понятие муниципально-территориального и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, их соотношение.

2. Основные модели муниципально-территориального устройства: зарубежный и российский опыт.

3. Принципы муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Общая характеристика двухуровневой организации местного самоуправления.

4. Критерии определения границ муниципальных образований. Виды муниципальных образований:

- сельское поселение. Критерии и принципы образования сельского поселения;

- городское поселение. Критерии и принципы образования городского поселения;

- муниципальный район. Критерии и принципы образования муниципальных районов. Межселенные территории;

- городской округ. Критерии и принципы образования городского округа;

- внутригородская территория города федерального значения. Особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения.

5. Принципы взаимодействия муниципального района и поселений, находящихся на его территории.

6. Изменение границ муниципальных образований и преобразование муниципальных образований.

6.1. Муниципально-территориальный процесс: понятие, стадии, субъекты.

6.2. Выявления согласия населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования.

6.3. Учет мнения населения по вопросу изменения границ муниципального образования, преобразование муниципального образования.

Вопросы для экспресс-опроса:

1. Понятие муниципально-территориального устройства.

2. Назвать модели муниципально-территориального устройства.

3. Перечислить принципы муниципально-территориального устройства.

4. Понятие сельского поселения.

5. Понятие городского поселения.

6. Понятие муниципального района.

7. Понятие городского округа.

8. Понятие преобразование муниципального образования.

Практические задания:

1. Соотнесите понятия муниципально-территориальное устройство, административно-территориальное устройство, федеративное устройство. По результатам сопоставления данных понятий, заполните следующую таблицу.

«Таблица № 4»

«Виды территориальной организация государства»

вид устройства	федеративное	административно-территориальное	муниципально-территориальное
Определение
Правовое регулирование
Территориальные единицы
Цель деления
Результат деления

2. Составьте таблицу с указанием достоинств и недостатков каждой из известной Вам моделей территориальной организации местного самоуправления.

3. Соотнесите понятия «населенный пункт» и «поселение». Составьте таблицу «Населенный пункт и поселение», заполните ее по следующей схеме.

«Таблица № 5»

«Соотношение понятия «населенный пункт» и «поселение».

	населенный пункт	поселение
Определение
Правовое регулирование
Отграничение
Состав земель
Виды и критерии отграничения

4. Проанализируйте законодательство Красноярского края об установлении статуса и границ сельских поселений. Приведите примеры названий сельсоветов и названий населенных пунктов в сельсоветах, первая буква которых совпадает с первой буквой Вашей фамилии. Примеров должно быть не менее пяти.

5. Законодатель устанавливает критерий пешеходной доступности для объединения сельских населенных пунктов в единое муниципальное образование – сельское поселение. Предложите свои критерии. Предложите свои критерии объединения городских и сельских поселений в муниципальный район. Составьте таблицу, отразив факторы, влияющие на размер территории муниципального образования и установления границ между местными сообществами. Заполните ее по следующей схеме.

«Таблица № 6»

«Факторы, влияющие на размер территории муниципального образования и на установление его границ»

Требующие укрупнения территории	Требующие локализации территории	Факторы, свидетельствующие о наличии (отсутствии) местного сообщества (населения нескольких территорий)

6. Укажите отличия между сельским и городским населенным пунктом. Составьте и заполните таблицу. Может ли быть изменен статус городского поселка Овсянки на статус сельского поселка Овсянки по инициативе жителей поселка? Опишите порядок изменения статуса поселка с городского населенного пункта на статус сельского населенного пункта. В чьей компетенции находится решение этого вопроса? К какому виду устройства относится определение статуса населенного пункта?

7. Вам предложена выдержка из Закона Красноярского края об организации местного самоуправления в Березовском районе края. Схематично изобразите систему органов местного самоуправления при двухуровневой системе местного самоуправления на примере Березовского района, включающий: городское поселение поселок Березовка, в состав которого входит городской населенный пункт рабочий поселок Березовка, Бархатовский сельсовет, в состав которого входят сельские населенные пункты: село Бархатово (административный центр), деревня Киндяково, деревня Челноково; Вознесенский сельсовет, в состав которого входят сельские населенные пункты: село Вознесенка (административный центр), деревня Красная Сибирь, деревня Лопатино, деревня Малая Кускунка; Есаульский сельсовет, в состав которого входят сельские населенные пункты: село Есаулово (административный центр), поселок Ермолаевский Затон, деревня Ермолаево, поселок Есауловка, поселок Кедровый, деревня Терентьево; Зыковский сельсовет, в состав которого входят сельские населенные пункты: село Зыково (административный центр), деревня Кузнецово, деревня Лукино; Маганский сельсовет, в состав которого входят сельские населенные пункты: село Маганск (административный центр), поселок Березовский, поселок Береть, поселок Брод, поселок Верхняя Базаиха, поселок Жистык, поселок Маганский, деревня Свищево, поселок Урман. Каковы взаимоотношения между органами власти этих муниципальных образований?

Кто будет осуществлять полномочия по содержанию: школы в деревне Киндяково, дороги внутри деревни Челоково дороги от Бархотово до Киндяково; пляжа между Бархотово и Челноково; вывоз мусора в д. Челноково; свалки в Бархотово.

8. Понятие межселенных территорий, найдите информацию о том, какие районы Красноярского края имеют в своем составе межселенную территорию. Объясните появление таких участков в их составе.

9. Городской округ: понятие, критерии образования. Чем отличается городской округ от городского поселения. Приведите примеры городских населенных пунктов Красноярского края, которые могут получить статус городского округа.

10. Составьте обобщающую таблицу, описывающую виды муниципальных образований. Заполните ее по следующей схеме:

«Таблица № 7»

«Виды муниципальных образований, критерии определения их границ»

Вид муниципальных образований	Сельские поселения	городские поселения	Городские округа	муниципальные районы
Количество их в Красноярском крае 581
определение
Критерии создания
Условия при установлении границ

11. Группа граждан микрорайона Солнечного г. Красноярска выступила с инициативой присвоения микрорайону «Солнечный» статуса городского поселка, входящего в состав городского округа «Красноярск». Целями такого изменения является децентрализация управления, решение части вопросов непосредственно органами власти, создаваемыми на территории микрорайона. Составьте экспертно-правовое заключение по вопросу о соответствии такого устройства положениям федерального законодательства. Процессуальные аспекты во внимание не принимать.

12. Поселок Стрелка входит в состав муниципального образования городской округ Лесосибирск. Допустимо ли включать городские поселки в состав городского округа? Может ли «Стрелка» остаться в составе городского округа «Лесосибирск» или его необходимо включить в состав Енисейского района? Если наделить поселок Стрелка статусом городского поселения, может ли она остаться в составе городского округа Лесосибирск или необходимо включить эту территорию в состав района? Расстояние между Стрелкой и Лесосибирском около 50 км. применимы ли в данном случае требования пункта 11 части 1 статьи 11 ФЗ-131.

13. Назовите особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения. С чем связано введение специфики их правового положения?

14. Городской округ Норильск состоит из населенных пунктов: г. Норильск (134849 чел.), г. Талнах (58624 чел.), г. Кайеркан (26924 чел.), п. Снежногорск (1312 чел.). Каким требования ФЗ-131 не соответствует это территориальное устройство. Предложите для этой территории муниципально-территориальное устройство, которое бы соответствовало положениям ФЗ-131. Каким актом законодателю Красноярского края разрешено не соблюдать требования «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

15. 23 декабря 2002 г. в сельсоветах Новоселовского района (Комский, Чулымский, Бараитский, Новоселовский, Анашенский, Толстомысинский, Светлолобовский, Легостаевский) были проведены местные референдумы по вопросу «Согласны ли Вы с упразднением муниципального образования Комский сельсовет и осуществлением местного самоуправления в границах существующего муниципального образования Новоселовский район?», «Согласны ли Вы с упразднением муниципального образования Чулымский сельсовет и осуществлением местного самоуправления в границах существующего муниципального образования Новоселовский район?», «Согласны ли Вы с упразднением муниципального образования Бараитский сельсовет и осуществлением местного самоуправления в границах существующего муниципального образования Новоселовский район?», «Согласны ли Вы с упразднением муниципального образования Новоселовский сельсовет и осуществлением местного самоуправления в границах существующего муниципального образования Новоселовский район?», «Согласны ли Вы с упразднением муниципального образования Анашенский сельсовет и осуществлением местного самоуправления в границах существующего муниципального образования Новоселовский район?», «Согласны ли Вы с упразднением муниципального образования Толстомысинский сельсовет и осуществлением местного самоуправления в границах существующего муниципального образования Новоселовский район?», «Согласны ли Вы с упразднением муниципального образования Светлолобовский сельсовет и осуществлением местного самоуправления в границах существующего муниципального образования Новоселовский район?», «Согласны ли Вы с упразднением муниципального образования Легостаевский сельсовет и осуществлением местного самоуправления в границах существующего муниципального образования Новоселовский район?» Более половины зарегистрированных избирателей в каждом из указанных сельсоветов Новоселовского района приняли участие в голосовании, и более половины от числа принявших участие в голосовании в каждом муниципальном образовании-сельсовете ответили утвердительно на вопрос, вынесенный на референдум. В 2003 году Новоселовский районный совет депутатов обратился в Законодательное Собрание Красноярского края с законодательной инициативой о принятии закона Красноярского края «Об упразднении муниципальных образований Комский, Чулымский, Бараитский, Новоселовский, Анашенский, Толстомысинский, Светлолобовский, Легостаевский сельсоветов Новоселовского района». Проведите правовую экспертизу указанной юридической ситуации. Мотивируйте постановление Законодательного Собрания Красноярского края. Может ли в настоящее время быть организовано местное самоуправление в соответствии с решениями, принятыми населением в ходе голосования? Оценку следует давать с точки зрения материальных норм. Процессуальные аспекты можно не принимать во внимание.

16. При изменении границ между Мельничным сельсоветом и Благовещенским сельсоветом Ирбейского района д. Менчереп Мельниченского сельсовета переходит из Мельничного сельсовета в состав Благовещенского сельсовета. Опишите процедуру изменения границ в указанных муниципальных образованиях. В каком порядке граждане могут инициировать изменения границ между сельсоветами? Сформулируйте вопрос, который будет включен в бюллетень для голосования. Следует расписывать данную процедуру поэтапно. На каждом этапе указывать кто (название органа необходимо взять из закона Красноярского края о наименования органов местного самоуправления), что (тип акта) должен принять (сформулировать заглавие акта). Должна быть отражена вся процедура от инициирования изменений до внесения изменения в уставы сельсоветов. Обратите внимание, что сходы граждан могут проводиться только в тех муниципальных образованиях, где численность избирателей менее ста. В этом случае функции представительного органа выполняет сход, то есть представительного органа в таком поселении нет

17. Глава Сосновоборска обратился к главе Березовского района с предложением рассмотреть вопрос о передаче части территории Бархотовского сельсовета Березовского района (земельного участка площадью 10530000 м² с кадастровым номером 00:00:00000000:00000) городу Сосновоборску. На территории этого земельного участка не расположены населенные пункты. Указанный земельный участок полностью или частично не включен в черту населенных пунктов село Бархатово, деревня Киндяково, деревня Челноково, входящих в состав Бархотовского сельсовета. Опишите порядок изменения границ в указанной ситуации. Может ли быть произведено изменение границ, если представительный орган Березовского района принял решение, выражающее несогласие с изменением границ?

18. Администрация Красноярского края выступила с инициативой об изменении статуса городского округа Заозерный на статус городского поселения и включения его в состав Рыбинского района. Население Рыбинского района 25 тыс. человек, города Заозерного – 15 тысяч. Опишите процедуру изменения муниципально-территориального устройства. В случае необходимости проведения голосования, сформулируйте вопрос, который будет вынесен на голосование. Произошло ил в данном случае изменение границ района? Должны ли быть прекращены полномочия главы Заозерного и Рыбинского района, городского Совета депутатов Заозерного и Рыбинского районного Совета депутатов? Кто будет назначать выборы? Можно ли признать г.п. Заозерный вновь образованным поселением и наделить правом осуществлять полномочия поселения Рыбинский район?

Составьте таблицу, обобщающую виды выявления согласия и учета мнения населения на отдельные группы муниципально-территориальных изменений. Заполните ее по следующей форме. Расставьте знаки «+», свидетельствующие о применении процедуры.

«Таблица № 8»

«Муниципально-территориальный процесс»

формы	Требуется выявить согласие населения	Требуется учесть мнение населения
Изменение границ (количество муниципалитетов неизменно): влекущие отнесение территорий населенных пунктов в другое муниципальное образование не влекущие отнесение территорий населенных пунктов в другое муниципальное образование.
Преобразование муниципальных (количество муниципалитетов в реестре меняется, либо меняется их категория в реестре): объединение, разделение поселений; объединение, разделение района; изменение статуса г.п. на г.о. с исключением из состава района; изменение статуса г.о. на г.п. с включением в состав района; упразднение муниципального образования; объединение поселения с городским округом.
Изменение границ городского округа и границ муниципального района, влекущие присоединение поселения в городской округ .

19. Составьте таблицу и заполните ее по следующей форме:

«Таблица № 9»

«Отличие голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований от местного референдума»

Критерий	Местный референдум	Голосование граждан по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований
К чьему ведению относится вопрос
Правовое регулирование
Субъекты инициирования
Территория проведения
право органов власти агитировать по вопросу
Юридическая сила решения

Нормативные акты и иные официальные документы:

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г.; Европейская Хартия местного самоуправления. Совершено в Страсбурге 15.10.1985 г., ратифицирована Российской Федерацией 11.04.1998 г.; Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации» от 07.04.1999 г., ред. 22.08.2004 г.; Федеральный закон «О наименованиях географических объектов» от 18.12.1997 г.; Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» от 26.06.1992 г., ред. 22.08.2004 г.; Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20.07.2000 г., ред. 22.08.2004 г.; Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации» от 26.06.1998 г.; Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса» от 22.09.1999 г.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 24.01.1997 г.; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности п. 1 статьи 2 Федерального закона от 26.11.1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» от 03.11.1997 г.; Определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Филиппова А.Н. на нарушение его конституционных прав положением п. 3 статьи 6, ч. 1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 09.06.2004 г.; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда. «В соответствии со статьей 12 и 131 Конституции Российской Федерации каждому гарантировано право на участие в осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации от 02.03.1998 г.; Закон Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае» от 10.01.1996 г., ред. 28.11.2004 г.; Закон Красноярского края «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае» от 27.12.1995 г. (ред. 28.11.2004 г.).

Научные и научно-практические источники:

1. Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право". 2007. № 19.

2. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты / О.В. Берг // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 21 – 25.

3. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления / В.И. Васильев // Журнал российского права. 2006. № 3.

4. Гриценко Е.В. Правовые аспекты обеспечение местного самоуправления в Федеральной республике Германии / Е.В. Гриценко // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 22 – 35.

5. Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации / А.Н. Дементьев // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10.

6. Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений ФЗ-131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) / А.А. Замотаев // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1.

7. Игнатов В.Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. Ростов-на-Дону: Феникс, 2001.

8. Колпаков Н.В. Реформа территориальной организации местного самоуправления в регионах центрального федерального округа / Н.В. Колпаков // Право и политика. 2006. № 12.

9. Костюков А.Н. Конституция Российской Федерации и проблемы развития компетенционных возможностей местного самоуправления / А.Н. Костюков // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 8 – 12.

10. Михайлов Е. Д. Управление городскими агломерациями: проблема метрополитанизма / Е.Д. Михайлов // США: Экономика, политика, идеология. 1994. № 3. С. 24 – 29.

11. Мускеева Л.И. Круглый стол «Практика реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Л.И. Мускеева // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 4. С. 3 – 6.

12. Роньжина О.В. Уникальные стадии правотворческого процесса (к вопросу о форме публичных слушаний) / О.В. Роньжина // Государственная власть и местное самоуправление. 2008, № 1.

13. Сахарнова В.Н. Проблемы территориального определения уровня местного самоуправления / В.Н. Сахарнова // Журнал российского права. 2001. № 10. С. 59 – 62.

14. Сокол-Номоконов Э.Н. О некоторых аспектах формирования территориальных основ местного самоуправления в РФ в условиях правовой реформы / Э.Н. Сокол-Номоконов, А.В. Макаров // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 6. С. 19 – 24.

15. Тарасюк В.М. Тенденции территориального развития России. Внутренняя геоэкономика / В.М. Тарасюк // Государственная власть и местное самоуправление. 2008, № 5

16. Уваров А.А. Вопросы территориальной оптимизации местного самоуправления в Российской Федерации / А.А. Уваров // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 36 – 38.

17. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика / А.И. Черкасов. М.: Форум-Инфра-М, 1998.

18. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика / А.И. Черкасов. М.: Форум-Инфра-М, 1998.

19. Шарнина Л.А. Формы муниципально-территориальных изменений и соответствующие им гарантии учета мнения населения / Л.А. Шарнина // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6. С. 29 – 34.

20. Шугрина Е.С. Выявление признаков муниципального образования как гарантия определения территориальных пределов права на осуществление местного самоуправления / Е.С. Шугрина // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7.