II. Предоставление земель для пользования недрами.

Разработкой недр занимаются, как правило, горнодобывающие предприятия. Однако в соответствии с ФЗ «О недрах», недры предоставляются в пользование, помимо разведки и добычи полезных ископаемых, еще и для:

1. регионального геологического изучения;

2. строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3. образования особо охраняемых геологических объектов;

4. сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;

5. использования отходов горнодобывающих производств.

Непосредственными объектами права пользования недрами являются горный или геологический отводы. Участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а так же в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья.

Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин), придается статус геологического отвода.

Деятельность недропользователей обусловлена двойной формой природопользования: землепользованием и недропользованием.

В соответствии с требованиями природоохранительного законодательства оформление земельных участков в пользование проходит две стадии:

1. резервирование земельного участка по материалам согласования технико-экономического обоснования проекта (акт резервирования земельного участка);

2. окончательное оформление земельного участка (акт изъятия земельного участка) после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы и утверждения технической документации (проект строительства).

Резервирование имеет большое значение для предотвращения нежелательных затрат, которые были бы неизбежны в ином случае. При резервировании ущемляются интересы населения в определенной местности (по строительству жилья, созданию и совершению коммунального хозяйства), а также отраслей народного хозяйства, ибо налагаются ограничения и запреты на использование земли, в котором заинтересованы многие недродобывающие отрасли. Единого порядка резервирования земель и его отмены в законах Российской Федерации нет. Обычно оно происходит в рамках утверждения проектов и схем, так называемых районных планировок и иных комплексных планировочных документов (например, генеральных планов городов и промузлов).

Резервирование участка земли для нужд недропользования может произойти на различных стадиях геологического обследования. При наличии полезных ископаемых решение о желательности и необходимости их разработки могло быть принято и на самых первых стадиях исследования, если экономичность разработки не вызывает сомнения с самого начала. Но такое решение могло быть принято и на последнем этапе – после детальной разведки месторождения.

В то же время известно немало случаев разведки месторождений «впрок». При этом даже после передачи месторождения в промышленное освоение недропользователю, он может еще долгое время не приступать к его разработке. При этих обстоятельствах ограничение в использовании зарезервированной земли длится долго и может принести вред. В связи с этим особого внимания заслуживает вопрос о компенсации владельцам земли, чьи интересы ущемляются в связи с налагаемыми ограничениями и запретами. Этот вид отношений практически не затронут ни в законодательстве, ни в специальной литературе.

В мировой практике принято, что не подлежат компенсации ограничения, принятые в порядке зонирования, то есть, не компенсируется запрет на использование земли, не согласуемое с законными интересами окружающих землепользователей (например, при постройке дымного производства в жилом квартале).

В связи с приватизацией ряда отраслей народного хозяйства России, в том числе горнодобывающих, возникает вопрос, могут ли планировочные ограничения накладываться в интересах частных компаний? В этом плане законодательство некоторых штатов США поддерживает интересы ряда частных компаний при выкупе необходимых им земель. Это касается в основном трубопроводных и прочих предприятий, не имеющих выбора при прокладке своих сооружений. Такие предприятия признаются «общественно-полезными», и власти помогают им в выкупе необходимых частных земель, приравнивая такой выкуп к изъятию земли в пользу государства. Это означает, во-первых, что частный собственник не может отказать в продаже своей земли, и во-вторых, что земля оценивается по ее текущей стоимости, то есть без учета возможных улучшений.

Немало месторождений полезных ископаемых оказались недоступными для освоения (или доступными с большими дополнительными затратами) из-за того, что поверхность земли над ними была застроена. Ярким примером является г Караганда в Казахстане, который был построен на угольном месторождении. Чтобы свести такие случаи к минимуму, было принято правило, что любой проект капитального строительства должен содержать справку органа геологии, которая подтверждала бы тот факт, что под новым объектом нет месторождения полезных ископаемых и что его появление не затруднит эксплуатацию недр в будущем (ст.25 Закон «О недрах», ст.27 ЗК РФ). Однако официально не требуется упомянутая справка для объектов, воздвигаемых в черте города, поселка.

Условия землепользования площадей залегания полезных ископаемых.

В соответствии с ч.4 ст.11 Закона «О недрах» необходимым условием для получения лицензии на право пользования недрами является наличие предварительного согласия органа управления земельными ресурсами, либо собственника земельного участка для целей недропользования.

Согласно ст.25¹ земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством.

Для геологического изучения и использования недр земельные участки могут предоставляться в бессрочное (постоянное) и временное пользование или выкупаться в собственность. Статья 25¹ имеет в виду лишь случай отчуждения (выкупа) земельных участков у их собственников. Но для государственных нужд могут отчуждаться земельные участки и у других владельцев – постоянных и временных пользователей, арендаторов, пользователей на условиях пожизненного наследуемого владения. Различия состоят в том, что когда земельный участок изымается у собственника, он переходит к новому владельцу на правах частной собственности, в других случаях – на праве пользования. Если участок приобретает государственное предприятие, то он переходит от частного собственника к государству. При изъятии земельного участка у постоянных пользователей (не собственников) и арендаторов государственной земли смена формы собственности на землю не происходит. Несмотря на эти различия, законодательство устраняет общий порядок изъятия земли и возмещения, причиняемых частным собственникам и пользователям – не собственникам (арендаторам) убытков.

На основании ст.ст.28, 29 ЗК изъятие земельных участков разрешается у любого владельца, где бы этот участок ни располагался – на землях сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов, промышленности, транспорта, связи, обороны и т.д. Исключение могут составлять земли особо охраняемых природных территорий. Конечно, для изъятия земель необходимо экономическое обоснование о размерах участка и месте его расположения.

Предприятия, заинтересованные в изъятии земли, обращаются в местный орган власти, обладающий правом изъятия и предоставления земельных участков, с ходатайством о предварительном согласовании места размещения горных работ, обосновав примерные размеры земельных участков, а также сроки пользования землей. Далее производится выбор земельного участка в натуре (на местности) с обязательным участием сельской (поселковой) администрации, собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов, представителей заинтересованных в отводе государственных служб, предприятий, учреждений, организаций. При этом учитываются экологические и другие последствия предполагаемого занятия земель, перспективы использования данной территории. Результаты этой работы оформляются актом выбора земельного участка, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны. К акту прилагаются картографические материалы, расчеты убытков собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием земельного участка, материалы других соглашений и экспертиз, произведенных с учетом комплексного развития территории.

Местная администрация должна информировать население о возможном предоставлении земель и должна выяснить мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. По итогам референдума принимается соответствующее решение.

Для предварительного согласия в ст.28 ЗК установлены определенные сроки: для объектов, имеющих межрегиональное значение – до 6 месяцев; для объектов местного значения – до 1 месяца.

Материалы предварительного согласования места размещения объекта утверждаются решением соответствующего органа власти, которые являются основанием для проведения проектно-изыскательских работ и последующего принятия решения об изъятии и предоставлении земельного участка. Копия решения о предварительном согласовании выдается заинтересованному предприятию в 7 дневный срок с момента его принятия. В случае несогласия собственника земли, землевладельца, землепользователя, арендатора с указанным решением он может обжаловать его в 10 дневный срок в вышестоящий орган власти, а затем в суд.

После утверждения проекта и включения объекта в план строительства предприятие обращается в орган власти, обладающий правом изъятия и предоставления земельного участка, с ходатайством об изъятии предварительно согласованного земельного участка и предоставлении его для строительства объекта.

Местная администрация рассматривает указанные материалы и принимает решение об изъятии (выкупе) земельного участка и условиях его предоставления. Копия решения выдается заинтересованному предприятию в 7 дневный срок с момента его принятия. Решение об отказе в предоставлении земельного участка или об изъятии (выкупе) земельного участка может быть обжаловано заказчиком или иными заинтересованными лицами в 10 дневный срок в суд в исковом порядке. Обжалование решения местной администрации приостанавливает его исполнение.

При геологическом изучении, проведении изыскательских работ не требуется изъятия земельных участков у их владельцев. Согласно ст.45 ЗК предприятия, учреждения, организации осуществляют эти работы на всех землях, независимо от их целевого назначения на основании решения о проведении определенных работ и зарегистрированного соответствующей местной администрацией договора, заключаемого с собственником земли, землевладельцем, землепользователем или арендатором. Данные работы могут быть разрешены местной администрацией на срок до 5 лет. По истечении срока пользования землей предприятия, учреждения, организации, осуществляющие изыскательские работы, обязаны за свой счет приводить земельный участок в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, и сдавать их по акту собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам (ст.46 ЗК). Это производится в ходе работ либо в срок, предусмотренный в договоре.

Если изыскательские работы по технологии их выполнения требуют занятия земельного участка или его части под временные постройки, размещение оборудования, техники, складов сырья и прочих сооружений, ограничивающих полностью или частично использование этих земель, то собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам выплачивают соответственно земельный налог или арендную плату и полностью возмещают все нанесенные им убытки, включая упущенную выгоду.

Но, как правило, при проведении изыскательных работ добытки пользователей земли не бывают значительными.

Рекультивация земель.

Возмещение убытков и рекультивация разрушенных земель – два самостоятельных вида земельных отношений, один из которых складывается на стадии предоставления этих земель в пользование, а другой – на стадии прекращения землепользования, хотя примерные объемы работ по рекультивации определяются уже на стадии проекта. При предоставлении для разработки недр продуктивных сельскохозяйственных земель и земель лесного фонда возникает также еще и необходимость возмещения потерь сельскохозяйственного и лесного производства.

Уже в момент предоставления земель недропользователь должен заранее предусматривать выделение средств на рекультивацию освобождающихся в ходе горных выработок земель. В противном случае ему отказываются предоставить землю в пользование. Разрабатывается и утверждается проект рекультивации, который предусматривает все необходимые мероприятия по восстановлению разрушенных участков, приведение их в состояние, пригодное для будущего использования. Делается это за счет недропользователя в соответствии с постановлением Правительства РФ «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почв» от 23.02.94 г. №140 (см. САПП РФ. – 1994. - №10. – ст.779).

Помимо земель, непосредственно нарушенных проводимыми работами, проект рекультивации должен охватывать также косвенно нарушаемые земли, хотя бы они не были отведены горному предприятию. Для этих предприятий характерно создание природных отвалов, которые не всегда безвредны для окружающей среды. Они могут дымить, пылить, с них иногда стекает вода, насыщенная токсическими веществами. В результате наносится ущерб соседним угодьям, не отведенным горнодобывающему предприятию, но фактически находящимися в зоне его отрицательного влияния. Например, в Подмосковном угольном бассейне рекультивации подвергаются «осевшие» сельскохозяйственные земли, под которыми производилась выемка угля, хотя эти земли числились за сельскохозяйственными предприятиями и не отводились угледобывающим предприятиям. Поэтому проектные организации должны заранее оценивать негативное влияние горных предприятий на соседние земли и принимать меры профилактики, а равно предусмотреть средства и пути для выплаты компенсации в случае причинения вреда соседним землям.

Проекты рекультивации должны выполняться в утвержденные сроки и под страхом отказа в предоставлении предприятию новых земель для его нужд.

В ряде стран (США, Канада) существует залоговая система обеспечения рекультивации. При этой системе горнодобывающие предприятия обязаны вносить в согласованный с надзорным органом банк определенную сумму с каждой добытой единицей сырья, топлива. В результате у него должна накопиться сумма, достаточная для рекультивации нарушенных земель. Этот порядок исключает такое положение, при котором после окончания работ горное предприятие объявляет, что у него нет собственных средств, и поэтому оно не в состоянии выполнить свои обязанности по рекультивации.

Что касается вынужденной порчи занимаемой земли, то в недавнем прошлом, при «безденежных» земельных отношениях, долг горного предприятия перед обществом считался погашенным после того, как горное предприятие произведет рекультивацию нарушенного участка. Однако во многих случаях рекультивация не восстанавливала землю до прежних ее кондиций в силу технической и экономической невозможности такого результата. Например, на месте глубокой выемки, где происходила добыча полезных ископаемых, можно устроить водоем, но прежде существовавшую пашню восстановить уже не удастся. Отвалы проще засадить деревьями, чем разравнивать и превращать в сельскохозяйственные угодья, и т.п.

Таким образом, главным лейб–мотивом землеохранительного законодательства в настоящее время выступает принцип не столько возмещения ущерба собственнику, сколько восстановление нарушенных земель.

Подробнее о рекультивации в России и за рубежом см. Законодательство и экономика. - №17/18. – 1997; -№2. – 1998.