Тема 2``. Формирование экономической политики

1. Цели и приоритеты экономической политики.

2. Экономическая политика и фактор времени. Лаговая структура.

Бьюкенен Д. Конституция экономической политики. Расчет согласия. Границы свободы. М.: 1997.- 560 с.

Глазьев С. Основа обеспечения экономической безопасности страны - альтернативный реформационный курс// Российский экономический журнал. 1997. № 1,2.

Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку. Отв. ред. А.В. Сидорович. М.: Дело. 1998.

Ноздрань Н. Трансформация российской экономики как циклический процесс// Вопросы экономики. 1996. № 10. С. 103-116.

Ойкен В. Основные принципы экономической политики. М., 1995. - 494 с.

Селитренников А., Трещевский Ю. Постановка целей государственного регулирования - основа экономической политики// Проблемы теории и практики управления. 1998. № 3.

Соколинский В., Исалова М. Экономическая политика (спецкурс)// Российский экономический журнал. 1996. № 1. С.99-112.

Расков Н. Макроэкономическая реформа и ориентиры экономической политики// Мировая экономика и международные отношения. 1998. № 2. С. 115-121.

Ходов Л.Г. Основы государственной экономической политики. М., 1997.

Экономические теории и экономическая политика зарубежных стран. С-Пб, 1995.

Ясин Е. Российская экономика и экономическая политика// Общество и экономика. 1998. № 1.

В своем исследовании «Теория экономической политики», опубликованном в 1955 г. в Амстердаме, будущий лауреат Нобелевской премии в области экономики Я. Тинберген отмечал, что, формируя свою экономическую политику, правительство обязано:

1) четко зафиксировать макроэкономические цели, которых оно хочет достичь, а также измерить степень их достижения;

2) располагать достаточным количеством действенных инструментов регулирования экономики (налоговые ставки, денежная масса, государственные расходы и т.п.), имея представление об их эффективности, т.е. о степени воздействия на цель и быстродействии.

1. ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

Генеральной целью экономической политики, проводимой правительством любой страны, является обеспечение ее экономической безопасности, достижение и поддержание социально-политической стабильности, укрепление существующего строя как внутри страны, так и за ее пределами, приспособление его к меняющимся внешним и внутренним условиям. Достижение данной цели требует формирования целого дерева опосредующих ее более конкретных целей, без достижения которых генеральная цель достигнута быть не может.

При построении целевой функции экономической политики, имеющей обычно достаточно сложную конфигурацию, правительство должно в первую очередь ответить на вопрос: стремиться ли ему к одновременному достижению многих инструментальных целей, или же следует определить какую-то очередность в их реализации, разместив цели по степени важности, т.е. расставив приоритеты? Мировой опыт доказывает бесспорные преимущества второго варианта. Причины:

1) когда проблем очень много - а это обычная ситуация, в которой находится правительство - проще их решать в порядке очередности;

2) в рыночной экономике государство не всесильно, его регулирующий потенциал ограничен. Даже в здоровой экономике для достижения сразу нескольких масштабных целей правительству может не хватить ресурсов регулирования;

3) большинство регуляторов, имеющихся в распоряжении государства, оказывают противоречивое воздействие на национальную экономику. Так, меры по стабилизации инфляционных процессов приводят - особенно в краткосрочном временном интервале - к ухудшению ситуации на рынке труда; жестко-ограничительная денежная политика, способствующая торможению инфляции и гашению инфляционных ожиданий, одновременно вызывает повышение процентных ставок и замедление роста производства; выделение бюджетных ассигнований на создание рабочих мест и выплату пособий, улучшая положение на рынке труда, зачастую оборачивается усилением инфляционного давления на экономику и т.п.

Осознание данных обстоятельств, а также накопление опыта государственного регулирования приводили к неуклонному снижению размерности целевой функции экономической политики. Я. Тинберген в 1955 г. выдвигал восемь целей, характеризующих объем государственных расходов, темп изменения реальной заработной платы, уровень занятости, индикатор распределения доходов, размеры инвестиций, совокупный спрос, уровень производства, сальдо платежного баланса. В 70-е г. г. в реальных целевых функциях, которыми руководствовались правительства развитых стран, остались четыре компонента - полная занятость, стабильность цен, отсутствие неуправляемых дефицитов платежного баланса, устойчивый уровень экономического развития. В настоящее же время многие правительства ограничиваются двумя целями: достижение нового качества экономического роста и борьба с неуправляемой инфляцией. И это далеко не случайно (хотя закономерность циклического развития экономики делает данную связь далеко не линейной). Чем сильнее экономика и эффективнее рыночные механизмы, тем все больше государство переключается лишь на обеспечение условий нормального функционирования народного хозяйства, занимаясь в ходе дерегулирования демонополизацией, продуманным перераспределением доходов, организацией денежного обращения и т. д. - словом теми задачами, которые в принципе неподвластны рыночной системе. При этом, выбирая что-то одно - например, борьбу с инфляцией - правительство тут же включает политические амортизаторы для ослабления негативных последствий антиинфляционного регулирования экономики (например, ослабляя налоговый пресс на предпринимателей).

Если целевая функция принимает вид функции предпочтения, то, по мнению норвежского экономиста, лауреата Нобелевской премии Р. Фриша, процесс ее формирования разделяется на две части. Первая обеспечивается высшими правительственными чиновниками. Их обязанность - на основе любой политической процедуры (демократической, тоталитарной и т.п.) четко определить предпочтения, очередность решения народнохозяйственных проблем. Один из наиболее типичных примеров таких предпочтений: сдерживание инфляции; переход к новому качеству экономического роста; снижение вынужденной безработицы.

Вторая задача решается экспертами-экономистами, передающими политикам комплект детальных вариантов экономической политики, каждому из которых соответствуют определенные значения целей регулирования. При этом варианты не должны выходить за рамки имеющихся в распоряжении государства ресурсов регулирования, отвечать складывающейся в стране социально-политической ситуации, учитывать фазу делового цикла и т.п. (Уже отсюда вытекает важная проблема для нашей страны - переход от субординационного подчинения экономической науки политике к их общественной координации).

Совмещение способов решения первой и второй задач означает практическую реализацию одного какого-либо варианта. Впрочем, если политики забракуют весь спектр возможных вариантов, то дело чести экспертов предупредить, что они проявляют некомпетентность, поскольку хотят невозможного. Возможно и смещение в ходе итеративной процедуры политических приоритетов. Как следствие, появляется новый набор вариантов и т. д. Поскольку внутренние и внешние условия развития национальной экономики не постоянны, постольку экономисты должны периодически обновлять пакет вариантов, а также иметь в запасе еще несколько альтернатив.

Содержание целевой функции во многом определяется конструкцией экономической системы. Если экономика базируется на рыночных отношениях, государство решает в основном лишь те проблемы, при решении которых рынок неминуемо терпит фиаско. В нерыночной же экономике правительство нередко доходит до обещаний накормить население, модернизировать основные фонды, убрать урожай и т.п. При расстановке приоритетов должны кроме того учитываются ценности, доминирующие в данном обществе, исторические традиции народа, геополитическое положение страны и т.п.

2. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ФАКТОР ВРЕМЕНИ. ЛАГОВАЯ СТРУКТУРА

Рыночная экономика обладает определенной инерционностью. Экономические процессы совершаются в ней далеко не мгновенно и требуют затрат как ресурсов, так и времени. Поэтому в ходе реализации экономической политики проявляется эффект запаздывания ее воздействия, существует лаг (, отделяющий изменения цели от изменения инструмента. Его оценка - одна из важнейших задач при организации государственного регулирования. Правительству важно знать не только вероятностный результат того или иного политического мероприятия, но и то, когда его можно ожидать.

В общем случае задержки (запаздывания) воздействия экономической политики можно разделить на две группы:

• внутренние лаги - время, требуемое для принятия политических решений;

• внешние лаги - запаздывание появления результатов политических действий.

В ходе детализации данных лагов можно выделить целую лаговую структуру, состоящую не менее чем из пяти элементов:

1) лаг признания (распознавания) - время, необходимое для признания политиками самого существования проблемы регулирования и оценки ее настоятельности. Этот период времени, проходящий между появлением некоего отклонения от макроэкономического равновесия и моментом осознания политиками необходимости активных действий, во многом зависит от состояния экономической науки, ее роли в принятии политических решений, компетентности политиков. Так, в случае, если подсистема анализа и прогнозирования экономической конъюнктуры настроена должным образом, то лаг распознавания может принять и отрицательное значение: заблаговременно предсказанное отклонение национальной экономики от состояния равновесия повлекло за собой упреждающее воздействие соответствующего регулирующего механизма. Например, осознание прогнозистами неизбежности роста операционного спроса на деньги в преддверии новогодних праздников позволяет центральному банку через расширение денежной базы предотвратить ажиотажный спрос на новогодние подарки. В других случаях лаг признания становится положительным. По оценке Р. Солоу в среднем данный временной интервал составляет 5 месяцев, причем он несколько короче, если целесообразна стимулирующая политика и несколько длиннее - видимо, по причине своей непопулярности среди избирателей -, если требуется политика сдерживания национальной экономики.

В нашей стране лаг признания весьма продолжителен: недостаточно качество экономических исследований (и фундаментальных, и прикладных), распространение в высших эшелонах власти склонности к волевым решениям, приверженность идеологическим стереотипам, долгое время заслонявшим объективное положение вещей (заявлений типа «у нас не может быть инфляции и безработицы!»). Поэтому не случайно, что потребовалось несколько лет для осознания кажущейся сегодня очевидной необходимости сокращения налогового бремени отечественных производителей товаров и услуг.

2) лаг решения - время между признанием наличия проблемы и принятием политического решения о запуске соответствующих регулирующих механизмов. У нас этот лаг тоже велик по причине крайне замедленной, вялой реакции правительства на происходящие в экономике события. Это во многом объясняется бюрократизацией систем управления.

3) лаг между моментом принятия решения и началом конкретных действий государственных служб, ответственных за его осуществление. Он зависит от того, насколько эффективно работает государственная машина, как налажено взаимодействие ее отдельных звеньев. Но в любом случае центральному банку, например, необходимо время, чтобы уменьшить денежную массу в обращении. Пример из недавней истории нашей страны: в начале 90-х гг. правительством было принято решение о либерализации цен, а конкретные действия в данном направлении начались лишь 2 января 1992 г., когда из-за инфляционных ожиданий товаров в магазинах почти не осталось: сработал некий «эффект Рыжкова».

4) промежуточный лаг, который определяется внутренним устройством инструментов экономической политики. Так, предложение денег - инструмент антиинфляционного регулирования. Но с позиции центрального банка это не инструмент, а цель - ведь невозможно контролировать предложение денег напрямую. Между каждым инструментом центрального банка и предложением денег - целый механизм, который срабатывает не сразу. Например, когда Центробанком уменьшается учетная ставка процента, коммерческие банки тоже проходят через лаг признания, решения и т.п. В России промежуточный лаг велик, в частности, из-за неотлаженности двухуровневой банковской системы.

5) лаг воздействия - время, в течение которого цель макроэкономической политики реально ощущает изменения инструмента. Величина этого лага определяется конструкцией экономического механизма, соединяющего цель и инструмент, степенью его инерционности.

Внутренний лаг есть единовременное запаздывание, в течение которого политическое решение зреет, и политики не оказывают заметного влияния на экономику. Внешний же лаг - это в основном распределенное во времени запаздывание: принятые политические решения отличаются по той скорости, с которой они воздействуют на экономическую ситуацию. То есть лаги воздействия различных инструментов экономической политики неодинаковы не только по величине, но и по характеру:

а) если мультипликатор полностью вырабатывает свой ресурс за короткое время, то значение цели быстро становится желательным (так, запуск общественных работ, мгновенно расширяя потребительский спрос, способен прямо повлиять на ускорение динамики национального продукта);

б) изменение денежного предложения оказывает более замедленное влияние на национальный продукт, поскольку непосредственный объект его воздействие - процентные ставки, и лишь через их изменение, а также сдвиги в инвестиционной активности становится возможным затормозить (ускорить) динамику ВНП.

в) бывает так, что цель лишь постепенно выходит на запланированный уровень - например, в связи с финансированием фундаментальной науки. Даже в американской экономике бюджетные ассигнования на науку и технологию обеспечивают рост национального дохода не ранее, чем через 5-8 лет, и это в несколько раз выше среднего лага совокупных расходов государства. Таким образом, мощность мультипликатора М может быть распределена во времени различно (по вертикальной оси М - распределение

мощности в %). Здесь суммарное значение лага воздействия - 4,5 года.

Почему же после 3 лет реализуется отрицательный эффект? Пример: стимулирование экономического развития путем бюджетных расходов приводит к тому, что через 3 года проявляется негативный инфляционный эффект, порождающий торможение дальнейшего экономического роста.

Таким образом, экономическая политика оказывается действенной лишь если площадь фигуры «сверху» больше площади «нижней фигуры» на данном графике.

Расчет лагов различных инструментов:

1) создает возможность классификации этих инструментов по величине эффекта и степени быстродействия;

2) вырабатывает понимание, от каких инструментов следует ждать немедленных результатов, а какие срабатывают лишь в отдаленной перспективе;

3) открывает возможность прогнозирования, а также выработки долгосрочных политических решений, выдачи обоснованных обещаний и обеспечения их выполнения. Правительство, не обещающее ничего конкретного, обречено на неэффективность, поскольку лишается доверия населения.

1 Вопросы экономики. 1991. № 4. С. 95.

2 Там же.