4.1. Понятие и социально-экономическая роль государственных и местных бюджетов

Государственный бюджет как централизованный денежный фонд, предназначенный для финансового обеспечения государевых, а затем и государственных нужд, возникает практически с появлением государст­ва.

Бюджет — нормандское слово (bougette), возможно про­исходящее от латинского bulga, которое буквально означает «кожаный мешок». В таком мешке в английском парламен­те вносились акты, касающиеся государственной росписи. Ес­ли не предварительные росписи, то финансовые счета суще­ствовали в Англии уже в первые годы нормандского влады­чества. Во всяком случае, в подписанной в 1215 г. Великой хартии вольностей уже предусматривалось, что король без со­гласия парламента не может налагать подати, т.е. ограничи­валась возможность установления им дополнительных источ­ников бюджетных доходов.

На Руси отношения по поводу формирования системы централизованных доходов и расходов сформировались несколько позже, что было связано с неразвитостью денежной системы, а, затем, - и с татаро-монгольским игом. Отмечается, что годом рождения бюджетной системы России можно признать 1327 год, когда Иван Калита, великий князь московский (около 1296-1340 г.г.), полу­чил от Орды не только ярлык на великое княжение Владимирское - символ верховной власти на Руси, но и, впервые, право собирать дань с русских княжеств.

Легальное определение бюджета в современном российском праве не отличается устойчивостью.

В ст.1 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 года под бюджетом понималась форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 2000 г., бюджет - это форма образования и расходо­вания фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Таким образом, существование бюджета перестало увязываться лишь с необходимостью финансирования государственных органов, кроме того, учи­тывается обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (п. 2 ст. 3, ст.ст. и, 12, 132 Конституции РФ).

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ (в редакции Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ) ст. 6 Кодекса изложена в новой редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 г., согласно которой бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет может быть рассмотрен в трех аспектах:

в материальном смысле;

как экономическая категория;

как правовая категория.

С материальной точки зрения бюджет можно рассмат­ривать как фонд денежных средств, находящихся в распоря­жении государства или муниципального образования, имеющий соответствующую количественную и качественную определенность. В силу внесенных с 1 января 2008 г. изменений в легальное определение бюджета, в БК РФ бюджет понимается именно в материальном смысле, т.е. как фонд денежных средств, выступающий формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Сущность бюджета раскрывается не через его материальную оболочку, количественную характеристику, хотя это и важная сторона, а через содержание тех общественных отношений, которые возникают в связи с его функционированием, что требует рассмотрения бюджета как экономической категории, определяющей бюджет как явление, выполняющее свойственные ему функции. В этом ракурсе бюджет предстает как системно упорядоченная совокупность экономических (денежных) от­ношений, посредством которых осуществляется формирование и использование централизован­ного фонда денежных средств национально-государственного либо административно-территориального образования. Суть регулятивной функции заключается, в первую очередь, в том, что через нее реализуется общественное назначение бюджета - обеспечение каждого субъекта хозяйствования необходимыми ему финансовыми ресурсами, используемыми в форме денежных фондов специального целевого назначения. В процессе реализации регулятивной функции бюджета осуществляется распределение национального дохода, совокупного общественного продукта, национального богатства. Кроме того, с использованием механизмов бюджетного регулирования государство получает возможность стимулирования социально значимых явлений и процессов

Контрольная функция бюджета заключается в контроле за распределением общественного продукта на фонды и расходованием их по целевому назначению. То есть, посредством реализации данной функции бюджета общество получает сведения о том, как складываются пропорции в распределении денежных средств, своевременно ли поступают финансовые ресурсы в распоряжение субъектов хозяйствования, насколько экономно и эффективно они ими используются, имеет возможность наблюдать финансовые потоки в государстве с целью своевременного вмешательства.

Понимание бюджета как категории права связано с необходимостью правового оформления характеристик денежного фонда публичного образования, а также юридического закрепления прав и обязанностей участников отношений, возникающих в процессе образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В этом случае бюджет должен пониматься как финансово-плановый акт, утверждаемый в установленном законом порядке соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления.

Бюджет как основной финансовый план обладает рядом признаков:

во-первых, бюджет является универсальным финансовым планом, так как его показатели охватывают практически все области и сферы экономического и социального развития;

во-вторых, бюджет по отношению к другим финансовым планам является координирующим. Данная координация осуществляется через взаимосвязь показателей бюджета с показателями других финансовых планов (например, смет министерств).

При этом нельзя путать финансово-плановый акт как способ оформления фонда бюджетных средств с юридической формой его закрепления – нормативным правовым актом высшей юридической силы.

Чтобы бюджет приобрел юридическое значение необходимо соблюдение установленной правовой формы. Ст. 11 БК РФ устанавливает, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Изложенное позволяет сформулировать следующее обобщающее определение.

Бюджет - это централизованный фонд денежных средств,

являющийся собственностью соответствующего государственного или муниципального об­разования,

образуемый и используемый посредством системы императивных экономических (денежных) отношений по распределению и перераспределению национального дохода страны в интересах финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления,

показатели которого закрепляются в виде финансового плана, имеющего универсальный и координирующий характер, утверждаемого правовым актом высшей юридической силы соответствующего представительными органами государственной власти (местного самоуправ­ления).

Соответственно распределению власти и территориальному устройству государства в Российской Федерации правом на бюджеты обладают: Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования. Статья 10 БК РФ устанавливает трехуровневую структуру бюджетной системы РФ, характерную для федеративного государства.

Первый уровень бюджетной системы РФ образует федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ.

Ко второму уровню относятся бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Третий уровень составляют местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

На основании норм ст.ст. 6, 13, 14, 15 БК РФ можно сформулировать следующие определения.

Федеральный бюджет представляет собой форму обра­зования и расходования денежных средств, предназначен­ных для исполнения расходных обязательств Российской Феде­рации, т.е. обеспечение платежеспособности государства в целом. Он определяет финансирование государства, без кото­рого невозможны его нормальное функционирование и разви­тие.

Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) также представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций субъектов Федерации, отнесенных к предметам их ведения.

Бюджет муниципального образования (местный бюд­жет) предназначен для финансирования деятельности административно-территориальных образований. Правом на местный бюджет имеют только те административно-территориальные единицы, которые имеют статус муниципальных образований. Отдельные населенные пункты, другие территории, не являющиеся муниципальными образованиями, могут иметь сметы доходов и расходов, которые в силу ст. 15 БК РФ могут быть предусмотрены в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений.

В бюджетном законодательстве также используется понятие консолидированного бюджета, представляющего собой свод бюджетов разного уровня.

Легальное определение бюджетной системы содержится в ст. 6 БК РФ: «бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и нена­логовых видов доходов, а также за счет безвозмездных пере­числений.

К налоговым доходам относятся предусмотренные нало­говым законодательством Российской Федерации федераль­ные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы по ним. Налоговые доходы - это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета. Налоги и сборы являются основными источниками формирования федерального, региональных и местных бюджетов. Принципы и система налогообложения в Российской Федерации имеют конституционную основу.

К неналоговым доходам относятся:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

- доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

средства самообложения граждан;

иные неналоговые доходы (ст. 41 БК РФ).

К безвозмездным поступлениям относятся:

дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);

субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;

иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита (ст. 6 БК РФ).

Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти.

Важнейшими источниками финансирования (покрытия) дефицита бюджета являются заимствования.

Государственные заимствования по источнику и валюте получения подразделяются на внутренние и внешние.

Структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по видам долговых обязательств.

Статья 28 БК РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, введенного в действие с 1 января 2000 г., содержит более полный перечень принципов бюджетной системы РФ, в соответствии с которыми должны осуществляться бюджетный процесс, бюджетные правоотношения.

Таким образом, согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

1. единства бюджетной системы Российской Федерации;

2. разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

3. самостоятельности бюджетов;

4. равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

5. полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

6. сбалансированности бюджета;

7. результативности и эффективности использования бюджетных средств;

8. общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

9. прозрачности (открытости); (гласности);

10. достоверности бюджета;

11. адресности и целевого характера бюджетных средств;

12. подведомственности расходов бюджетов;

13. единства кассы

1 Ст. 8 Конституции РФ, принята 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием; ст. 29 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с посл. изм.); ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с посл. изм.)

2 См. например: ст. 36 Бюджетного кодекса РФ.

3 См. например: ст. 45 Налогового кодекса Российской Федерации.

4 См. например: ст. 31 Налогового кодекса Российской Федерации.

5 См. например: Раздел VI Налогового кодекса Российской Федерации

6 См. например: Финансовое право. / Под ред. Н.И. Химичевой. — С. 40 – 41; Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. — М.: Юристъ, 1999. — С. 39; Советское финансовое право. — М., 1982. — С. 34-39; Советское финансовое право. — М., 1978. — С. 29 — 30.

7 Белобжецкий И.А. Финансовый контроль и новый хозяйственный механизм. — М., 1989. — С. 24.

1 См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 мая 1999 г. №6212/98 // Вестник ВАС. — 1999. — № 9.

8 Постановление ФАС ЗСО от 02.04.2003 № Ф04/1426-196/А75-2003.

9 БНА. — 2007. — № 13.

23