2.2 Развитие института референдума в Российской Федерации на современном этапе

Практика показала, что институт референдума как форма демократии и непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических и политических вопросов прижился и действует в нашей стране. Референдум не только позволяет выявить общественное мнение по самому широкому кругу наиболее важных вопросов для жизни страны, но и учитывать его в политической практике, в процессе принятия и проведения в жизнь политических решений.

Внесены изменения в Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».⁷

В Преамбулу закона внесено положение о запрете использования референдума в целях принятия решений, противоречащих Конституции РФ, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод.

Положение закона о том, что решение Центральной избирательной комиссии РФ, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям, установленным в отношении вопросов референдума, может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, дополнено нормой, в соответствии с которой Верховный Суд РФ, в случае вывода о несоответствии вопроса референдума Конституции РФ, который следует из заключения Центризбиркома РФ, должен направить запрос в Конституционный Суд РФ.

В случае принятия Конституционным Судом РФ решения о признании вопроса референдума не соответствующим Конституции РФ процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются.

Приняв решение о том, что федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени создали несколько существенных проблем.

Во-первых, практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 – 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся “рамочный” закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранялись старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.⁸

Другая проблема возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года, для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.

Большинство нововведений Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» можно разделить на четыре группы.

Первая группа – приведение референдумных процедур в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти права инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные в сентябре 2002 года в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 года, противниками проведения коммунистического референдума.

Суть этих поправок состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Запрещается также выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

Четвертая группа новелл направлена на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума, чтобы, по утверждению бывшего председателя Центризбиркома А.А. Вешнякова, на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства⁹.

К ним можно отнести:

• требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;

• требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;

• требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;

• требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;

• запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;

• ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;

• предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;

• требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;

• сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;

• возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

Можно согласиться с мнением Р.Р. Гятова о том, что принятие нового федерального конституционного закона, определяющего порядок проведения референдума Российской Федерации без опыта проведения референдума данного уровня, может иметь социальное обоснование лишь в том случае, если прежний закон создавал непреодолимые трудности в подготовке и проведении референдума, а новый закон их устраняет¹⁰. Однако новый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» не только сохранил все ранее установленные законами ограничения референдума, но и ввел ряд новых.

Роль Конституционного Суда РФ в обеспечении конституционности проведения референдума в России проявляется в возможности признания не соответствующими Конституции РФ нормативных актов РФ и субъектов РФ (ст. 125 Конституции РФ). Постановления Конституционного Суда затрагивают вопросы конституционности норм законодательства о референдуме, способствуя утверждению в избирательной практике России фундаментальных конституционных принципов, общечеловеческих ценностей конституционализма, демократизма, верховенства права, приоритета прав человека.

Так, в марте 2007 года Конституционный суд РФ принял Постановление "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа"

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа на нарушение их конституционных прав положениями пункта 6 части 5, части 7 статьи 6 и части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года "О референдуме Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе законоположения.

Граждане В.И. Лакеев, В.Г. Соловьев и В.Д. Улас оспаривали конституционность ряда положений Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации", а именно:

пункта 6 части 5 статьи 6 - в части, предусматривающей, что на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации;

части 7 статьи 6, согласно которой вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;

части 13 статьи 15 - в части, наделяющей Центральную избирательную комиссию Российской Федерации полномочием в течение 10 дней со дня первого уведомления о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве о регистрации региональной подгруппы, инициирующей проведение референдума, проверять соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона, и принимать соответствующее решение.

Члены КПРФ Владимир Улас, Владимир Лакеев и Вадим Соловьев обратилась в КС в апреле 2006 года вскоре после того, как Центризбирком и Верховный суд РФ запретили проводить предложенный партией референдум. Коммунисты хотели провести плебисцит по 17 вопросам. Среди прочего на обсуждение планировалось вынести вопросы о повышении минимального размера оплаты труда, о повышении пенсий, о национализации природных ресурсов и стратегических объектов экономики, о восстановлении госсобственности на землю и об отмене монетизации льгот.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа"¹¹ признано соответствующим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета.

Признано не противоречащим Конституции Российской Федерации положение пункта 6 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона О референдуме Российской Федерации", согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования данное законоположение не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

Тем же Постановлением признано не противоречащим Конституции Российской Федерации положение части 13 статьи 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации", как закрепляющее полномочие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществлять предварительную проверку соответствия вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 данного Федерального конституционного закона. В то же время Конституционный суд РФ признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 18, 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 и 126, указанное законоположение во взаимосвязи с положениями части 17 той же статьи и статьи 6, как устанавливающее механизм судебной проверки решений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, который не предполагает разрешение юридических споров, являющихся по своей природе, характеру и последствиям конституционными, в порядке конституционного судопроизводства. Федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю за разрешением споров, возникающих из признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации".

Вместе с тем, на сегодняшний день законодательство о референдумах в Российской Федерации представляет собой достаточно хорошо развитую подотрасль конституционного законодательства, соответствующее, в основном, международным стандартам в сфере политических прав и свобод человека. Структура данной подотрасли законодательства выглядит следующим образом:

1 уровень – федеральное законодательство о референдуме, которое включает: а) Конституцию Российской Федерации, определяющую конституционные основы института референдума; б) Федеральный закон от 12 июня 2002 г № 67-ФЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹², устанавливающий общие положения для всех видов референдумов в России; в) федеральные конституционные законы и федеральные законы, регулирующие отдельные виды референдумов (к примеру, федеральные конституционные законы от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г., с изм. от 21 марта 2007 г.) «О референдуме Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (в ред. от 31 октября 2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); г) федеральные законы, регулирующие отдельные стадии или этапы референдума (Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»); д) федеральные законы, регулирующие правовой статус субъектов, участвующих в референдуме; е) федеральные конституционные законы, устанавливающие запрет на проведение референдумов; ж) подзаконные нормативные правовые акты;

2 уровень – законодательство субъектов Российской Федерации, включающее Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок проведения референдумов на территории субъектов Российской Федерации (например, закон Саратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области», закон Самарской области от 31 декабря 1996 г. «О референдумах Самарской области»), определяющие особенности проведения в субъектах Российской Федерации отдельных видов референдумов (например, законы Удмуртской республики от 16 января 1998 г. «О местном референдуме и местных консультативных референдумах Удмуртской республики», от 18 декабря 2002 г. «О референдуме удмуртской республики»);¹³

3 уровень – уставы муниципальных образований и муниципальные нормативные акты, определяющие отдельные особенности организации и проведения референдумов на территории муниципальных образований.

Основные принципы и правила организации и проведения референдумов в субъектах Российской Федерации (в т.ч. и местных референдумов) провозглашены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Кроме того, порядок назначения и проведения референдумов субъектов Российской Федерации определяется законами субъектов Федерации.¹⁴

До 1997 года порядок назначения и проведения региональных и местных референдумов в федеральном законодательстве никак не регулировался. При подготовке нового «рамочного» федерального закона было решено включить в него гарантии не только избирательных прав, но и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. В результате был создан Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года.

Этот закон включал специальную главу «Назначение референдума», состоящую из 5 статей, и еще 3 отдельные статьи, посвященные исключительно референдуму («Порядок реализации инициативы проведения референдума», «Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, нормативного правового акта, выносимого на референдум», «Юридическая сила решения, принятого на референдуме»). Остальные нормы, касающиеся референдума, содержались в общих статьях, регулирующих как выборы, так и референдум. Закон предусматривал единую систему комиссий, организующих и проводящих выборы и референдумы, единую систему учета избирателей и участников референдума, унификацию многих процедур, в том числе связанных со сбором и проверкой подписей, агитацией и финансированием, голосованием и подсчетом голосов.

В марте 1999 года в закон были внесены изменения, в частности, существенно переработана статья «Порядок реализации инициативы проведения референдума».

Так, уже в законе от 19 сентября 1997 года содержались два важных положения: «Вопросы, выносимые на референдум в Российской Федерации, должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования” и “Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ». В законе от 12 июня 2002 года было добавлено: «чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения».¹⁵

В то же время некоторые положения действующего «рамочного» закона, касающиеся проведению референдума субъекта Российской Федерации, дают возможность для противоречивого толкования.

Так, в пункте 3 статьи 14 сказано, что «количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования». А в пункте 1 статьи 36 говорится, что «каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек – для выдвижения инициативы проведения местного референдума».

Таким образом, остается неясным, каковы полномочия регионального законодателя в части установления численности инициативной группы.

Другой пример: закон никак не ограничивает ни срок, в течение которого представительный орган государственной власти субъекта Федерации или местного самоуправления обязан принять решение о проведении референдума, ни «верхний» предел периода от принятия решения до дня голосования. Этот вопрос полностью отдается в ведение законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Фактически это дает возможность затягивать проведение референдума.

Организаторам референдумов надо помнить одно: как бы ни были подробно и основательно написаны законы, всегда находятся люди, которые пытаются их обойти. Поэтому организаторы выборов и референдумов должны быть начеку, готовы к любым неожиданностям. И, главное, необходимо самим строго соблюдать установленный порядок подготовки и проведения всех процедур референдумного процесса. Но для того, чтобы не допустить нарушений, квалифицированно решать вопросы в ходе подготовки и проведения референдума, надо, прежде всего, хорошо знать закон.

Результаты референдума, как всенародного голосования, должны выражать реальную волю народа и мнения общества; не действовать на руку популистской концепции демократии и являться механизмом манипулирования общественным мнением, которое могут использовать политики для достижения определенных целей.

Референдум не должен выступать как дестабилизирующий фактор в обществе и порождать дополнительную нагрузку.