3.2. Стратегия и тактика совершенствования избирательного законодательства

Совершенствование избирательного законодательства является одной из приоритетных задач развития российской избирательной системы.   

Представляется, что наиболее перспективным в этом отношении может быть осуществление следующих мер.  

Во-первых, повышение уровня законодательного регулирования основных принципов и категорий избирательного права посредством придания им конституционной формы и значения. Выделение в структуре Основного Закона специальной главы, посвященной избирательной системе, возведение Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ранг федерального конституционного закона или преобразование его в избирательный кодекс РФ.

Приоритет «рамочного» зако­на над положениями иных законодательных актов федерального масштаба вовсе не выглядит бесспорным, так как в случае возникновения коллизий юридическая сила всех федеральных законов является равнозначной. Поэтому было бы целесообразно «перевести» Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»²⁴ в разряд федеральных конституционных законов, одновременно разгрузив его от множества мелких процедурных вопросов. В этом случае рассматриваемый закон действительно мог бы стать правообразующим для избирательного права и системообразующим для избирательного законодательства.

Действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с его всеобъемлющим предметом регулирования фактически играет роль избирательного кодекса страны, однако в этом качестве он не вполне эффективен, поскольку параллельно с ним действуют иные законы о выборах. «Рамочный» федеральный закон действительно требует серьезной переработки, при этом изменения требует не только содержание его, но и форма. Поэтому в перспективе целесообразной является разработка федерального избирательного кодекса, который позволит упорядочить федеральное и региональное законодательство о выборах, предотвратит коллизию различных избирательных законов и будет способствовать стабильности избирательного законодательства.

По нашему мнению, в процессе систематизации и кодификации избирательного законодательства первостепенное внимание должно быть уделено принципиальным вопросам, связанным с регулированием избирательных прав, определением избирательных систем и разделением полномочий Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере избирательного правотворчества. Поэтому при разработке нового федерального избирательного законодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ.

В одной из первых глав кодекса следует перечислить избирательные системы, которые допускаются в Российской Федерации. Мы полагаем, что в Российской Федерации с ее региональным и этническим разнообразием, могут найти широкое применение различные избирательные системы, проверенные отечественным и мировым опытом. Для каждой из допустимых избирательных систем необходимо прописать подробные процедуры, в том числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования – поскольку именно процедуры обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан. Унификация регулирования для всех выборов (федеральных, региональных и муниципальных) необходима только в отношении отдельных избирательных процедур – составления списков избирателей, порядка голосования, подсчета голосов и некоторых других.

Во-вторых, устранение противоречий и пробелов в действующих федеральных законах, связанных с регулированием избирательных отношений, адекватное отражение в них потребностей поступательного развертывания демократического потенциала избирательных стандартов, формул и процедур. В федеральном законе могло бы быть предусмотрено, что в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает необходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствует требованиям федерального закона, непосредственно действует установленная федеральным законом максимальная (минимальная) норма.

С точки зрения защиты избирательных прав и повышения представительности федерального парламента заградительный барьер необходимо снизить. Повышение же барьера до 7 %, на наш взгляд, является грубым нарушением избирательных прав граждан, принципов многопартийности и народовластия. Наряду или взамен института избирательных блоков, возможно, было бы предусмотреть другой механизм объединения партий, например, существующий в ряде стран институт соединения списков. Этот институт дает партиям, самостоятельно идущим на выборы, возможность заранее договориться о соединении списков на тот случай, если каждая из них в отдельности не преодолеет заградительный барьер, а вместе они его преодолевают. Что касается региональных выборов, то нам кажется необходимым ввести ограничение на величину заградительного барьера, чтобы он не мог быть установлен выше 5 %.

На наш взгляд, ликвидация в бюллетене для голосования графы «против всех» неизбежно приведет к ограничению конституционного права граждан на свободные выборы и снижению явки избирателей. С 1993 г. эта строка стала существенным элементом нашей избирательной системы, и отказываться от нее было бы неразумным²⁵.

В-третьих, разработка и принятие новых законодательных актов, посвященных регулированию отдельных, наиболее значимых элементов (сторон) избирательных отношений. Среди реальных претендентов на первоочередное принятие на наш взгляд являются законы «Об избирательном кодексе Российской Федерации» и «Об избирательном кодексе субъекта Российской Федерации». В-четвертых, обогащение законотворческого потенциала Центральной избирательной комиссии РФ за счет наделения правом законодательной инициативы по вопросам ее ведения, а также усиление роли Центризбиркома России в качестве своеобразного научно-методического центра совершенствования электорального законодательства²⁶.