2. Условия успеха демократического метода

Если физик наблюдает, что один и тот же механизм работает по-разному в разных местах и в разное время, он приходит к выво­ду, что функционирование механизма зависит от внешних усло­вий. Мы не можем не прийти к такому же выводу. И увидеть, что это за условия, так же легко, как и установить, при каких условиях классическая доктрина демократии будет приблизительно соответ­ствовать реальной ситуации.

Это заключение неизбежно подводит нас к тому строго реляти­вистскому взгляду, которого мы все время придерживались. Как нет никаких доводов за или против социализма, которые были бы справедливы во все времена и везде, точно так же мы не можем вы­нести и окончательный вердикт за или против демократического метода. Здесь так же, как и в случае с социализмом, трудно исполь­зовать аргумент ceteris paribus [при прочих равных] условиях, по­скольку "прочие" не могут быть равными в ситуациях, в которых демократический порядок является осуществимым или единст­венно осуществимым порядком, и в ситуациях, когда дело обсто­ит наоборот. Демократия процветает тогда, когда модель общества обладает определенными характеристиками, и бессмысленно спрашивать, как она будет существовать при других социальных моделях, не обладающих этими характеристиками, или как будут жить люди в таких обществах в условиях демократии. Условия, ко­торые, как я считаю, должны быть выполнены для успешного функционирования демократического метода⁵, — в обществах, где вообще возможно его действие, — я объединю в четыре рубрики; я ограничусь крупными индустриальными странами современного типа.

Под "успешным функционированием" я имею в виду то, что демократический

процесс воспроизводится без возникновения ситуаций, которые толкают к недемокра­тическим методам, и текуище проблемы решаются таким образом, который в конеч­ном счете находят приемлемым все политически значимые заинтересованные круги. Я не хочу сказать, что каждый отдельный наблюдатель обязательно должен одобрить эти результаты со своей точки зрения.

Первое условие — человеческий материал политики —- люди, которые составляют партийный аппарат, избираются в парламент, возвышаются до министерских постов — должен быть достаточно высокого качества. Это значит не только то, что количество людей, обладающих достаточными способностями и моральными свойствами, должно быть довольно большим. Как уже говорилось рань­ше, демократический метод отбирает кандидатов не просто из все­го населения, но только из тех частей населения, для которых до­ступна профессия политика, точнее говоря, из тех, которые выстав­ляют на выборах свои кандидатуры. Это, конечно, происходит при любом способе отбора. Любой из них, в зависимости от того, на­сколько данная профессия привлекает талантливых и выдающих­ся людей, может производить политиков на уровне выше или ни­же среднего для данной страны. Но, с одной стороны, конкурент­ная борьба за ответственный пост означает пустую трату людей и энергии. С другой стороны, демократический процесс может легко создать в политическом секторе такие условия, которые, установив­шись однажды, будут отвращать большинство из тех, кто может до­стичь успеха в какой-либо другой сфере. По этим причинам адек­ватность человеческого материала особенно важна для успеха де­мократического правления. Неверно, что в условиях демократии люди всегда получают правительство такого типа и качества, кото­рое они хотят или заслуживают.

Есть довольно много путей обеспечения политиков достаточно хорошего качества. Однако до сих пор опыт, похоже, подсказывает, что единственной эффективной гарантией является существова­ние особого социального слоя, для которого занятия политикой ес­тественны и который сам по себе является продуктом жесткого процесса отбора. Если такой слой не слишком недоступен, а с дру­гой стороны, не слишком доступен людям со стороны и если он до­статочно силен, чтобы ассимилировать большинство включенных в него элементов, он не только поставит для политической карье­ры людей, успешно прошедших испытания в других областях, — как бы пройдя ученичество в частных делах, — но и повысит сте­пень их соответствия государственной службе, дав им традиции, которые включают опыт, кодекс профессиональной чести, и общие взгляды.

Едва ли простым совпадением является то, что Англия, единст­венная из стран, полностью выполняющая наши условия, являет­ся также единственной страной, в которой есть политическое обще­ство в этом смысле слова. Еще более поучителен опыт Германии периода Веймарской республики (1918-1933). Как я надеюсь пока­зать в пятой части, в германских политиках того периода не было ничего такого, что можно было бы счесть вопиющим недостатком. Средний член парламента и средний премьер-министр и член ка­бинета были честными, разумными и добросовестными. Это отно­сится ко всем партиям. Однако при должном уважении к проявле­ниям таланта, возникавшим то тут, то там, хотя у занимающих вы­сшие или близкие к высшим посты талант проявлялся редко, нуж­но добавить, что большинство политиков были явно ниже нормы, в некоторых случаях к большому сожалению. Очевидно, это нель­зя объяснить недостатком способностей и энергии у нации в це­лом. Но способные и энергичные просто отказывались от полити­ческой карьеры. Не было и класса или группы, которые бы рас­сматривали политику как предопределенную карьеру. Та полити­ческая система потерпела неудачу по многим причинам. Но тот факт, что в конце концов она потерпела сокрушительное пораже­ние от рук антидемократического лидера, тем не менее указывает на отсутствие вдохновляющего демократического руководства.

Второе условие успеха демократии состоит в том, чтобы сфера действия политического решения не простиралась слишком дале­ко. Допустимый ее размер зависит не только от общих ограниче­ний демократического метода, которые вытекают из анализа, пред­ставленного в предыдущей части, но и от конкретных обстоя­тельств в каждом отдельном случае. Выразимся более конкретно: сфера действия зависит не только от вида и количества вопросов, которые правительство может успешно решить в условиях посто­янной напряженной борьбы за свое политическое существование. Она зависит также всегда и везде от качеств людей, входящих в правительство, от типа политического механизма и общественного мнения, с которыми им приходится работать. С точки зрения на­шей теории демократии нет необходимости требовать, как это де­лает классическая теория, чтобы политический аппарат занимался только такими вопросами, которые народ в целом может полно­стью осознать и по которым он может иметь обоснованное мнение. Но менее обязывающее требование той же природы все же сохра­няется. Это требует дополнительных разъяснений.

Конечно, не может быть никаких правовых ограничений отно­сительно сферы, на которую парламент во главе с премьер-минист­ром мог бы распространить свои решения, принимая в случае не­обходимости поправки к конституции. Но, как утверждал Эдмунд Берк, говоря о поведении английского правительства и парламента

п отношении американских колоний, для того, чтобы правильно функционировать, этот всемогущий парламент должен ограни­чить сам себя. Аналогично мы можем считать, что даже среди воп­росов, которые должны решаться путем парламентского голосова­ния, парламенту и правительству часто необходимо обсуждать та­кие вопросы, по которым решение будет чисто формальным или контролирующим. В противном случае демократический метод приведет к уродливым явлениям. Возьмите, например, такой трудоемкий и сложный случай, как принятие уголовного законода­тельства. Демократическим методом следует решить вопрос, нуж­но ли стране вообще такое законодательство или нет. Он будет так­же применен к определенным "вопросам", по которым, как считает правительство, необходимо политическое, а не формальное реше­ние — например, должна ли считаться незаконной практика тех или иных профсоюзов или ассоциаций работодателей. Но по ос­тальным вопросам правительство или парламент должны будут принять рекомендации специалиста, что бы они ни думали при этом сами, поскольку преступление — явление сложное. Этот тер­мин в действительности охватывает многие явления, которые име­ют очень мало общего. Популярные мнения по этому вопросу поч­ти всегда неверны. И разумное его рассмотрение требует, чтобы за­конодательство по этому вопросу было защищено как от уклона в карательные меры, так и от сентиментальности, в которые пооче­редно склонны впадать непрофессионалы в правительстве и пар­ламенте. Вот что я хотел сказать, подчеркивая значение ограниче­ния эффективной области действия политических решений — обла­сти, внутри которой политики принимают решения по форме и по сути.

Опять же рассматриваемое условие может на самом деле быть выполнено с помощью соответствующих ограничений деятельно­сти государства. Но было бы серьезной ошибкой, если бы читатель заключил, что такие ограничения существуют автоматически. Де­мократия не требует, чтобы любая функция государства осуществ­лялась посредством данного политического метода. Например, в большинстве демократических стран судьям дана большая сте­пень независимости от политических учреждений. Другой при­мер — положение Английского банка до 1914 г. Некоторые из его функций были по сути государственными. Тем не менее эти функ­ции были переданы организации, которая была просто деловой корпорацией, достаточно независимой от политического сектора, чтобы проводить свою собственную политику. Некоторые Федеральные агентства в этой стране тоже могут быть отнесены к этой категории. Комиссия по торговле между штатами (Interstate commerce commission) представляет собой попытку расширить сфе­ру государственного влияния, не расширяя при этом сферу поли­тических решений. Или другой пример, некоторые из штатов фи­нансируют университеты штатов "без всяких условий", другими словами, не ограничивая их в ряде случаев полную автономию.

Таким образом, почти любой тип человеческой деятельности можно ввести в сферу государства без того, чтобы она превратилась в арену конкурентной борьбы за политическое лидерство. Лидер­ство требуется здесь лишь для того, чтобы принять решение о со­здании государственного ведомства и придании ему определенной власти, а также для выполнения роли правительства как общего контролирующего органа. Конечно, этот контроль может выро­диться во вредное влияние. Если политик бесконтрольно пользует­ся своей властью назначать персонал неполитических госу­дарственных учреждений, этого часто может быть достаточно для коррумпирования последних. Но это не влияет на рассматривае­мый принцип.

Третье условие состоит в том, что демократическое правитель­ство в современном индустриальном обществе должно иметь воз­можность контролировать во всех сферах государственной деятель­ности — независимо от того, насколько они многочисленны, — хо­рошо подготовленную бюрократию, имеющую высокий статус и исторические традиции, обладающую сильно развитым чувством долга и чувством чести мундира. Существование такой бюрокра­тии — главный ответ на возражения против правительства диле­тантов. Это единственный ответ на вопрос, который так часто зада­ют в этой стране: демократия оказалась неспособной создать при­личное городское правительство; как мы можем ожидать, что на­род будет процветать, если все, включая в конечном счете и весь производственный процесс, будет отдано на откуп демократическо­му принципу? И наконец, это принципиальный ответ на вопрос о том, как можно выполнить наше второе условие⁶, когда сфера госу­дарственного контроля широка.

Недостаточно, чтобы бюрократия была эффективна в текущем

Ссылки на некоторые комментарии относительно бюрократии в гл. XVIII убедят читателя в том, что ответ, который дает бюрократия на все три вопроса, не идеален ни в каком смысле. С другой стороны, читатель не должен допускать, чтобы на него чрезмерно влияли ассоциации, связанные с этим словом в обыденной речи. В любом случае этот ответ единственно реалистичный.

административном управлении и давала квалифицированные со­веты. Она должна также быть достаточно сильной, чтобы направ­лять и в случае необходимости обучать политиков, которые руко­водят министерствами. Для того чтобы быть в состоянии это де­лать, она должна занимать положение, которое дает возможность вырабатывать собственные принципы, и быть достаточно незави­симой, чтобы их утверждать. Она сама должна быть властью. Это равнозначно тому, чтобы сказать, что на деле, хотя и не формаль­но, назначение на должность и продвижение по службе должно су­щественно зависеть — в соответствии с правилами государственной службы, которые политики не отваживаются нарушать, — от ее (бюрократии) собственного корпоративного мнения, несмотря на все возмущение, которое, естественно, часто поднимается по этому поводу среди политиков или обывателей.

И снова, как и в случае с кадрами политиков, первостепенным является вопрос о имеющемся человеческом материале. Обучение хотя и важно, но второстепенно. И вновь как необходимый матери­ал, так и традиционный кодекс, необходимый для функционирова­ния класса государственных служащих этого рода, легче всего обес­печить, если существует социальный слой нужного качества с соот­ветствующим престижем, который может привлечь доброволь­цев, — не слишком богатый и не слишком бедный, не слишком за­крытый и не слишком доступный. Бюрократии Европы, несмотря на то, что довольно резкая критика в их адрес испортила им репу­тацию, являются примером того, что я стараюсь объяснить. Они являются продуктом длительного развития, которое началось с ministeriales средневековых вельмож (первоначально — слуг, кото­рых выбирали для административных и военных целей и которые таким образом приобретали статус мелкого дворянства) и шло на протяжении столетий до тех пор, пока не возник мощный меха­низм, который мы видим сейчас. Его нельзя создать в спешке. Его нельзя "нанять" за деньги, но он растет везде, какой бы политиче­ский строй не избрала нация. Его расширение — это тенденция, которую без риска можно предсказать на будущее.

Четвертый набор условий можно суммировать выражением "де­мократический самоконтроль". Все, конечно, согласятся, что де­мократический метод не может работать гладко до тех пор, пока все группы, которые имеют значение в данной стране, согласны принять любую законодательную меру, если она включена в свод законов, и все распоряжения, изданные законными властями. Но демократический самоконтроль означает нечто большее.

Прежде всего избиратели и парламенты должны находиться на нравственном и интеллектуальном уровне, достаточно высоком, чтобы противостоять предложениям обманщиков и маньяков, иначе простые люди попадут в их сети. Кроме того, ошибки, кото­рые дискредитируют демократию и подрывают преданность ей, возникают тогда, когда правительственные меры проводятся без учета требований оппозиции или ситуации в стране. Индивидуаль­ные предложения по законодательной реформе или правительст­венным мерам должны быть согласны стоять в очереди за хлебом; они не должны пытаться ворваться в магазин, Вспоминая то, что было сказано в предыдущей главе о modus operandi демократиче­ского метода, читатель поймет, что это требует большой степени добровольной самодисциплины.

В частности, политики в парламенте должны противиться иску­шению наносить поражение правительству или стеснять его каж­дый раз, когда у них есть возможность это сделать. Если они будут это делать, никакая успешная политика невозможна. Это означает, что сторонники правительства должны принимать его руководство и позволять ему вырабатывать программу и действовать в соответ­ствии с ней, а оппозиция должна принимать руководство "теневого кабинета" и позволять ему удерживать политическую борьбу в рам­ках определенных правил. Выполнение этого требования, привыч­ное нарушение которого означает начало конца демократии, оче­видно, требует необходимой доли традиционализма, не слишком большой, но и не слишком малой. Защитить этот традиционализм является в действительности одной из целей, ради которых и су­ществуют правила парламентской процедуры и этикета.

Избиратели вне парламента должны уважать разделение труда между ними самими и политиками, которых они избирают. Они не должны слишком легко отказывать в доверии депутатам в про­межутке между выборами и должны понимать, что раз они избра­ли индивида, то политические действия — это его дело, а не их. Это означает, что они должны удерживаться от поучений и инструкций, — принцип, который и был повсеместно признан в конституциях и политической теории уже со времен Эдмунда Бер-ка. Но смысл этого принципа понимают не все. С одной стороны, не многие понимают, что этот принцип не вписывается в класси­ческую доктрину демократии и фактически требует от нее отка­заться. Поскольку, если народ должен управлять в смысле приня­тия решений по отдельным вопросам, что могло бы быть более ес­тественным, чем давать инструкции своим представителям, как делали избиратели на выборах во французские Генеральные Шта­ты в 1789 г. и раньше? С другой стороны, еще реже сознают, что, ес­ли бы данный принцип был принят, не только формальные инст­рукции, подобные французским cahiers ("наказам"), но также и ме­нее формальные попытки ограничить свободу действий членов парламента — например, практику бомбардирования их письмами и телеграммами — следует также запретить.

Мы не можем входить здесь в различные деликатные вопросы, которые возникают в связи с подлинной природой демократии, как мы ее определяем. Значение имеет только то, что успешной де­мократической практике в больших и сложных обществах прису­ща неизменная враждебность политиков к "подсказкам с заднего сиденья" со стороны своих избирателей, вплоть до того, что они предпочитают прибегать к тайной дипломатии и лгут о своих на­мерениях. Чтобы удержаться от этого вмешательства, от граждани­на требуется высокая степень самоконтроля.

Наконец, эффективная борьба за лидерство требует большой терпимости к разнице во мнениях. Выше подчеркивалось, что эта терпимость никогда не является и никогда не может быть абсолют­ной. Но каждый потенциальный лидер, который не стоит вне зако­на, должен иметь возможность изложить свою позицию, не созда­вая беспорядка. Это может означать, что люди терпеливо стоят ря­дом, пока кто-то атакует их самые жизненно важные интересы и оскорбляет самые дорогие идеалы, или, напротив, потенциальный лидер, который имеет такие взгляды, сдерживает себя. Ни одна из этих ситуаций невозможна без подлинного уважения к мнениям сограждан, предполагающего даже подчинение им собственного мнения.

Любая система может выдержать искажения до определенной степени. Но даже для необходимого минимума демократического самоконтроля, очевидно, требуются определенный национальный характер и национальные привычки, для возникновения которых не везде были условия; нельзя надеяться, что сам по себе демокра­тический метод произведет их. И повсюду этот самоконтроль су­ществует лишь до определенных пределов. В самом деле, читате­лю нужно только вновь обратиться к нашим условиям, чтобы убе­диться, что демократическое правительство будет работать наилуч­шим образом только, если все значимые интересы практически одинаковы не только в своей преданности стране, но также в ло­яльности основным принципам существующего общества. Когда эти принципы подвергаются сомнению и возникают проблемы, которые раскалывают нацию на два враждебных лагеря, демокра­тия работает в невыгодных условиях. И она может совсем прекра­тить работать, как только люди перестают видеть почву для комп­ромисса между интересами и идеалами, о которых идет речь.

Обобщенно говоря, демократический метод находится в невы­годных условиях в неспокойные времена. В действительности де­мократии всех типов единодушно признают, что бывают ситуации, когда разумнее отказаться от конкурентного лидерства и принять монопольное. В Древнем Риме такой невыборный пост, осуществ­ляющий монополию на лидерство в экстренных случаях, был ого­ворен в конституции. Человек, на которого возлагались эти обязан­ности, назывался rnagister populi или диктатор. Такое положение предусмотрено почти во всех конституциях, включая и нашу собст­венную: президент Соединенных Штатов при определенных усло­виях получает власть, которая делает его диктатором в римском смысле, как бы велики ни были различия в правовом устройстве и в практических деталях. Если монополия власти эффективно огра­ничена и дается на определенный срок (как это было в Риме) или ограничена кратковременной экстренной ситуацией, действие де­мократического принципа конкурентного лидерства просто вре­менно приостанавливается. Если монополия, предусмотренная за­коном или фактическая, не ограничена во времени — и если она не ограничена во времени, то она будет стремиться стать неограни­ченной и во всем остальном, — демократический принцип аннули­руется и мы имеем дело с диктатурой в современном смысле⁷.