Зарубежные модели мсу

Англосаксонская и контитентальная

Англосаксонская: модель получила развитие в странах англосаксонской системы права.

Характеристики: формально – автономия и самостоятельность МСУ; отсутствие на местах специальных представителей государства. Сфера деятельности МСУ ограничивается принципом позитивного регулирования – компетенция МСУ определяется перечнем вопросов, которые относятся к местным. Любая деятельность, выходящая за пределы признается недействительной

Континентальная:

Наличие на местном уровне специалььного представителя государственной власти, уполномоченного осуществлять государственный контроль; сочетание выборности и назначаемости; МСУ занимаются теми вопросами, которые не отнесены к компетенции государства

Сейчас происходит смешение моделей (Германия, Австрия, Япония)

Высокая автономия МСУ на внутреннем уровне сочетается с активным государственным вмешательством на более высоком уровне

Иногда говорят о существовании скандинавской модели, советской модели (но в посл случае МСУ по сути отсутствовало).

Существует специфическая модель в некоторых странах Африки – там встречается племенная система (типа вожди).

Киббуте

Труд, коммуна, занимаются сельским хозяйством, построено на членстве и владении имуществом, высший орган – собрание членов.

Между системами есть общее

Тер: коммуны, общ., муницип., кот создаются на базе населенных пукнтов.

Органы – низший уровень – присутствует единоличный управляющий, избирающийся на сходе граждан.

Небольшой посёлок – основные вопросы решаются на сельском сходе.

Более крупные единицы – представительный орган (типа некий совет) //муниципальная ассамблея, муниципальная палата/

Не постоянно действует, а сессионно от 2 до 4 лет

Исполнительно-распорядительные органы (могут быть как коллегиальными, так и единоличными) формируются представительными органами.

Способность формировать опредленную сферу полномочий. Выборн полном больше.

25 сентября 2008 г.

История местного самоуправления в России.

Новгородская вечевая демократия. Перерастание общины в гос образование. На Северо-Западе развилась вечевая демократия. Общие собрания. Достоверное неизвестно, все ли жители Новгорода и Пскова участвовали в отправлении демократии. Тру-демократия. Сам Новгород делился на самоуправляющиеся образования, части, которые назывались концами: Новгород – 5, Псков – 6. В каждом конце своё самоуправление, кончанский староста, кончанское вече. До конца 15го века была демократия эта, а потом началась централизация. Грозный привез молот, с которым начиналось вече о_О

Изба – выборный орган МС. Земские избы, губные избы (в рамках адм-тер единицы, к-я называлась «губа»). Разрешали споры между населением, Судебник 1550 расширяет полномочия изб. Требования к кандидатам: грамотность, благонадежность, прожиточность (состоятельность). Туда избиралось дворянское, посадское, наиболее зажиточное из крестьянского населения. Избы – прообраз реформы.

После Петра осталось 3 системы: демократическая (централизованная), сословная и земская. Петр создал в Москве Бурмистровскую палату, которая возглавила местные органы самоуправления. Собирали налоги, тд-тп, а как такового самоуправления у них не было. Позже он создал городские магистраты (в магистрате был президент, бурмистры 2-4 и ратманы). Эти доллица избирались из граждан на собраниях. В их ведении судопроизводство гражданское кажицца.

Екатерина 2 приняла меры для расширения сословного управления для дворянства. Жалованные грамоты. Принципиально система не изменилась. Предстваитель центральной власти и представители сословных органов. Земские учреждения.

Такая путаница до середины 19 века.

Земская реформа. 1861 – отмена крепостного права. На самом нижнем уровне административной территориальной с-мы – волости – находились органы крестьянского самоуправления. Волостное население – крестьяне. Там был волостной сход, волостной старшина, вол. Правление и вол. Крестьянский суд. Эти должности замещались на выборах раз в 3 года. Сельский староста с сельским сходом = сельское СУ. Вопросы обучения грамоте, местные вопросы, подати раскладывались по крестьянам. Сельский староста наделялся значительными полномочиями, он отвечал за безопасность, за охрану общественного порядка. Когда стал вопрос о создании новой системы учреждений СУ, на волостном уровне он не ставился, т.к. центральная власть побоялась формирования земских учреждений с крестьянским составом. Поэтому земск учреждения создаются на осн более крупных единиц – уездов и губерний. 1 янв 1864 положение о реформе было опубликовано и в течении некоторого времени о.0 распространено на 34 губернии европейской части России. К 1867 создание Зем учр закончилось. Исправник, городской голова, комиссии, ответственные за создание уездных учреждений. В губерниях тоже комиссии, ответственные за создание учреж. Выборы производились по трем куриям, т.е. землевладельцы, горожане и сельские общества (крест сословие). Землевладельцы и горожане избирали своих представителей на съездах, т.е. выбирались представители уполномоченные, которые выбирали чиновников в земские учреждения. Лицам старше 25 лет, не судимым. А от крестьян выборы были многоступенчатые. Земские общества посылали на волостной сход представителей, где выбирали выборщиков, а те выбирали определенное количество депутатов в земские учреждения, т.е. три ступени.

Земские учреждения разд на уездные и губерские. Уезд: уездное земское собрание (УС) и уезд земская управа (УУ). Состав собрания – чтото типа представительного органа. Он состоит из земских гласных, т.е. депутатов, которые избирались по трем куриям. Эти гласные избирались сроком на три года, работали, видимо, бесплатно, т.к. было написано, что содержания не полагается. В уездном земском собрании был председатель – уездный предводитель дворянства. Чтобы заседание состоялось, требовалось 1/3 от всего числа гласных и не меньше 10. Количество гласных очень разнилось в разных уездах. В бирючинском уезде воронинской губернии 61 гласный, кородоякский уезд – 12 гласных. Второй орган – УУ. Она состояла из председателя и двух членов, которые избирались на три года земским собранием, постоянно дей исполнительно-распорядительный орган. Т.е. земское собрание из своего числа избирало УУ. В принципе три, но можно было до 6 человек увеличить. Избранные председатели управы должны были быть утверждены начальниками губерний.

К губернским земским учреждениям относятся: губернск земск собрание и губерн земск управа. Количество депутатов в ГЗС соотносимо с количеством этих депутатов в уездных собраниях. Само собрание избирается уездными земскими собраниями из своего состава. В собрании председательствует губернский предводитель дворянства. ГЗУ состоит из председателя и 6 членов, которые избирались на три года губернским собранием из числа своих членов и избранный председатель управы должен был получить согласие на свое назначение со стороны министра внутренних дел. Кандидатура товарища председателя также должна была быть утверждена министром. Им деньги платили. Земские собрания назначали из своей среды, т.е. из числа своих членов, уполномоченных, которые смотрели за земским имуществом и исполняли поручения земских собраний.

Управы (уе и губ) могли нанимать для постоянных занятий (т.е. на постоянную работу) посторонних лиц, специалистов, вознаграждение устанавливалось контрактом. Чтото вроде соврем муниципальной службы.

Полномочия. Компетенция земских учреждений разделялась на компет уездных земств и губерских. Наиболее широкая компетенция была у земских учр на уровне губерний: заведование имуществом, принадл губерниям, и денежными сборами земств, капиталами земств; устройство и содержание зданий и сооружений, которые должны находиться в собственности земских учреждений. СТРОИТЕЛЬСТВО ДОРОГ; меры обеспечения народного продовольствия, заведовали благотворительными учреждениями (прекращение нищенства, обустройство церквей, лечение), должны были заботиться о местной торговле и промышленности; попечение о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах; защита хлебных посевов от сусликов и насекомых. Губернские земские учр также заведовали открытием ярмарок, пристаней, страхование земского имущества от огня, рассматривали земские собрания жалобы на земские управы. Уездные органы заведуют делами только того уезда, который к ним относится,но кроме того на уездные органы возлагались функции, свойственные только уездным органам. Предоставление губернским учреждениям сведений о уездном хозяйстве, т.е. предоставляли сведения, справочную информацию по соц-эк положению уезда. Давали разрешение на открытие торгов и базаров. Содержали печевников.

Контроль. Земские управы (уе и губ) д.б. предоставлять отчет по окончании года: 1) о сделках, которые были заключены за этот год на деньги земства, т.е. о хоз-ых операциях, произвд за счет земского бюджета, 2) о состоянии бюджета, т.е. какие объекты в составе земств, 3) об учреждениях, которые управляются соответствующим земством, 4) о всех других распоряжениях. Как только земская управа формирует отчет , так срау отправляет его в земское собрание, которое его утверждает. Если собранию не нра отчет, приглашается конкретный член управы. По распоряжению правительствующего сената члены управы могли быть отстранены от должности навечно, приостановить положения могло собрание.

Параллельно проходит реформа городского самоуправления. «Городовое положение» через некоторое время после земск реформы.

Органы. Городское общественное СУ состояло из трёх элементов: 1) городские избирательные собрания (одна функция – избрать гласных для городской думы, созываются они раз в четыре года, право голоса на этом собрании имеют далеко не все – городской житель мог голосовать, только если он был русским подданным, 25 лет, если при этом он либо владел в черте города недвижимость, за которую он платил определенный налог, либо если он содержал торговоеили промышленное предприятие по купеческому свидетельствованию. Мелкие торговцы тоже могли участвовать, но с некоторыми оговорками. Избирательного права не имели многие – судимые, бедные, губернатор, члены его присутствия, т.е. правительства, и т.д. За лиц женского пола и за отсутствующих голосовали по доверенности. По доверенности можно было иметь только один голос.) 2) городская дума. Один раз в четыре года. Количество депутатов от 30 до 72. Она назначает должностных лиц, назначает им размер содержания, устанавливает городские налоги и сборы. Определяла бюджет. Планировала городское строительство. Утверждала изменения в плане города (в смысле карта). Городская дума работала периодически, либо городской голова требовал, либо 1/5 депутатов. Не менее 2 раз в год. Надо за три дня известить о своем предложении и только после этого на заседании озвучить своё предложение. Могли приглашать доллиц и задавать им вопросы. Решения принимали простым большинством, если поровну, то перевес голос председателя. 3) городская управа. Орган, который осущ испол-распоряд деят-ть, т.е. непосредственное заведование делами гор хоз-ва в соотв-вии с указаниями, которые даёт Дума. Входит городской голова и 2 или больше членов. В маленьких уездных городках функции городской управы мог исполнять городской голова. Органы городского управления заведовали вопросами: внешнее обустройство города – улицы, постовые, бульвары, пруды, сточные трубы, мосты, освещение; бгагосост. Местного населения – продвольствие, базары и рынки, народное здравие, предосторожность против пожаров; благотворительные городские заведения, больницы.

Итоги городской земской реформы: важнейшие функции – здравоохранение и образование, многие поступили на земскую службу и стали эффективно работать, к 1912 кол-во земских служащих составило 150К, зряплата у земских служащих росла и стала неплохой, большая часть земских служащих имело хорошее образование, благодаря земской медицине были побеждены всякие заболевания, расширяется сеть аптек, медицина проникает в народную среду, массово открываются школы, земства открыли порядка 28 К школ, в них обучалось порядка 2 млн. детей. Земские учреждения вопреки прогнозам и чаяниям демокр населения не стали основой для формирования демократии в стране, основой конст строя и тд. Были полностью ликвидированы пришедшими к власти большевиками.

2 октября 2008 г.

После февральской революции создается Временное правительство. В мае 1917 года принимается временное положение о земских учреждениях: расширяется круг полномочий: +охрана труда, юр помощь, борьба с ростом цен на рынке продовольствия; земство получает свои «силовые органы» - земскую милицию, создается всероссийский земский союз, который объединяет все земства. + создается «нижний» этаж – волостные земские собрания и управы. В компетенцию этих органов входили пожарные, санитарные мероприятия.

След этап развития управления на местах – строительство советской системы. С-ма земских учреждений полностью демонтируется. Какое-то время земские учр существовали наряду с новыми советскими. 4 января 1918 года издано обращение народного комиссариата ссср об организации МСУ, в нем указывалось, что все прежние органы должны быть заменены уездными, волостными советами народных депутатов. Все эти учреж нах в строгой взаимосвязи друг с другом, иерархич с-ма.

Первоначально с-ма советов строилась двухзвенно. Самый нижний уровень советов формировался с помощью выборов. Все остальные нижестоящие формировались из делегатов нижестоящих советов. Позже от этой с-мы отказались, после 25 года вся с-ма советов избирается.

Совет – это с одной стороны представительный нормотворческий орган, но по выражению Ленина это работающие корпорации, те одновременно должен принимать решения и их исполнять. В рамках каждого совета создается исполнительный комитет из их состава. Власть реально начинает принадлежать исполкомам. Исполкомская вертикаль, которая подменяет с-му советских органов и лишает её демократической основы.

Был введен принцип многостепенных или многоступенчатых выборов. Много было дано избирателям городов, где проживала основная масса пролетариата. Количество депутатов, вход в советы разных уровней, было очень большим: московский областной совет – порядка 400 депутатов, что означало, что на самом деле дееспособность таких органов -> 0. Состав советов часто сменялся, прод полномочий раньше была 0,5 года, потом 2 года. Принцип императивного мандата, советы находились под жестким контролем политической партии (внешне – народа). С-ма была во многом фиктивна.

Признаки первоначальной модели управления на местах: в одном лице принятие решения и его исполнение; первоначально действовали в имперской системы территориального деления; сугубо классовые учреждения; на основе принципа централизма – вышестоящ контролир нижестоящ, обязательные решения.

После принятия Конституции 1937 года: упраздняется система формирования советов, их избирают; + появляется новое административно-территориальное деление (края, области). Теперь советы избираются на 2 года в результате прямых тайных выборов. Устраняются классовые ограничения. Вводится некое подобие всеобщих выборов. Выдвигают кандидатов профсоюзы и др организации. Советы по-прежнему формир исполкомы, которые складываются в вертикаль власти, что не позволяет говорить об управлении на местах.

После Конституции 1978. Советы избираются на 2,5 года. Усиливается даже формально отраженная роль компартии. В соот, со ст 6 она является ядром политическом системы. Устанавливается круг вопросов местных советов – соц-культ хоз строительство, местный бюджет. Предпринимается несколько законодательных актов, закреп компет местных советов, в т ч в рсфср.

В таком виде система доходит до перестройки.

1 этап: 89-90 гг. Депутаты действовали в однопартийной с-ме, отсутствие политической борьбы, доминирование исполнит органов над представительными, никакого контроля над деятельностью исполкомов - > провозглашен новый старый лозунг «Вся власть советом». В 89 году принят новый выборный закон о выборах депутатов местных советов. Этот документ стал принципиально новаторским. Появился принцип состязательности. Расширен перечень субъектов, которые могли выдвигать кандидатов. Появились группы избиратели, которые могли избирать от себя кандидатов. До 88 года в московском городском совете – 1000 депутатов. После реформы 89 года их остается пятьсот. В 90 году проходят первые почти демократические выборы. Ещё один шаг увеличения роли советов – создается постоянно действующий орган – Президиум, он состоит из депутатов. Исполкомы перестают быть внутренне руководящими органами, их функции начинает исполнять Президиум. А исполкомы становятся просто исолнительно-распорядительными органами. При этом нет четкого разграничения компетенции, но какое-то разделение все же остается. Остается вертикаль исполкомов. Через некоторое время в адрес этой реформы появляются политические оценки.

2 этап реформирования. 6 июля 1991 закон о местном СУ в РСФСР. Исполкомы упраздняются, на их месте возникает местная администрация, которой руководит глава администрации. Разница: исполком – коллег орган, администрация – на принципе единоначалия. Размежевание ф-ции советов и местной администрации. Происходит увеличение срока – советские органы избираются не на 2,5 а на 4 года, усиливается их авторитет. В это время власть советов по стране падает. В 1993 происходит полное уничтожение системы советов. Издается указ президента от 26 октября 1993 о реформе МСУ в РФ. Им утверждается временное положение, которое должно действовать на период этой реформе. Полном – 2 года, в некоторых терр единицах представ органы не формир /если меньше 2К чел – предст орган не нужен, непосред демокр/, остался местеные администрации. В 1995 принимается ЗАКОН об общих принципах организации МСУ в РФ от 26 августа. Этот закон полностью соотв конст положениям и европейской хартии МСУ. Он достаточно либерален, в нем мало императивных норм. Этот закон действовал с небольшими дополнениями чуть меньше десяти лет. Стали накапливаться проблемы с его применением. В этом законе отсутствовали нормы об ответственности органов перед государством. В 2000 принимается закон устанавливающий ответственность за принятие актов противоречих законодательству. В 1999 публикуется проект концепции МСУ. Главная рекомендация – менять базовые положения МСУ не надо, т к изменение закона может повлечь негативные деструктивные последствия, надо изменять закон точечно. Однако с 2000 года после избрания нового президента на проблему МСУ стали смотреть как на аспект проблемы гос управления – как разделить управление между фед, суб и терр единицами. Сразу раздались голоса в пользу отказа от МСУ, в пользу подчинения гос власти субъектов. 2000 губернаторы нескольких областей пишут письмо президенту, что нужно создать назначаемость глав городов. Но такие требования были отвергнуты изза противоречия конституции и европ хартии. Существенные изменения происходят в 2001. Высказываются мнения по поводу того, что закон 1995 не справляется со своими задачами, что необходимо реформировать МСУ. При президенте создается орган «комиссия казака», а офиц название – комиссия по разработке разграничения полномочий между фед, суб и мсу. Он решал проблему МСУ.

В 2001 путин обращается с посланием к фед собранию, затрагивает вопрос МСУ. Сказал, что давно этот вопрос не затрагивался, что это негативно сказывается на МСУ. Таким образом поставил точку в том , нужно ли изменять закон. В комиссии казака готовиться закон. В это время готовится концепция разграничения полномочий. В этом документе констатировалось, что К дает гибкий подход к реформированию МСУ. Во-1х, было указано, что нужно приближать МСУ к населению, т.е. оно должно находиться в непосред контакте с органами МСУ. Во-2х, сельские и городские муниципальные образования, муницип округа и районы, т.е. провозглашается создание двухзвенной системы самоуправления.

Закон об общих принципах организации МСУ. Противоречивые отзывы. Принимается в первом чтении. Собирает рекордное количество поправок – более 5К. Между 1 и 2 чтениями происходит мощная доработка проекта (в Москве и СПб предполагалось создание общегородских образований; реформир глава о переходных положениях – на год продлен, отдаляется вступление в силу – 1.01.06. два раза принимали во втором чтении изза того, что напутали с датами. «За» проголосовали достаточно легко. Президент подписал закон 6.10.03. Полностью он не вступил в силу. 01.01.06 было принято решение отложить вступление в силу этого закона на три года, т.е. до 01.01.09.

Понятие МСУ

Этот термин можно понимать в разных значениях.

1. Одна из основ конституционного строя в РФ. В 1 главе, где перечислены основы конст строя указано, что МСУ гарантируется на территории всей РФ. В соответствии с нормами гл 1 народ осуществляет свою власть посредством 3 форм: непосредственно, через органы гос власти, через органы местного самоуправления. Но на самом деле существует и иное разграничение влияния народа: через гос власть, через МСУ, в рамках МС реализуется воля народа – в форме непоср и предст демокр. Т.о., МСУ – некая форма реализации власти народа. В с-ме принципов конст строя мсу занимает существенное место.

2. МСУ – источник демократии. Гр-н лучше разбирается в проблемах своего образования, чем в общегосударственных. Именно на ур-не МСУ человек встраивается в с-му политич управления. Становится не просто человеком, а гражданином – > встраивается в с-му гражданского общества.

3. Право населения на решение вопросов местного значения. Т.е. существует право на МСУ. В гл 2 Конституции это право отсутствует. В практике КС и др этот термин активно используется. - Непосредственно участвовать в осуществлении МСУ, в т.ч. в таких формах как референдум и выборы. - Граждане имеют право быть избранными в органы МСУ. - Доступ к муниципальной службе. -Право на обращение в органы МСУ и получать ответ по существу обращения. Субъект не только один человек, но и население данного терр образования. Сами органы субъектами не являются.

4. Праву на МСУ корреспондирует соответствующая обязанность населения по созданию органов МСУ. С-ма создается независимо от желания гр-н для решения местных задач.

5. Форма народовластия. МСУ признается гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. От других форм народовластия отличается тем, что, во-1х, она обеспечивает решение исключительно вопросов местного значения, во-2х, МС имеет право принимать общеобязательные решения. Если физическое или юридическое лицо находится на территории соответствующего мун образования, оно обязано исполнять его акты. В-3х, судебная защита.

6. МСУ – это уровень публичной власти. Гос-во отдает мун образ свои полномочия, тк на местном уровне они могут быть исполнены более эффективно. В россии это не уровень гражд общества, именно уровень убличной власти.

Законодательство о МСУ: з-н об общих принципах организации МСУ. Самих принципов там нет, но их можно выделить:

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Самостоятельный – решения могут приниматься в форме прямого волеизъявления населения. Решения могут приниматься представительным органом МСУ. Решение может быть принято должностным лицом, которое назначено на эту должность органом МСУ. В какой-то степени воля населения в этом случае тоже проявляется.

2. Многообразие конституционных форм осуществления местного самоуправления. КС в постан от 24 янв 1997 когда проверял закон Угорской республики, сказал, что мун вл должна соотв основам конст строя рф и вытекающим из этого принципам демократии и централизации власти.

3. Сочетание представительной демократии с непосредственной. Обе должны присутствовать в рамках МС. Обязательно будут проходить выборы, референдумы. Соотносятся непоср и предст демократия так: решения, принятые непоср демокр, могут быть переприняты только в таком же порядке (референдум). С др стороны у органов МС есть чОтко разграниченные полномочия. Основной массив вопросов проходит через представительные органы. Решения, принимаемые в органах МС, принимаются по инициативе граждан.

4. Гласность. Институт публичных слушаний - обязательно чтобы внести поправки в Устав мун образ.

5. Материальная обеспеченность органов МС.

6. Ответственность органов МС за принимаемые решения. Гос-во или население мун образ должны иметь механизмы воздействия на органы МС в случае нарушения ими прав и свобод населения этого образования. Отзыв. Обращение в суд об оспаривании актов. Роспуск органов МС и отрешение от должности дол лиц по решению гос органов.

9 октября 2008 г.