Дополнительная литература

1. Игнатов В.Г., Кокин. Экология и экономика природопользования.-Ростов –н/Д:Феникс. 2003.

2. Кокин А.В., Кокин В.Н. Менеджер-эколог.-М.: МГУК, 2000.

3. Коптюг В.П. Конференция ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь,1992). Информационный обзор.- Новосибирск: СОАН СССР,1992.

4. Маковик Р.С. Экологическое право Российской Федерации.-М.:2003.

5. Экологическое право// Под ред. В.В.Гучкова-М.:ЮНИТИ,2000.

Тема 1.4 Природоохранное право. Управление охраной окружающей среды.

I. Задания для самостоятельной работы

1. Что входит в систему управления охраной окружающей среды?

2. Какие Вы знаете механизмы, средства и методы управления природопользованием?

3. Постарайтесь изобразить структурную схему комплексного управления охраной окружающей природной среды.

4. Какова цель и задачи нормирования качества окружающей среды?

5. Какова функция экологического контроля?

6. Каков порядок объявления зон чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС) и зон экологического бедствия (ЗЭБ)?

7. Какие виды изменений среды влекут за собой последствия объявления территорий зоной ЧЭС и ЗЭБ?

II. План семинарского занятия

1. Природоохранное право как составная часть отрасли Экологического права

2. Нормирование качества окружающей среды

3. Экологический контроль и его функции

4. Непрерывность экологического контроля

5. Правовой режим зон ЧЭС и зон экологического бедствия

III. Рекомендации по выполнению заданий и подготовке к семинарскому занятию.

Рекомендуется вначале выделить природоохранное право из отрасли Экологического права и объяснить, почему Экологическое право, наряду с основными проблемами ресурсного права рассматривает природоохранное право.

Рекомендуется дать разъяснения по поводу смысла термина: природопользователь, окружающая среда, экология. Для этого необходимо рассмотреть анализ темы в следующей последовательности с привлечением нормативно-правовых актов, определяющих их значение в нормах права.

Охрана окружающей природной среды представляет собой систему государственных и общественных мер, направленных на обеспечение гармоничного взаимодействия человека, общества и природы на основе сохранения, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

Объектом экологических отношений выступает окружающая среда и составляющие ее компоненты: атмосфера, вода, почва, ландшафты. Поскольку в ходе хозяйственной деятельности человек оказывает влияние на саму природу, то объектами экологических отношений является не только естественная природная среда и природные объекты, но и «обработанная» человеком природа, включая искусственные насаждения, каналы, водохранилища и т.д.

Отличительными признаками природных объектов в естественной природной среде является:

• естественное происхождение;

• структурная и экологическая взаимосвязь экосистем, биотопов, биоценозов с естественной (не нарушенной человеком) естественной средой;

• природная (естественная) ценность или способность обеспечивать биологический режим жизни на основе обменных процессов естественного круговорота вещества, энергии;

• способность быть естественным источником материальных благ (ресурсов).

Таким образом необходимо помнить, что естественная природная среда как объект использования и охраны включает природные объекты, природные ресурсы, природные комплексы.

Понятие естественной среды (как «нетронутой» природы) включает сферу жизни (биосферу), возникшую как естественный результат эволюции преджизненных в жизненные формы. Таким образом, естественная среда, – это область активной жизни. Она включаюет нижнюю часть атмосферы (ниже озонового экрана), всю гидросферу, верхнюю часть литосферы, где все живые организмы и их среда обитания образуют структурную динамическую, сбалансированную обменными процессами в биосфере функциональную связь.

Поскольку человек под влиянием своей хозяйственной деятельности (антропогенного фактора) своими загрязнениями и отходами влияет на структуру и функциональные связи природной среды, возникают условия, когда сосуществует естественная («нетронутая») природная среда с деформированной им средой. Таким образом, возникает смешанный характер сосуществования сред. Такое состояние называется модифицированной средой или «обработанной» человеком природной средой. Вместе с естественной и модифицированной средой эти объекты регулируются экологическим правом.

В условиях преобразования хозяйственной деятельностью человека естественной природной среды возникает понятие трансформированной природы, то есть «преобразованной» человеком природы. Отношения вокруг нее регулируются экологическим правом и другими отраслями права (земельным, гражданским, трудовым, международным).

Помнить, что окружающая среда рассматривается как необходимая составная часть жизнеобеспечения человека и всех живых организмов. В этом качестве окружающая среда становится объектом охранительных отношений через императивные методы с учетом ее экологических и культурно-оздоровительных функций. Особенности природной среды определяются спецификой отношений по поводу ее использования, включая элементы частноправовых отношений и публично-правовых отношений. Поэтому они регулируются различными отраслями права. А поскольку хозяйственная деятельность человека является одним из источников влияния на состояние окружающей среды, то в условиях принятия стратегии и концепции устойчивого развития, экологические отношения должны базироваться на принципах экологизации. То есть соизмерение хозяйственной деятельности человека (на макро- и микроэкономическом уровне) с требованиями экологических стандартов, призванных через нормирование качества среды сохранять среду обитания на условиях воспроизводства ее качества. Отсюда экологизация экономики неизбежно предполагает проникновение форм экологического права в структуру гражданского, трудового, административного, уголовного, предпринимательского и иных отраслей права, регулирующих отношения в сфере материального производства.

Далее логично необходимо перейти к рассмотрению понятия природных объектов природных ресурсов, природных комплексов, которые представляют собой исторически обусловленное неотделимое от природы экологическое единство, сосуществующие на основе естественных структурных и многофункциональных связей, обусловленные эволюцией и естественным круговоротом вещества, энергии и информации. На стадии хозяйственного освоения объектов природы возникает неустойчивая связь с социальной средой, которая наряду с естественными процессами изменяется под влиянием хозяйственной деятельности человека.

Природные ресурсы это естественные образования, созданные самой природой за миллиарды лет эволюции без участия хозяйственной деятельности человека. Представляют собой отделяемую составную часть природы (природного объекта), обладающую полезными (востребованными) для человека свойствами и качествами. Природные ресурсы являются объектом правовой охраны природоресурсного права (земельного, водного, горного, лесного, биотического). Среди классификационных признаков выделяют две группы природных ресурсов:

• возобновляемые (воздух, вода, животный и растительный мир, бактерии и т.д.) в рамках естественного динамического равновесия в биосфере;

• не возобновляемые, ресурсы непрерывного расходования, к которым относится минеральное топливо, минеральные ресурсы и другие полезные ископаемые.

Природные комплексы представляют собой часть природной среды, специально обособленной государством как эталон природы. Подразделяются на уникальные и типичные. Это так называемые особо охраняемые территории и объекты (территории всемирного наследия, заповедники, ботанические сады, национальные парки и т.д.).

Природные ресурсы определяют свою специфику общественных отношений по поводу их использования, охраны и регулируются природоресурсной частью экологического права.

Проблема охраны окружающей природной среды вышла далеко за пределы конкретных территорий, государств. Она вначале из локальной, затем региональной, вышла на глобальный уровень.

Отсюда вытекает необходимость раскрыть современное представление природоохранительного права, закрепленное в действующем законодательстве, которое включает ранжирование следующих видов объектов правовой охраны окружающей природной среды на:

• глобальные;

• региональные (на уровне отдельных природных компонентов в рамках национального права);

• особо охраняемые территории и объекты природы.

Глобальные виды объектов правовой охраны природной среды включают:

• естественные экосистемы Земли (биосфера в целом);

• озоновый атмосферный слой;

• атмосферный воздух;

• генофонд растительного и животного мира, микроорганизмов;

Объекты правовой охраны отдельных природных компонентов:

• животный, растительный мир, мир микроорганизмов;

• земля (не только как почва, но и как ресурс);

• воды;

• лес;

• недра.

Формы правовой охраны природной среды представляют собой взятые в совокупности:

• охрану окружающей природной среды;

• рациональное использование природных ресурсов;

• особую (заповедную) охрану.

В Российской Федерации охрана природной среды негосударственными объединениями осуществляется:

• трудовыми коллективами;

• общественными организациями, имеющими цель охраны природной среды;

• гражданами РФ;

• национальным отделением международной организации «Гринпис»;

• различными неформальными объединениями граждан, ставящих цель охраны природной среды.

Среди форм правовой охраны природной среды есть производственно-хозяйственный контроль. Он осуществляется трудовыми коллективами на производстве.

Общественный контроль. Осуществляется гражданами РФ, общественными экологическими организациями; национальными отделениями международной экологической организации «Гринпис», различными неформальными объединениями граждан, имеющих целью природоохранную деятельность.

Экологический мониторинг или мониторинг окружающей среды, как форма правовой охраны природной среды, представляет собой систему регулярных, длительных наблюдений в пространстве и времени, дающие информацию о состоянии окружающей среды с целью оценки прошлого, настоящего, будущего ее состояния. Это организационно и технически оформленная государственная (или ведомственная) информационно-измерительная система наблюдений, оценки состояния окружающей природной среды и прогнозирования ее изменения под влиянием природных и антропогенных факторов.

Объекты мониторинга – природные, техногенные или природно-техногенные объекты или их части, в пределах которых по определенной программе осуществляются регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды.

Различают мониторинг опасных природных процессов и явлений, радиационный мониторинг, социально-гигиенический фоновый, мониторинг энергетической безопасности.

Государственный мониторинг осуществляется через Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ) и Единую государственную система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) в лице Минприроды, Санэпидемнадзора, Минсельхоза. Организационную основу составляет Федеральная служба РФ по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Далее будет логичен переход к анализу функций и форм управления природопользованием и охраной природной среды.

Функции управления природопользованием и охраной окружающей среды сочетают функции управления природными ресурсами с учетом экологических требований и функции правовой охраны. Они включают:

• фонды (земельный, водный, недропользовательский, лесной) учет и ведение кадастров природных ресурсов;

• пространственно-временную принадлежность природных ресурсов и объектов природопользования;

• отраслевое и территориальное планирование использования и охраны природных ресурсов;

• распределение и перераспределение природных ресурсов с использованием финансово-экономических и правовых механизмов регулирования;

• контроль использования и охраны природных ресурсов, качества среды;

• разрешение споров о праве пользования природными ресурсами в местных органах власти и управления, судебных органах.

К формам управления природопользованием и охраной природной среды относятся:

• Красная книга (международная, РФ, ее субъектов);

• кадастры;

• федеральные регистры потенциально опасных веществ ;

• управление охраной природной среды на основе экологического контроля, нормирование качества среды, мониторинга, ОВОС, экологической экспертизы и т.д.

Наиболее эффективными формами охраны окружающей среды являются финансово-экономические, которые осуществляются посредством:

• платности природопользования;

• лицензирования (объектов природопользования);

• лимитирования (как способа ограничения использования природных ресурсов на производство единицы продукции и способа ограничения выбросов, стоков, формирования отходов).

• создания программ, прогнозов, планирования, финансирования и материально-техническое и научно-технологическое обеспечение мер по охране природной среды и рационального использования природных ресурсов, объектов природопользования;

• экологического страхования;

• различных форм экономического стимулирования (налоги, налоговые льготы, применение поощрительных цен за экологически чистую продукцию, чистые технологии, льготное кредитование, повышение норм амортизационных отчислений производственных фондов и т.д.).

При рассмотрении современных основ экологического права необходимо знать современные проблемы устойчивого развития. Дать понятие этой современной парадигме в природоресурсных и природоохранных отношениях.

В настоящее время, в рамках стратегии устойчивого развития, ведущая роль принадлежит науке и технологиям как механизмам охраны окружающей среды.

Современные научные разработки прикладного плана в области ресурсосберегающих, энергосберегающих технологий позволяют решать частные проблемы, связанные с уменьшением давления на окружающую природную среду. Особенно это важно при создании чистых производств, малоотходных и безотходных технологий, технологий замкнутого цикла и т.д. Громадное значение приобретают разработки в области коммунального хозяйства, транспорта. Стремительное развитие технологий, направленных на уменьшение давления на окружающую среду с использованием современных катализаторов платиновой группы, редких земель делает возможным в ближайшей перспективе создать экономичные двигатели внутреннего сгорания, работающие на водородном топливе. Это позволит уменьшить выбросы в атмосферу и обезопасить проживание городских жителей, особенно в промышленных зонах.

Особая роль принадлежит совершенствованию механизмов управления природопользованием на всех уровнях власти в рамках развития рыночных отношений: на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и местного самоуправления путём:

• совершенствования правового природоресурсного и природоохранного регулирования;

• административного и общественного контроля;

• разработки современных стандартов качества окружающей среды, сближение требований российских и международных стандартов, обеспечение метрологического контроля.

Средства охраны окружающей среды предполагают наличие различных источников финансирования. Это, в первую очередь, средства предприятий, компаний, организаций. Важным источником финансирования являются бюджеты разных уровней, внебюджетные фонды, зарубежные целевые фонды на развитие экологически безопасных производств, пожертвования и др.

Государственное экологическое нормирование представляет собой организованную государством научно-исследовательскую и нормативно-правовую деятельность по разработке и утверждению экологических норм, правил и регламентов хозяйственной деятельности в целях предотвращения экологических катастроф и охраны окружающей природной среды. Это понятие иногда представляют как научно обоснованное ограничение воздействия хозяйственной или иной деятельности на ресурсы биосферы, обеспечивающее социально-экономические интересы и экологические потребности общества.

Нормирование качества окружающей среды это одна из функций государства, которая опирается на стандарты качества окружающей среды.

В РФ разрабатываются и используются следующие категории нормативов:

• экологические нормативы систем;

• нормативы качества компонентов среды;

• нормативы антропогенных воздействий на окружающую среду.

Под экологическими нормативами экосистем понимаются границы количественного изменения параметров этих систем. При этом границы устанавливаются, исходя из условия сохранения структуры, основных признаков и функций экосистем. А в роли основных признаков выступает продуктивность, уровень разнообразия продукции необходимого качества, устойчивость.

Экологические нормативы качества компонентов среды представляю собой ограничители вредных воздействий, наносящим ущерб материальным и иным общественным ценностям.

Комплекс нормативов антропогенных воздействий должен включать нормативы выбросов загрязняющих веществ в компоненты среды, сбросов в водные объекты, размещения твердых отходов, квоты изъятия природных ресурсов, нормы и регламентации различных сторон хозяйственной деятельности (технологические, планируемые, рекреационные и др.). В качестве нормативно-технической документации выступают строительные нормы и правила (СНИП), государственные стандарты (ГОСТ, ОСТ), нормы и правила, установленные государственными органами управления природопользованием.

Цель нормирования качества среды - установить предельно допустимые нормы воздействия на природную среду и через них гарантировать экологическую безопасность населения, сохранение генофонда флоры, фауны, человека, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов.

Показатели нормативов качества окружающей среды:

• медицинский (пороговый уровень угрозы здоровью человека, его генофонду), определяет критерии безопасности среды обитания человека и требования к обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека;

• технологический (определяет способность экономики обеспечить выполнение пределов воздействия на человека и его среду обитания);

• научно-технический (определяет способность научно-технических средств контролировать соблюдение предельно допустимых воздействий (ПДВ) по всем параметрам).

Виды нормативов качества среды:

• санитарно-гигиенические (ПДК вредных химических выбросов, сбросов; ПДВ: вредных физических воздействий, вредных биологических воздействий, предельно допустимых уровней (ПДУ) радиации; нормативы санитарно-запретных зон; ПДВ вредных веществ в продуктах питания);

• производственно-технические (ПДУ выбросов, стоков, шума, вибрации, магнитных полей; ПДУ использования химических биологических веществ в хозяйстве; строительные и градостроительные нормы);

• вспомогательные комплексные (предельно допустимой нагрузки (ПДН) на природную среду, относящиеся к отраслевым, региональным, местным).

Стандарты качества – регламентируют допустимое воздействие на водные, воздушные, лесные, почвенные ресурсы, животный мир и т.д. Обычно для каждого из загрязнителей предусмотрена предельно допустимая концентрация.

Стандарты влияния на окружающую природную среду представляют собой влияния определенных производственных процессов. Обычно устанавливают уровень сброса или выброса из данного точечного источника (трубы, например) после применения очистного оборудования. Данный стандарт может базироваться на показателях потока (количество выбросов в ед. времени) или запаса (количество выбросов за определенный период). Стандарты воздействия на окружающую природную среду определяются на основе ПДК. Для каждого предприятия выбросы не должны превышать таких величин, при которых на всей территории, подверженной воздействию, соблюдаются нормативы ПДК. Обычно расчет таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами (ПДВ), проводят с учетом рассеяния выбросов и наложения на фоновое загрязнение. Также учитывается суммарное (аддитивное, а иногда и мультипликативное) воздействие нескольких источников загрязнения. Так, например, суммарное воздействие загрязняющих компонентов на уровне ПДК может привести к химическим реакциям (например, в воде или воздухе), которые могут спровоцировать образование более токсичных соединений.

Технологические стандарты устанавливают предельные требования для процессов производства или очистной технологии. Можно привязку делать к эталонной технологии, но тогда она должна быть экономически доступна.

Стандарты качества продукции представляют собой, например, стандарт содержания вредных веществ (примесей) в продуктах и предметах пользования.

Прямые запреты представляют собой действия, направленные против использования токсических препаратов (пестицидов, высокотоксичных материалов и т.д.). Например, с 1.01.96 г. введены запреты на производство фтор-хлор-углеводородов, разрушающих озоновый слой.

В качестве механизмов, выступающих в форме ограничителей возможного давления на окружающую среду, могут выступать экологические сертификаты. Они выступают в форме разрешения, лицензии, то есть, документов на использование природных ресурсов для ранжирования потенциально конфликтующих (конкурирующих) пользователей в целях обеспечения максимального эффекта природопользования. Это также защита от не планируемых выбросов, стоков. Сертификаты (лицензии) выдаются природопользователям как только для них определены лимиты воздействия на окружающую природную среду.

Зоны ЧЭС (чрезвычайной экологической ситуации) – это официально объявленная часть территории РФ, где четко обозначены:

• процессы разрушения экосистем;

• признаки общенационального загрязнения;

• признаки частичного истощение флоры и фауны;

• признаки резкого увеличения заболеваемости и смертности населения.

Зоны экологического бедствия – это официально признанная государством часть территории РФ, где присутствуют:

• признаки полного разрушения экосистем природы;

• полного истощения флоры и фауны;

• признаки уровня заболеваемости и смертности населения значительно выше среднестатистического показателя заболеваемости в РФ.

Ст. 57 ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает, что порядок объявления зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Защита окружающей среды в зонах ЧЭС устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, законами или актами РФ и ее субъектов.

IV. Рекомендуемые нормативно-правовые источники и литература