1. Вопросы для самопроверки

1. Когда и почему появилась государственная служба?        2. Может ли государственная служба быть ликвидированной?        3. Каково соотношение государственной службы и трудовых отношений?        4. Каково соотношение государственной и муниципальной службы?        5. Назовите основные принципы организации государственной службы в Российской Федерации и за рубежом.        6. Является ли государственная служба институтом административного права или представляет собой самостоятельную отрасль российского права?

7. Каковы основные источники права государственной службы?

8. Тема 2. Статус государственного служащего

• 1. Понятие государственного служащего. Государственно-властный характер функций государственного служащего

• 2. Государственная должность. Государственная должность государственной службы

• 3. Государственные органы по вопросам государственной службы

• 4. Реестр государственных служащих

• 5. Комплектование аппарата государства государственными служащими. Система добычи и система заслуг

• 6. Специальные школы подготовки государственных служащих

9. 1. Понятие государственного служащего. Государственно-властный характер функций государственного служащего

Основным действующим лицом на поле государственной службы является должностное лицо. Государственный служащий - лицо, реализующее своей деятельностью функции государства. Стихийно "демократическое" отвержение бюрократического стиля деятельности государственного служащего, ярлыки чиновнику типа бюрократ ("бурро", по-испански осел) и т.д., - нисколько не влияют на сущность и социальную мощь его деятельности. Просто отражают непонимание обывателем исторического места, а отсюда и надлежащих параметров его деятельности.

В Российской Федерации в настоящее время статус государственных служащих регулируется законом РФ от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" в редакции Федерального закона N 35-ФЗ 1999 г. В трактовке этого Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности, что с точки зрения сущности государства является нонсенсом.

Основными ключевыми точками правового регулирования статуса государственного служащего являются:

а) порядок получение от государства полномочий государственного служащего на совершение властных действий от имени государства,        б) механизм реализации государственным служащим функций должности от имени государства,        в) обеспечение действий служащего, как выразителя воли государства, государственным принуждением;        г) ответственность государственного служащего, в том числе прекращение полномочий, компенсация ущерба обществу.

Обычно под государственным служащим понимается:

а) физическое лицо, обычно гражданин данного государства,        б) занимающее должность в государственном аппарате,        г) наделенное государственно-властными полномочиями по своей должности. В отличие от других трудящихся он имеет полномочия, а не права (правами можно пользоваться или нет, а от должностных обязанностей уклоняться невозможно, полномочия сочетают в себе и права, и обязанности);        д) выполняющее функции государства, поэтому действующее от имени государства;        е) на возмездной основе; то есть профессионально, получающее основной источник своего существования от деятельности на государственной службе. Бесплатное выполнение государственных функций говорило бы об имущественной состоятельности, экономической независимости от бюджета субъекта управления и, таким образом, о частном распоряжении публичным интересом;        ж) действия государственного служащего обеспечиваются государственным принуждением. Эти признаки государственного служащего в современном законодательстве РФ имеют определенную специфику правового регулирования.

Ряд административно-правовых отношений по законодательству Российской Федерации осуществляется с участием в качестве властной стороны специально указанных в законодательстве отдельных должностных лиц. Должностное лицо является одной из разновидностей государственных служащих.

Понятие государственного служащего выводится из функций государства. Если государство выполняет ту или иную деятельность, прямо определяемую сущностью, классовой структурой, идеологическими постулатами (например, религиозными) данного государства, значит, во вне эту деятельность от имени государства выполнят служащие государства. Признано ли это официально, возведена ли эта деятельность в ранг государственной явным признанием этой деятельности таковой - вопрос второстепенный, вопрос правовой системы в данном государстве. Страны англосаксонской системы права не закрепляют изначально перечень государственных дел, но в случае противоречий по их оценке суд признает эти действия подлежащими защите правом или не признает таковыми; в первом случае они становятся включенными в государственную сферу деятельности и защищаются государственным аппаратом, во втором - они остаются проявлениями случайностей, не возводимых государством в ранг защищаемых правом и не регулирующих общественные отношения.

Историческое место государственного служащего в системе разделения труда требует его профессионального владения материалом, умения управлять населением на основе знания закономерностей развития общества и механизмов регулирования этого процесса. Построение профессионального государственного аппарата впервые началось Наполеоном в 1798 году во Франции, в Великобритании - с реформ Маколея (1834 г.), доклада Норткота Тревельяна, представленного парламенту в 1854 г. Уже тогда рекомендовалось упразднить систему патронажа, заменить ее открытыми конкурсными экзаменами, и проводить их под наблюдением центральной экзаменационной комиссии. Предпочтение, однако, отдавалось гуманитарному образованию. То есть, как пишет А.В.Оболонский, первые роли в системе должны были играть не узкие специалисты, а по-прежнему талантливые любители[Оболонский А.В. Бюрократия и государство: Очерки. - М.: ИГиП РАН, 1966, стр. 39-40]. Политики избираются населением и выполняют роль обеспечения связи масс с аппаратом государства. В то время как вести хозяйство государства могут только квалифицированные лица, инженеры, интеллигенция.

Деление видов государственной службы, например, в Великобритании, на военных слуг королевы и гражданских слуг королевы не должно оказывать решающего влияния на сущность статуса государственных служащих. Обычная ассоциация государственных служащих с гражданской службой в Великобритании вызвана по преимуществу историческим происхождением термина. Термин гражданская служба появился в середине Х1Х века в системе английской колониальной администрации в Индии. Разбухший колониальный аппарат Вест-Индской компании был разделен на гражданскую службу и военную службу. Впоследствии этот термин был заимствован и в самой Англии, - пишет Н.А.Куфакова[Куфакова Н.А. Правовое положение служащих государственного управления буржуазных стран: Учебное пособие. /Отв. ред. В.А.Патюлин. - М.: УДН им. Патриса Лумумбы, 1967, стр. 12.].

Важным вопросом является установление круга лиц, подпадающих под понятие государственного служащего. Включаются ли в их число только гражданские служащие исполнительного аппарата государственной власти, или сюда должны включаться и военизированные и другие службы, работающие по уставам, президент, министры, депутаты и ряд других должностей государственной службы. Российское законодательство в законе 1995 года стало на формальный путь перечисления лиц, разбив их на государственные должности категорий А, Б и В, причем категорию А исключило из вновь введенного термина государственная должность государственной службы, оставив за ними обладание просто государственной должностью[Критику этого положения см.: Старилов Ю.Н., 1996, стр. 219.]. Но где еще может быть государственная должность как не на государственной службе, службе государству! Признание государственными служащими только лиц, работающих в исполнительных органах государства так же условно, как и само деление органов государства на исполнительные или иные. Властями признана субъективная теория Монтескье о разделении властей, а было бы разумнее стоять на позиции теории Ж.-Ж.Руссо о суверенитете народа как источнике власти. Квалифицирующим признаком государства является власть, а она следует для гражданина из любых организмов государства. Осуществлять эту власть могут только служащие государства.

Например, понятие публичного служащего в соответствии с Кодексом профессиональной этики гражданского публичного служащего федеральной исполнительной власти, утвержденного декретом Президента Республики Бразилия 1.171 от 22 июня 1984 года для целей определения этических проступков таково: под публичным служащим понимается любое лицо, которое на основании закона, договора или другого юридического акта осуществляет услуги на постоянной, временной или разовой основе в том числе финансового характера, связанные прямо или опосредованно с любым органом государственной власти, таким как самостоятельные органы, публичные фонды, парагосуарственные единицы, публичные предприятия и общества смешанной экономики или с любым сектором, в котором преобладает интерес Государства (пункт ХХ1У). То есть в Республике Бразилия применяется это широкое понимание государственного служащего при решении вопроса об ответственности за дисциплинарные проступки.

Только в законодательстве Японии прямо перечислена группа должностных лиц, на которых распространяется законодательство о государственной службе. Этот список имеет специфический характер, так как в него включаются не только лица, наделенные высшей властью, избранные народом: но и такие категории государственных служащих, как послы, должностные лица ведомства императорского дворца и другие. При этом ст. 2 позволяет Палате по делам персонала толковать, принадлежит ли данная должность к должностям государственных публичных должностных лиц, а также принадлежит ли она к устанавливаемым в этой статье общим должностям или же к специальным должностям. В Мексике выделяются такие категории, как Президент, губернаторы, депутаты законодательных органов и члены Высших судов штатов (ст. 108 Конституции Мексики), а также все те лица, которые пользуются или распоряжаются федеральными средствами (ст.2 Федерального закона Мексики от 30 декабря 1982 г. Об ответственности государственных служащих. Все они являются субъектами ответственности в соответствии с данным законом как государственные служащие.

Как видим, законодательство обычно проявляет широкий подход к понятию государственных служащих. Единственно, что ряд должностей, во Франции называемых политиками, а в других странах выделенных иначе, имеют специфическую процедуру привлечения их к ответственности, напоминающую импичмент, применяемый в отношении главы государства в странах англосаксонской правовой системы. Особенно это применимо к тем государственным служащим, на которых распространяется принцип несменяемости, например, в ст.8 закона Японии: член Палаты не может быть уволен вопреки его воле за исключением случаев, когда он подпадает под один из нижеследующих подпунктов. В этом случае чтобы иметь основание для увольнения к нему применяется процедура импичмента в Верховном суде (ст.9), обвинение поддерживает Парламент.

Такое правовое регулирование связано и с доктриной совместимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппарате государства. По этому критерию, для англосаксонской системы права характерна доктрина совместимости мандата, то есть депутат партии, победившей на выборах, одновременно имеет право занять руководящие посты в правительстве, стать министром. Напротив, характерным для стран континентальной системы права является принцип несовместимости мандата депутата с должностью в исполнительном аппарате государства.

В социалистической правовой системе выделялись работники, называвшиеся номенклатурными. Особенностью их правового статуса являлась не особая процедура их отставки (импичмента не было), а то, что эти лица, свободно перемещались государством в совершенно различные сферы применения государственной службы. Положительными качествами такой схемы является возможность маневра и оперативного использования квалифицированных кадров, принадлежащих к господствующей группировке власти. Недостатками такой системы является факт, что в ином месте квалифицированными кадрами аппарат оказывался не обеспеченным, а также трудности оперативного вхождения номенклатурного работника в новые условия применения своей силы. Демократы[Восленский М. Номенклатура: господствующий класс Советского Союза. Предисловие Милована Джиласа. Первое советское издание. - М.: МП "Октябрь", "Советская Россия", 1991.] клеймили эту систему, но с точки зрения управленческой техники, эта схема имеет такие положительные характеристики, что в деятельности президента Л.Джонсона (после Д.Кеннеди), эта схема была применена и в США. Впрочем, устами депутата Государственной Думы РФ Иванченко Л.А. схема номенклатурного работника определяется как принцип приватизации власти. Можно прочитать последние публикации в газетах о том, к чему это приводит, когда дети, племянники и родственники уже заняли все ключевые позиции не только в государственных, но и в коммерческих структурах. И естественно, преодолеть этот ресурс власти достаточно сложно[Государственная Дума: Стенограмма заседаний, 2000, 61, стр. 30.]. Родственные связи это, конечно, не номенклатура, но может и быть ее аспектом. Номенклатура это другое. Номенклатурным работником является лицо, которое обладает такой степенью доверия власти, когда это лицо не взирая на его личные качества направляется на все участки борьбы власти с народом, на все участки государственной деятельности, требующие доверия власти. Например, А.Б.Чубайс. То он финансист, и Ельцин посылает его в Давос представлять страну в финансовых заимствованиях, в операциях по надежному закабалению России доверенными банкирами под определенные рассчитанные проценты закабаления. То он энергетик, и страна стонет от отключений энергии, невозможности жить, при этом данный номенклатурщик указывает, сколько стоит жизнь каждого методом отключения систем жизнеобеспечения подвластного населения. И везде он верно служит правящему режиму.

Современное российское законодательство содержит указание, что в случае служебной необходимости государственный служащий с его согласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности государственной службы по его специальности на срок до двух лет (п. 10 ст. 21 федерального закона РФ 199-ФЗ 1995 г.).

Правовое содержание понятия государственный служащий закреплено в ст. 3 Федерального закона РФ 119-ФЗ 1995 г.:

Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (п.1).

Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации (п.2 ст. 3).

В соответствии с законом об основах государственной службы государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Однако были случаи назначения на государственную службу России в качестве советников иностранных советологов: Джеффри Сакса, директора Центра международного развития Гарвардского университета, Михаила С. Бернштама, старшего научного сотрудника Гуверовского института Стэнфордского университета в Калифорнии и других (см., например, распоряжение Председателя Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатова от 7 июля 1992 г. 3237рп-1). Платная работа иностранца в государственном аппарате всегда является поводом к обвинению такого гражданина в работе на иностранную разведку. Обычно государства такого положения не допускают. Именно поэтому существует понятие "почетного консула" как лица, выполняющего обязанности по государственной должности иностранного государства безвозмездно[Зубков Н.Г. Нештатные консулы в прошлом и настоящем. - В кн.: Проблемы современного международного права. Сборник статей. Вып. 6. - М., 1979, Дип. Академия МИД СССР.].

Иностранцев принимают на государственную службу и в Великобритании, и в США только на вспомогательные должности за рубежами метрополии. Согласно правилам, иностранец не может быть назначен на должность или получить место на государственной гражданской службе, если только речь идет не о назначении в страну за пределами Соединенного Королевства или же есть сохраняющее свою силу специальное разрешение, выданное соответствующим министром с согласия министерства по делам гражданской службы. Так предусмотрено в Англии Законом об ограничении (уточнении) правил использования иностранцев 1919 г. с изменениями, внесенными статьёй 1 Закона о найме иностранцев 1955 г.)[Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. - М.: Прогресс, 1994, стр. 79.].

Особенности применения норм Трудового кодека РФ в отношении социального партнерства в сфере труда к государственным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно - исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств Российской Федерации устанавливаются федеральными законами ст. 28 Трудового кодекса РФ, принятого федеральным законом РФ 197-ФЗ 2001 г. Пока таких законов нет.

Доктрина нейтральности государственного служащего распространена в странах, где существует многопартийность. Она признается для того, чтобы обеспечить несменяемость опытных государственных служащих в условиях смены правящей партии в зависимости от результатов очередных выборов. Считается, что партии приходят и уходят, а государственные служащие выполняют свои обязанности, реализуют функции государства. Противоположным принципом является принцип лояльности, когда лучшим служащим признается лицо, верное победившему на выборах лицу.

Социальная значимость государственного служащего такова, что законодательство содержит ряд мер для поддержания его авторитета. Так, невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) должностного лица, осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства в соответствии с частью 1 ст. 19.5 КАП РФ 2002 г. влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Одновременно наказывается и узурпация государственной власти ненадлежащим субъектом. Так, статья 288 УК РФ Присвоение полномочий должностного лица предусматривает, что присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, наказываются штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до трех месяцев.

Высокое правовое значение точного определения понятия государственный служащий можно проиллюстрировать следующим судебным казусом.

Приказом по управлению внутренних дел г. Красноярска от 28 августа 1997 г. Макаренко был зачислен внештатным сотрудником отдела по борьбе с экономическими преступлениями и ему было выдано удостоверение. В этом качестве он производил контрольные закупки в торговых павильонах, принадлежащих гражданам, зарегистрированным в качестве предпринимателей, и в случае нарушений правил торговли составлял акты, которые обязан был передавать в отдел по борьбе с экономическими преступлениями УВД г. Красноярска для применения к нарушителям мер административного и иного воздействия. В тот же день, 28 августа 1997 года, Макаренко объяснил нарушителю правил торговли Гусейнову, что он должен помочь милиции и перечислить спонсорскую помощь в личный фонд Макаренко Восход, что Гусейнов и сделал, перечислив 500 тысяч рублей. Этими средствами Макаренко распорядился по своему усмотрению.

И если Красноярский краевой суд признал Макаренко виновным в мошенничестве с использованием своего служебного положения, неоднократном получении взяток, превышении должностных полномочий и уничтожении официальных документов из корыстной заинтересованности[Бюллетень Верховного Суда РФ, 2001, 12, стр. 10-11.], то Президиум Верховного Суда РФ постановил: Поскольку Макаренко не являлся должностным лицом, он не может нести ответственность и за превышение должностных полномочий, ответственность за которое предусмотрена ст. 286 УК РФ, и приговор в этой части полежит отмене с прекращением дела за отсутствием состава преступления. Акты контрольных закупок, которые уничтожал Макаренко, нельзя признать официальными документами, так как они составлялись не должностным лицом, а оформлялись с целью обмана частных предпринимателей. Поэтому приговор в части осуждения Макаренко по ч. 1 ст. 325 УК РФ также подлежит отмене с прекращением дела за отсутствием в его действиях состава преступления.

На мой взгляд в этом казусе ещё раз проявляется концептуальная незавершенность в выработке представлений о соотношении государства и общества, государственной службы и общественной коммунистической самодеятельности. Человек и сам вел себя, и граждане так его воспринимали, как будто это государственное должностное лицо, именно поэтому и возникли все правоотношения, рассмотренные судами. Нормальное государство не может позволить всякому Бендеру, проходимцу изображать из себя власть. Это и есть покушение на присвоение власти, а не мошенничество. Верховный же суд в конце концов признал за Макаренко состав мошенничество (ст. 159 УК РФ).