Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
можно дать такое общее деление: 1) охранение внутренней и внешней безопасности государства; 2) установление и поддержание таких учреждений, которые необходимы для хозяйственного благосостояния человека; 3) доставление обществу всего того, что необходимо для сохранения невещественных благ (религия, просвещение, содействие осуществлению права). Но это деление теоретическое; практическое деление государственных потребностей будет такое: а) потребности по содержанию верховной власти и ее органов, так как государство не может существовать без верховной власти и органов управления, и б) потребности, возникающие вследствие проявления государственной жизни; а они в свою очередь представляют две категории: 1) потребности по внутренним отношениям государства и 2) потребности по внешним отношениям.
А. Потребности по содержанию верховной власти и ее органов
а) Содержание верховной власти и законодательных учреждений.
Потребность в содержании верховной власти принадлежит к числу важнейших потребностей государства. Способы содержания верховной власти были в разное время различны. Прежде правящие лица содержались частью из доходов от своих собственных имений, частью – от государственных имуществ. С течением времени, когда этот источник местами уничтожился, местами сократился, явилась необходимость дать средства к содержанию верховной власти из государственной казны. Прежде всего подобное содержание дано было в Англии в XVII в., а именно в 1660 г. Карлу II, причем на ассигнованные средства было отнесено и содержание некоторых гражданских должностей, так что при назначении суммы содержания английскому королю представлялся список тех должностных лиц, которых он должен был содержать на свой счет. Этот список назывался civil list. Термин этот перешел и в немецкие учебники (Civilliste) в смысле содержания, назначаемого главе государства. Во французском языке существует тоже название с перестановкою слов сообразно свойствам французского языка (liste civile). С течением времени побочные расходы на содержание должностей из сумм, ассигнуемых английскому королю, были уничтожены, и с 1831 года вся ассигнуемая сумма идет на содержание короля и его семейства. Кроме суммы, назначаемой собственно кролю, назначаются еще суммы на содержание дворцов, парков и т.п., так что теперь английской королеве ассигнуется около 680000 фунт. стерлингов (но берется с этого содержания подоходный налог).
Во Франции со времен Наполеона I тоже определялась известная сумма на содержание царствующей особы и ее дома. Наполеон I получал 25 млн. фр. и 3 млн. на принцев. Король Людовик Филипп получал 12000000 фр. Напа-
120
Глава I. Государственные потребности и расходы
леон III со свои семействоим расходовал около 40000000 фр. В Пруссии до сих пор не вся сумма, которая идет на содержание короля и его семейства (свыше 4000000 тал.), помещается в государственной росписи на том основании, что часть этой суммы (около 2500000) идет из государственных имуществ, которые прежде принадлежали ныне царствующему дому. В Австрии на содержание собственно императора назначается 4650000 гульденов. Вообще нужно заметить, что цивилист не представляет собою раз навсегда определенной суммы, так как он обыкновенно устанавливается законодательной властью при вступлении на престол государя, лишь на время его царствования.
В государствах конституционных сверх расходов на содержание верховной власти в эту же рубрику нужно поместить и расходы по содержанию представительных собраний; а в государствах неконституционных – расходы на содержание высших законодательных учреждений как ближайших пособников верховной власти. Впрочем, члены законодательных учреждений не всегда получают содержание. В Англии, напр., требуется, чтобы депутаты имели значительное состояние; даже самое избрание в депутаты обходится очень недешево, потому что желающему попасть в депутаты приходится много разъезжать по выборному округу, собирать митинги, иногда и прямо раздавать деньги, что сопряжено с крупными расходами. Во Франции депутаты национального собрания получают содержание по 12000 фр. В Пруссии на содержание верхней палаты ассигнуется известная сумма, но собственно содержания члены этой палаты не получают. Депутаты нижней палаты получают суточные деньги. Содержание верховной власти гораздо дешевле обходится в республиках. Напр., президент Северо-Американских Штатов, такого огромного государства, получает только 25000 дол. и квартиру в т.н. Белом Доме. В Швейцарии президент союза получает 10000 фр., но это маленькое государство. Президент Французской республики получает всего на все
1200000 фр.
У нас содержание верховной власти идет из трех источников: из государственного казначейства, из доходов от удельных имуществ и из доходов кабинета Его величества. Собственно Государю Императору сумма содержания не определена. Теперь в государственных росписях стоит сумма, из года в год несколько колеблющаяся: 9–12 млн. руб. на все министерство Императорского двора. Для содержания членов царствующего дома император Павел I назначил в 1797 году доходы от выделенных для того государственных имуществ под названием удельных. Из доходов этих имуществ и отпускается им содержание по особому расписанию. Из государственного казначейства помимо того, что идет на содержание особы Государя Императора, ассигнуются суммы на содержание дворцов, парков и т.п. Из этого же источника по учреждению императора Павла дается определенное содержание Государыне
121
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
Императрице, наследнику и его детям. Императрице назначается 600000 р. ассигнациями и содержание двора. Наследнику – 300000 и содержание двора, детям наследника– по 50000 р. каждому; т.е. императрице – около 170000 р.сер., наследнику – 85000 р.сер., а его детям – около 15000 р.сер.). Кроме того, из государственного казначейства выдается лицам женского пола приданое в определенном размере. Кабинет Его величества (собственное казначейство Государя Императора) имеет свои специальные доходы, напр., ясак с инородцев, т.е. подать, собираемая с них деньгами, а частью – мехами; доходы от горных промыслов Колыванских, Алтайских и Нерчинских и от разных фабрик (Петергофская гранильная фабрика, Императорский фарфоровый завод). Сумма этих доходов официально неизвестна. Часть этих доходов идет на пособия, награды и пенсии, а также для подарков (напр., перстни, табакерки и другие вещи), жалуемых за заслуги.
Расход по ведомству м. Им. двора у нас не весь идет на содержание царствующего дома, так как некоторая часть идет на содержание общеполезных учреждений. Вообще принято за правило возлагать на средства царствующих особ поощрение художеств и т.п. У нас на эти средства содержатся Академия художеств, императорские Публичная библиотека, Эрмитаж, театры.
Вообще процентное отношение расхода на содержание верховной власти к общим государственным расходам в различных государствах различно, и чем меньше государство, тем проценты выше, и наоборот. В Австрии содержание царствующего дома составляет около 2 % всего государственного расхода; в Пруссии – около 3 %, у нас – 3 %, в Бельгии – 3 %, в Англии – с небольшим 1 %, в Баварии же – около 6,5 %, в Саксонии – 9 %, в Веймарском В. герцогстве – 17 %. Эта разница понятна: царствующие особы даже маленьких государств должны иметь известную обстановку, которая до некоторой степени не зависит от размеров государства.
б) Содержание исполнительных органов верховной власти. Соответст-
венно разного рода ведомствам мы встречаем и разные размеры потребностей. Вообще же этот отдел может быть подразделен на две части, а именно: 1) содержание служащего персонала, т.е. жалованье служащим и пенсии лицам, окончившим государственную службу; 2) содержание различных помещений для присутственных мест, их канцелярские и т.п. потребности.
В наше время нельзя смотреть на государственную службу как на государственную повинность, которую гражданин должен отправлять безвозмездно; мы, напротив, смотрим на нее как на всякое другое занятие, которое должно давать известный доход. Безвозмездно служат только лица состоятельные, но известно, как часто такая служба оказывается неудовлетворительной. Всякая должность без вознаграждения не настолько интересна даже для человека богатого, чтобы он мог приложить к ней все свое старание. Если мы будем смотреть на государственную службу как на всякое другое
122
Глава I. Государственные потребности и расходы
занятие, которое должно давать соответствующее труду вознаграждение, то можно будет вывести некоторые теоретические размеры жалованья. Разумеется, жалованье должно быть тем больше, чем служба труднее; но в действительности низшие должности оплачиваются менее, хотя служба в них нередко оказывается труднее. Это, впрочем, объясняется тем, что лица, занимающие высшие должности, обыкновенно служили довольно долго и потому заслуживают большего содержания; и, кроме того, тем еще, что высшая служба требует иногда больших и редких способностей, а следовательно, людям с такими способностями необходимо дать значительное содержание, чтобы они не оставили службы; мало того, высшие должности требуют особенной обстановки, соответственно званию лиц. Что касается нормального размера жалованья, то некоторые требуют, чтобы оно соответствовало издержкам по приготовлению к службе, т.е. издержкам на образование как затратам на приобретение необходимых знаний; следовательно жалованье должно давать по крайней мере проценты с затраченного капитала; а затем труд должен быть вознагражден по известным средним размерам вознаграждения подобного труда в общежитии. Помимо этого вознаграждения состоящему на службе необходимо давать известное содержание на разные расходы, сопряженные с его должностью (на разъезды и т.п.).
В новейшее время система денежного жалованья есть система общепринятая, тогда как прежде нередко за службу давались земли в кормление. У нас денежное жалованье входит во всеобщее употребление только с половины XVIII в., и, хотя жалованье давали и раньше эпохи Петра В., но эта раздача производилась только воинским чинам. С 20-х годов прошедшего столетия с учреждением коллегий Петр назначил денежное содержание и чинам гражданского ведомства по сравнению с воинскими чинами. С этого времени система денежного жалованья стала более и более развиваться и, начиная с половины прошедшего столетия поместная система окончательно потеряла значение.
Действующие постановления о размерах жалованья помещены у нас в разных Уставах и в Полном собрании законов под названием «Штаты». Вообще у нас принято содержание лица подразделять на три части: 1) собственно жалованье, т.е. вознаграждение за службу; 2) столовые и 3) квартирные деньги. Две последние части в совокупности иногда превышают самое жалованье, но в большинстве случаев они назначаются в меньшем размере, чем жалованье. Различие между этими категориями состоит в том, что расчет величины пенсий делается по жалованью без столовых и квартирных денег. Размеры содержания служащим лицам страдают у нас в особенности тем недостатком, что высшие чиновники получают большое и даже очень большое содержание, а низшие мало обеспечены, в особенности при современной дороговизне. В 1840-х годах у нас было более 130000 чи-
123
Часть I. Государственные потребности и организация их удовлетворения
новников, они получали всего содержания до 65000000 руб.; теперь, после сокращения штатов, сделанного в два прошедшие царствования, состоит служащих до 90000, и они получают до 50000000 руб., так что при значительном сокращении числа чиновников все они в совокупности получают немного менее, чем прежде выдавалось на число чиновников гораздо большее. Но, несмотря на это, большинство окладов стоит гораздо ниже действительных потребностей обыкновенного среднего уровня. Впрочем, у нас есть разные добавочные деньги, аренды и пр., выдаваемые сверх жалованья, но эта счастливая участь выпадает большею частью на долю занимающих высшие должности.
Назначение пенсий необходимо ввиду невозможности при ограниченности жалованья оберегать себя под старость. Работать же лицо, пожертвовавшее свои силы службе, уже не в состоянии. Пенсия выдается в меньшем против жалованья размере на том основании, что лица, получающие ее, уже не служат. Размер пенсии должен бы сообразоваться с числом лет службы, и, конечно, всего правильнее было бы, если бы пенсия увеличивалась за каждый прослуженный год, как это мы встречаем в Виртембергском королевстве, где пенсия назначается уже за 10 л. службы (40 % жалованья) и увеличивается каждый следующий год, а полная пенсия полагается за выслугу 40 л. Вопрос о пенсиях является вопросом весьма неприятным для государственной казны, потому что число пенсионеров постоянно возрастает (обыкновенно умирает их меньше, чем прибавляется, и притом с сокращением должностей число их иногда вдруг увеличивается). Общая сумма пенсий у нас, кроме выдаваемых из особых источников, составляет до 25000000 руб. Ввиду таких обстоятельств пронимаются разного рода меры с тем, чтобы сократить расход казны на пенсии, а именно стараются содействовать развитию эмеритальных касс, где путем вычета из жалованья накопляется известный капитал, из которого и выдается лицу, окончившему службу, дополнительная эмеритальная пенсия. Кроме того, есть вдовьи кассы, вспомогательные кассы, общества страхования жизни и т.п. Конечно, с развитием этих учреждений расход государства на пенсии может быть уменьшен. У нас правила о пенсиях подвергались неоднократному пересмотру. Кроме общего устава о пенсиях есть особенные уставы по отдельным ведомствам. Те постановления общего устава, которые не противоречат частным пенсионным уставам, имеют значение и для них. Главное отличие отдельных уставов от общего заключается в сроках службы и в размере пенсий. Нормальный срок службы для выслуги пенсии – 35 лет, но по отдельным ведомствам он изменяется; так, для врачебной службы – 30 лет, для служащих при дворе – 40 лет, а для служащих по учебному ведомству – 25 л. Все пенсии у нас разделяются на 9 разрядов с подразделением первого разряда на 3 степени и 2- го – на 2. Кроме пенсий, выдаваемых за службу, есть еще единовременные
124