Быстряков А.Я. Государственный финансовый контроль
.pdfреализации муниципальной реформы и выделения в бюджетной системе России более 24 тысяч местных бюджетов.
Именно поэтому задачи, которые в своей деятельности призвана решать Ассоциация, включают и развитие ГФК, и развитие муниципального финансового контроля. Так, в статье 3 Устава Ассоциации контрольно-счётных органов Российской Федерации определены уставные цели и предмет деятельности Ассоциации, которые призваны сформировать единые подходы к осуществлению общегосударственного финансового контроля, единство его информационного пространства и методического обеспечения:
−укрепление сотрудничества между контрольносчётными органами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
−оказание членам Ассоциации организационной, правовой, методической, информационной и иной помощи;
−содействие в совершенствовании законодательства в сфере бюджетного процесса, бюджетного устройства, государственного и муниципального финансового контроля;
−участие в разработке методологии и методического обеспечения контрольной и экспертно-аналитической деятельности;
−участие в системе стандартизации государственного
имуниципального финансового контроля;
−содействие разработке и внедрению единой системы контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также государственных внебюджетных фондов, за использованием имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
−организация совместных контрольных и экспертноаналитических мероприятий, их правовое и методическое сопровождение и др.
Внастоящее время принят Федеральный закон от 7.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – За-
231
кон), который вступает в силу с 1 октября 2011 г. В Законе представлены основы статуса, принципы деятельности, полномочия, функции и задачи контрольно-счётных органов (КСО) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст. 1-5, 9-12 Закона).
Целью Закона является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий кон- трольно-счётных органов, функционирующих на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Статья 2 данного Закона раскрывает правовые основы деятельности КСО:
1.Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6.10.1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 7.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
2.Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
вРоссийской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 7.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности кон- трольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», другими федеральными за-
232
конами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.
3.Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счётных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации
иФедеральному закону от 7.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
В статье 3 Закона определён статус КСО:
1.Контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
2.Контрольно-счётный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
3.Контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счётный орган муниципального образования подотчётны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования.
4.Контрольно-счётные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.
233
5.Деятельность контрольно-счётных органов не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.
6.Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счётного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счётного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
7.Контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.
8.Контрольно-счётный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования
и(или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.
9.Контрольно-счётные органы имеют гербовую печать
ибланки со своим наименованием и с изображением герба субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
10.Организация и деятельность контрольно-счётного органа внутригородского муниципального образования городов федерального значения определяются законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения.
11.Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счётному органу муниципального района полномочий контрольно-счётного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов
234
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» призвано способствовать развитию института независимого внешнего финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, повышению эффективности контроля за использованием субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств.
Контрольные вопросы
1.Какие органы ГФК сформированы в регионах РФ?
2.Как регулируется деятельность региональных и муниципальных контрольно-счётных органов (КСО)?
3.Какие основные проблемы можно выделить в организации деятельности КСО?
4.Сформулируйте правовые основы деятельности КСО.
5.Охарактеризуйте статус КСО субъектов РФ.
6.Изложите важнейшие положения Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности кон- трольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
7.Как взаимодействуют региональные и муниципальные КСО с другими государственными органами?
Примеры тестовых заданий
1.Органами государственного финансового контроля в субъектах РФ являются:
a)контрольно-счётные палаты субъектов;
b)территориальные подразделения Счётной палаты РФ;
c)контрольно-ревизионные управления при региональных администрациях;
d)территориальные подразделения Минфина России;
e)муниципальные контрольно-счётные органы.
2.Деятельность органов государственного финансового контроля субъектов РФ регулируется:
a)законодательством субъектов РФ;
b)федеральным законодательством;
c)все ответы верны.
235
3.Контрольно-счётные органы субъектов РФ:
a)имеют одинаковый статус;
b)имеют различный статус;
c)обладают одинаковыми полномочиями;
d)подотчётны Счётной палате РФ.
4.Контрольно-счётные органы субъектов РФ создаются:
a)Федеральным Собранием РФ;
b)исполнительными органами субъекта РФ;
c)законодательными (представительными) органами субъекта РФ;
d)главой субъекта РФ.
236
Раздел VI НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Лекция 28. Проблемы и перспективы развития государственного финансового контроля
В настоящее время необходимость повышения эффективности финансового контроля признаётся всеми, и в первую очередь непосредственно представителями государственных контролирующих организаций. В качестве основных проблем следует назвать отсутствие единой системы осуществления государственного финансового контроля и информационного пространства о выявленных правонарушениях в сфере экономики; несовершенство правовой (законодательной) и методологической базы ГФК; наблюдается слабое взаимодействие между контролирующими органами; недостаточно используются полномочия территориальных подразделений федеральных органов контроля. Контроль во многом неупорядочен, типична ситуация, когда неоднократно проверяются одни организации, а другие годами оказываются вообще вне сферы контроля.
Источником этих проблем является, прежде всего, разобщённость существующих органов государственного и муниципального финансового контроля, их ведомственная закрытость. Необходимо трансформировать существующую в Российской Федерации совокупность органов финансового контроля в единый, надёжный, целостный механизм, в котором каждый элемент функционирует по стандартным законам и правилам, тесно взаимодействуя между собой и с другими органами государственного контроля.
Не менее важный аспект данной проблемы состоит в наличии большого количества барьеров в действующей модели построения финансового контроля. Прежде всего, существуют
237
барьеры по горизонтали: органы финансового контроля отделены друг от друга по уровням – федеральный, субъект РФ и муниципальный. В наличии и вертикальные барьеры: финансовые органы одного уровня не могут вторгаться в полномочия другого. Разрешение данного противоречия видится в создании соответствующих координирующих органов и механизмов.
Одним из существенных недостатков существующей системы финансового контроля является дублирование в работе органов, осуществляющих ГФК, которое проявляется как на межведомственном уровне, так и между федеральными, региональными и местными контролирующими органами.
В настоящее время вопрос о разработке единой концепции ГФК в России, развитии его как реальной действенной системы представляется чрезвычайно актуальным.
Единая система государственного и муниципального финансового контроля, в которой органично вписываются различные, обоснованные по функциям контролирующие органы и структуры, даст совокупный эффект повышения качества государственного управления в целом.
Стратегические приоритеты развития общей системы ГФК можно представить в виде следующих базовых положений:
−наличие единой методологической основы и единой политики развития финансового контроля в стране;
−эффективным контроль может стать только в условиях взаимного дополнения внешнего и внутреннего финансового контроля при разграничении полномочий и ответственности
всфере контроля общественных финансов, государственной и муниципальной собственности на всех уровнях власти и управления;
−необходимо расширить сферу государственного финансового контроля: помимо финансовых потоков контролю должны подвергаться все другие элементы казны: льготы, преференции, государственная и муниципальная собственность, нематериальные активы;
−необходимо функциональное развитие контрольно-счёт- ных органов на основе методологического и методического
238
единства стандартов и требований к качеству их экспертноаналитической и контрольной деятельности;
−принципиально совершенствование финансового контроля на региональном уровне и создание действенного муниципального финансового контроля.
Перспективы развития ГФК связаны и с активным внедрением в практику ГФК аудита эффективности.
Необходимость внедрения аудита эффективности в систему государственного и муниципального финансового контроля обусловлена тем, что в условиях достаточно ограниченных финансовых ресурсов государства повышение эффективности использования государственных (муниципальных) средств выступает значительным резервом для решения имеющихся социально-экономических проблем. При этом аудит эффективности даёт возможность не только оценить степень эффективности использования средств, но и, что наиболее важно, определить необходимые меры по повышению качества управления общественными финансами.
Кроме того, в решении задач экономического роста и обеспечения на его основе качественно нового социальноэкономического уровня жизни общества бюджет является важнейшим инструментом реализации социально-экономи- ческой политики государства. Поэтому требуется значительно повысить эффективность управления общественными финансами, в том числе посредством системы государственного
имуниципального финансового контроля, включив в неё наряду с финансовым аудитом и аудит эффективности.
Аудит эффективности определяет результат использования государственных средств, проверяет не только законность
ицелевое назначение, но и эффективность затрат финансовых ресурсов с точки зрения решения общегосударственных задач. Внедрение аудита эффективности в систему финансового контроля позволяет:
−понять, какие цели социально-экономического развития выдвигаются в качестве приоритетных;
239
−сделать деятельность исполнительной власти по управлению бюджетом более открытой и прозрачной;
−видеть, в какой степени исполнительная власть достигает поставленных целей социально-экономического развития страны и территорий;
−знать, насколько результаты использования государственных (муниципальных) средств обеспечивают удовлетворение потребностей различных групп населения.
Практика аудита эффективности в зарубежных странах позволяет сформулировать две основные позиции, которыми должны руководствоваться органы финансового контроля:
−в рамках аудита эффективности проверяется не процесс принятия решений органами представительной и исполнительной власти, а ход реализации этих решений;
−аудит эффективности проводится не с целью определения достоинств и правильности проводимого политического курса или утверждённых государственных программ, а для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти по их реализации.
Основная цель аудита эффективности – улучшить качественные характеристики процесса функционирования общественного сектора экономики. Его применение позволит обеспечить систему государственного управления объективной информацией по вопросу эффективности функционирования органов власти и государственных организаций, как некоммерческих, так и коммерческих по статусу.
Объектами аудита эффективности являются направления политики общественных расходов, программы общественных расходов, отдельные организации, менеджмент в сфере общественных финансов. Политика общественных расходов изучается как набор мероприятий, программ и ресурсов для достижения установленных политических приоритетов и целей. Программы рассматриваются как инструменты реализации определённой политики и достижения её целей. Организации,
спозиции аудита эффективности, оцениваются как совокупность деловых процессов, кадровых, финансовых и матери-
240