Глава 1 Понятие, сущность и принципы муниципальной службы как института муниципального права §1 Понятие и сущность муниципальной службы

Федеральный закон от 2 марта 2007 года N25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее федеральный закон о муниципальной службе) определяет муниципальную службу как «профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора»¹. Должность муниципальной службы – это «должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность»². Из данных определений можно сделать вывод о том, что муниципальная служба осуществляется с целью реализации функций местного самоуправления и его органов и что при поступлении на муниципальную службу не нужно заключать служебный контракт, как это требуется при поступлении на государственную гражданскую службу. В статье 3 данного закона также говорится о том, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим Федеральным законом. Это положение статьи 3 обеспечивает прямое действие трудового законодательства в отношении муниципальных служащих и позволяет не дублировать его в данном законе. Таким образом, законодатель пошёл по пути сближения правоотношений, связанных с муниципальной службой, с трудовыми правоотношениями, а не с правоотношениями, связанными с государственной гражданской службой. По мнению В. А. Сивицкого, это вызвано тем, что «требования к государственной гражданской службе, закрепленные в соответствующем Федеральном законе, предполагают достаточно большие организационные усилия. (… При загруженности муниципального уровня власти целым рядом реформ - от собственно муниципальной до реформы ЖКХ - любое новое напряжение сил может оказаться чрезмерным»³. Поэтому дублирование норм, регулирующих государственную гражданскую службу, в федеральном законе о муниципальной службе законодателю представилось нецелесообразным.

Следует также заметить, что иностранные граждане по общему правилу «не могут находиться на муниципальной службе»⁴. Об этом гласит федеральный закон от 25 июля 2002 годаN115-ФЗ. Но из этого правила существует исключение, предусмотренное федеральным законом о муниципальной службе. Из смысла пункта 7 части 1 статьи 13 названного закона следует, что гражданин «государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе»⁵, не подпадает под действие общего правила, т. е. может замещать невыборные муниципальные должности. Это значит, что муниципальную службу могут проходить не только граждане Российской Федерации, но и граждане некоторых других государств.

Положение закона Иркутской Области от 15 октября 2007 года N88-оз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Иркутской Области» (далее закон Иркутской Области о муниципальной службе) полностью дублирует определение института муниципальной службы, данное в федеральном законе, а вот Устав города Иркутска, принятый решением городской Думы города Иркутска от 20.05.2004г. № 003-20-430537/4, также в целом повторяя его определение, говорит в статье 49, что «Муниципальная служба осуществляется в интересах населения города Иркутска»⁶. Данное положение иркутского Устава помогает более полно раскрыть саму сущность муниципальной службы. На основе этого положения можно сделать вывод о том, что муниципальный служащий осуществляет свою деятельность на замещаемой им должности прежде всего в интересах населения того муниципального образования, которое является его нанимателем.

По мнению Л. В .Сальниковой, муниципальная служба выполняет следующие задачи:

«1) обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на ограниченной территории – территории муниципального образования;

2) защита прав и законных интересов самого муниципального образования;

3) осуществление деятельности органами местного самоуправления (подготовка, принятие, исполнение и контроль за исполнением решений, принятых в пределах полномочий органа местного самоуправления);

4) обеспечение принципа самостоятельности принятия решений населением по вопросам местного значения»⁷.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления, в которых осуществляется прохождение муниципальной службы, не входят в систему государственной власти, федеральный закон о муниципальной службе тем не менее предусматривает взаимосвязь муниципальной и государственной гражданской службы. Данная взаимосвязь реализуется посредством

«1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

3) единства требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца»⁸.

Данные положения федерального закона о муниципальной службе отражают тенденцию, которая заключается в том, что «муниципальная служба, оставаясь институтом местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ не входит в систему органов государственной власти, сближается по своему статусу с государственной службой»⁹.

В результате государственная и муниципальная служба приобретают определённые сходства.