2.2 Проблемы совершенствования государственной гражданской службы в рф
На современном этапе развития российского общества сформировались уровни государственной службы − федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации. Помимо этого фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам − гражданская, военная и служба в правоохранительных органах (хотя последняя в настоящее время так и не нашла современного законодательного отражения). Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы [37].
Однако в потоке преобразований и изменений в сфере государственного управления наблюдается слабость системного подхода. Отмечаются противоречия между статусными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Все это выражается в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко «перекрываются» и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.
В настоящий момент во многих положениях о федеральных органах исполнительной власти неясно прописаны нормы об их взаимоотношениях по «горизонтали» и «вертикали». В итоге затруднены четкие связи однородных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов.
Длительное время государственному управлению в России было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы, порождаются коррупция и бюрократизм в чиновничьей деятельности.
Поэтому можно согласиться с взглядами видных ученых, что пришло время менять средства управления и для его ускорения и эффективности развивать административные процедуры.
Между тем коррупция в системе государственной службы, в том числе и гражданской, делает нестабильными общественные отношения, способствует развитию напряжения в обществе. В результате негативных последствий коррупции возникает отчуждение государственных служащих от государства. Но самый большой вред от коррупции − морально-политический. Потому что устойчивость власти и самого государства зависит от одного важнейшего фактора − доверия людей к органам власти. А если люди видят, что она коррумпирована, то это доверие исчезает, это самое опасное [21].
Для оценки причин распространения коррупции в Краснодарском крае был проведен вторичный социологический анализ исследования, проведённого организацией «Консалтинг-Риелт» по эффективности анти коррупционной деятельности в Краснодарском крае, в 10 населённых пунктах, 1200 респондентов. Так, на вопрос каковы основные причины распространения коррупции, ответы респондентов сложились следующим образом (Приложение А). Наиболее популярным ответом стал вариант: нечеткость законов, противоречия законов друг другу – 43,7 %. Недостаточный контроль над действиями чиновников, их доходами и недостаточное наказание за коррупцию – эти варианты набрали примерно равный процент среди опрошенных, примерно 42%. Так же актуальным вариантом ответа стал «аморальность чиновников» − 32 %. Неисполнение судебных решений, отсутствие возможности у населения влиять на деятельность органов власти также являются важными для респондентов. Аморальность представителей бизнеса и низкий уровень зарплаты чиновников, по мнению респондентов, наименее важные причины развития коррупции в крае.
Далее респондентам был задан такой вопрос: как вы считаете, насколько распространена коррупция в краевых и муниципальных структурах власти, взяточничество среди должностных лиц в крае и в вашем городе?
Рисунок 2 – распространение коррупции крае, %
А как вы думаете, в течение ближайших двух лет уровень коррупции в крае увеличится, уменьшится или не изменится?
КАКИЕ ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ, НА ВАШ ВЗГЛЯД, Являются наиболее коррумпированными
В число гражданской государственной службы входит деятельность в Администрации Президента России, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы, агентства), а также в органов исполнительной власти регионов России (администрации субъектов, региональные министерства). Не являются государственными гражданскими служащими члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, а также судьи и сотрудники правоохранительных органов.
Для анализа уровня доверия граждан РФ институту государственной гражданской службы был проведён вторичный анализ социологического опроса проведённого организацией «Фонд Общественного Мнения» − Доверие институтам власти. Мониторинг проводился с марта 2010 года до 22–23 декабря 2012 в 100 населенных пунктах, 43 субъектах РФ, опрошено было 1500 респондентов.
Респондентам был задан вопрос: Скажите, пожалуйста, Вы доверяете или не доверяете правительству РФ?
Рисунок
3 – доверие Правительству РФ, %
Как видно в соответствии с рисунком 2 индекс доверия Правительству РФ неумолимо уменьшается к 2012 году. Однако к декабрю 2012 наметилось небольшое увеличения процента людей, доверяющих, однако недоверие продолжает оставаться примерно на одном уровне. Также можно отметить. Что в июне 2011 года доверие правительству резко упало, а недоверие, соответственно, возросло. Можно предположить, что это связанно с сообщениями о чрезвычайной ситуации в Удмуртии, которые широко освещались в СМИ. Тогда, по официальным данным пострадало около ста человек [41]. Когда происходят подобные трагедии, такие как взрывы боеприпасов, общественность приходит в возмущение и соответственно падает доверие ко всем институтам власти.
Рисунок
4 – изменение уровня доверия населения
Правительству РФ,%
Далее респондентам был задан вопрос: За последний месяц Вы стали больше или меньше доверять Правительству РФ? Здесь очевидна тенденция уменьшения доверия Правительству, причём с февраля 2011 наметилось резкое увеличение, соответственно и уменьшения доверия. Возможно, это связанно с неопределённостью позиции Правительства РФ по проблеме перевода времени. Тогда эта проблема вызвала бурное обсуждение общественности. 8 февраля 2011 года Д. Медведев дал поручение Правительству об отмене перевода стрелок. Так, после перехода на летнее время 27 марта 2011 года Россия должна жить только по летнему времени, которое опережает поясное (принятое декретом 1919 года) на 1 или 2 часа в зависимости от региона. В соответствии с этим поручением был подготовлен «Закон об исчислении времени», который Государственная дума приняла 20 мая. 3 июня 2011 года президент подписал Закон, и он вступил в силу с 6 августа 2011 года. По данным социологических опросов, две трети населения России продолжает выступать против перевода стрелок часов. [42]
Следующий опрос был проведен также центром «ФОМ» в 2012 году, в 100 населенных пунктах, 43 субъектах РФ, опрошено было 1500 респондентов (Приложение Б). Здесь доверие Правительству РФ рассматривалось в соответствии с социально-демографическими характеристиками. Так в соответствии с полом, то здесь нет особых различиях во мнениях. Вариант ответа «доверяю» выбрали 25% опрошенных, причём как мужчин, так и женщин, «не доверяю» отметили 47% мужчин и 44% женщин.
Однако, взяв такую характеристику, как возраст, можно заметить, что присутствует некое различие между респондентами 18-49 лет и респондентами старше 50. Так, всего 19 % респондентов в возрасте 18-35 лет отметили вариант «доверяю», когда среди опрошенных старше 50 − 30 %. Также различие в 7% можно отметить среди «не доверяющих» Правительству РФ: молодежь – 49%, старше 50 – 42%.
Далее обратимся к критерию образование, здесь также не наблюдается серьёзного различия в ответах. Однако можно отметить, что среди опрошенных, имеющих среднее образование присутствует больший процент недоверчивых − 49%, в то время как среди обладателей высшим образованием таковых 42%. Примерно равный процент доверия Правительству во всех категориях данного критерия (в среднем 25%).
Следующим критерием стал уровень доходов. Так, семьи, имеющие доход до 250 тысяч проявляют меньший уровень доверия – 22%. Однако здесь наблюдается интересная тенденция: количество респондентов, отметивших вариант «в равной степени доверяю и не доверяю» составило 24%, что превышает уровень доверяющих. Среди других групп населения в данной категории такой тенденции не наблюдается. Респонденты, имеющие доход более 400 тыс. рублей выражают больший процент недоверия – 46%.
И последний критерий: тип места жительства. Большее количество респондентов, доверяющих Правительству РФ, проживают городах Москвы и Санкт-Петербурга, а так же в селах – 28 и 29 процентов соответственно. Вариант «в равной степени доверяю и не доверяю» по 18% приходится на большие города и сёла и 25% на малые города. Меньше всего доверия высказывают жители мегаполисов – 53%, это максимальный показатель по всем предложенным критериям. Так же в числе «не доверяющих» большие города – 48%, Москва и Санкт-Петербург – 46%, и по 43% на малые города и села.
Сходные и другие негативные факторы, вызванные коррумпированностью государственных служащих, нередко занимающих ответственные должности в государственном аппарате, делают систему публичного управления малоэффективной. Таким образом, коррупция в системе государственной службы подрывает государственные основы, нарушает права граждан, а также создает угрозу национальной безопасности России. Как отмечает ученый Д.Н. Бахрах, «засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России».
Есть достаточные основания считать, что ставшие известными сведения о неблаговидных делах нынешних чиновников − это далеко не полная картина. С сожалением приходится констатировать, что до последнего времени не выработана практика систематизации данных о должностной и нравственной «ущербности» гражданских служащих, об их служебной нечистоплотности, недостойном управленческом поведении, о фактах свершившегося наказания за разного рода злоупотребления и прочие недозволенные деяния [34].
Любые проявления бюрократизма, формализма, консерватизма, догматизма и иных аномальных явлений в кадровой работе способны погубить любое ценнейшее начинание, поскольку тиражируются отжившие или не оправдавшие себя формы и методы воспроизводства кадрового потенциала, а в отношениях между субъектами и объектами кадровой работы возникают ненормальные ситуации с правами без ответственности или с обязанностями без достаточных полномочий. В подобной ситуации трудно рассчитывать на общий успех в решении кадровых проблем.
Необходимо признать, что сегодня достаточно высокие требования, предъявляемые законом к государственным служащим, не подкрепляются их требовательностью к самим себе, а также к своим коллегам. По существу, не сформулированы положения о предостережении, когда еще нет состава должностного правонарушения, но уже созданы предпосылки для его совершения и оно может быть предупреждено [38]
Дисциплинарное производство заключается в применении к государственным служащим, совершившим правонарушение в виде должностного проступка, дисциплинарных взысканий, предусмотренных правовыми нормами. При этом под должностным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него обязанностей. Должностной проступок может выражаться в том числе в однократном нарушении дисциплины в системе государственной службы, нарушении в служебной сфере федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, а также неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов [19].
Но и здесь имеются определенные правовые пробелы, требующие урегулирования. Так, можно согласиться с мнением, что особое внимание необходимо обратить на то, что Трудовой кодекс РФ и ряд подзаконных актов в данном направлении (для государственных служащих), расширив права работодателя, не закрепили обязательное требование соответствия тяжести дисциплинарного проступка дисциплинарному взысканию. Объективный фактор не учитывается (а именно предыдущее поведение, результаты труда, предшествующая работа), т.е. не учитываются степень вины и другие существенные обстоятельства. Одним из принципов определения юридического состава правонарушения и санкции являются соразмерность проступка и наложенного взыскания. Необходимо нормативно закрепить принципы соразмерности и дифференциации в зависимости от степени вины и вредности наступивших или возможных последствий дисциплинарного проступка. Это будет являться сдерживающим фактором для работодателя и гарантией от применения чрезмерно строгой санкции по отношению к работнику [33].
Таким образом, особенностями государственной гражданской службы являются недостаточно четкие основания отнесения тех или иных вопросов государственной гражданской службы к полномочиям РФ или к полномочиям субъектов РФ и то, что управление Президента РФ по вопросам государственной гражданской службы является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. Далее, к основным проблемам относятся: противоречия между статусными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти; доверие граждан и самое главное – коррупция.