3. Государство как субъект политического управления и государственная политика. Виды управления в государственных институтах: рутинное, ситуативное, программно-целевое, стратегическое.

Категория «государственная политика» используется для обозначения всех властных решений, направленных на выполнение тех политиче­ских целей и задач, которые сформулированы в политическом курсе. Властные решения следует рассматривать как результаты функциониро­вания системы государственного управления. Политический курс или программа избираются с определённой целью и должны приводить к определённому политическому результату. Их реализация возложена преимущественно на органы исполнительной власти. Для достижения целей они могут использовать различные методы, более или менее эф­фективные. Государственная политика как раз и предполагает осуществление выбора наиболее эффективного способа сочетания целей и средств их достижения, смысл которого состоит в том, чтобы при ми­нимальных затратах достичь максимального результата. Гармония целей и средств в политике – задача трудно реализуемая. Хотя назначение государственного механизма властвования состоит в выработке и про­ведении политики, ориентированной на достижение общезначимых ин­тересов, но это вовсе не означает, что предложенный политический курс, которым движется конкретное общество, действительно отвечает общественным запросам его граждан. Оценить политический результат можно лишь в контексте нормативных критериев политического курса, которые именуются политическими благами и ценностями. Хотя и поли­тики, и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие социальные результаты им нужны, при изучении государственной поли­тики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьёзно влияют на оценку уже реально существующих политических достижений.

Понятие «государственная политика» достаточно многогранно и нужда­ется в содержательном анализе его различных аспектов. В контексте управления государственная политика включает определение коллективных целей в конкретных областях жизни общества, мобилиза­цию ресурсов и принятие решений, необходимых для достижения целей. Их реализация осуществляется посредством публичной власти. Набор функций публичной власти варьируется – от обеспечения безопасности до тотальной регламентации.

Ключевым моментом политического управления является формирование политического курса, т.е. определение стратегический целей развития общества на длительный период. Формулирование политического курса – это процесс преобразования социальных интересов и требований населения во властные государственные решения: законы, ордонансы, постановления. После их обнародования начинается про­цесс претворения в жизнь политического курса.

В процесс выработки политического курса вовлечены различные субъекты (акторы). Среди них выделяются политические группы интересов, общественные организации и три типа государственных институтов: (1) законодательные собрания; (2) выборные или назначаемые исполнительные органы; (3) государственная администрация (высшие слои бюрократии). Важность этих институтов в определении политического курса варьируется в зависимости от формы правления, формы государственного устройства и политического режима. На процесс принятия решений влияет как структура высших органов власти и порядок их формирования, так и режим взаимодействия между ними. Центральную роль в выработке политического курса играют правительственные учреждения.

Государственная политика в определённой сфере – это система взаимо­связанных, последовательных управленческих воздействий, объединённых единством цели, объекта и принципов деятельности. Государствен­ную политику необходимо рассматривать как один из видов государст­венно-управленческой деятельности. Анализ понятая предполагает со­поставление политики с другими видами управления: рутинным управле­нием, единичными мерами, программным (программно-целевым) и стра­тегическим управлением.

Рутинное управление сводится к единообразному, стандартизован­ному повторению одних и тех же управленческих воздействий, в отно­шении неизменного (представляющегося таковым) объекта управления, на основе фиксированных процедур (критериев и порядка их примене­ния). В качестве носителя преемственности, целостности и постоянства управленческих воздействий рутинное управление является обязательной составляющей деятельности государства и иных субъектов публичной власти. Его можно представить и как необходимую организационную рамку для любой управленческой деятельности, и как результат верти­кального разделения труда, проявляющегося в передаче рутинных функ­ций на низшие этажи государственного управления, с концентрацией функций творческих на высших уровнях. Так, в рамках большинства ад­министративных структур существуют должностные обязанности, кото­рые можно считать исключительно рутинными (например, регистрация документов). Вместе с тем, любое должностное лицо и любой орган управления отдаёт дань стандартным процедурам, – например, в виде требований регламента работы или регулярной отчётности. Теоретиче­ски, рутина является идеальным способом управления в условиях ста­бильности; истории известны общества, прежде всего аграрные, где управление почти полностью сводилось к рутине, – либо за счёт неизмен­ности объекта управления, либо за счёт монополизации более динамич­ных видов деятельности органами другого уровня. Содержанием рутин­ной деятельности как раз и является воспроизведение одних и тех же не­изменных условий и устранение (либо игнорирование) отклонений. Лю­бые изменения требуют иной организации процесса управления.

По существу, рутинное управление – исполнительская деятель­ность в буквальном смысле. Её принципиальная неизменность не оз­начает, что рутину нельзя совершенствовать или модифицировать. Однако любые изменения в рамках этого вида управления сводятся к совершенствованию исполнительства, его более полному соответ­ствию нормам, в конечном счёте – его максимальной рационализации и даже механизации.

В централизованных системах рутина – основа деятельности пе­риферийных структур, низших категорий государственных служа­щих и т.д. Прообразом рутинного управления может служить кон­вейерное производство, от рядового участника которого требуется, прежде всего, чёткость и единообразие действий.

Ситуативное управление. Одним из способов реакции на изменения являются ситуативные, единичные управленческие воздействия. Часто именно они имеются в виду, когда предлагается «решать проблемы по мере их возникновения». Здесь нет ни фиксированной процедуры, ни повторяемости: всякий раз решающим фактором оказывается специфика конкретной ситуации. Дос­тоинствам «точечного», максимально адаптированного к условиям еди­ничного управленческого воздействия противостоят его произвольность, вторичность и изолированность. В отсутствие четких ограничителей и ясно обозначенного направления деятельности разовые меры легко при­ходят в противоречие друг с другом, оказываясь к тому же в зависимости от восприятия субъектом управления той или иной ситуации в данный момент: по прошествии какого-то времени он может оценить ее совер­шенно иначе, предпринимая уже другие, не согласованные с предыду­щими, изолированные действия.

Главная же проблема в том, что путём единичных воздействий невозможно решать сложные проблемы, тре­бующие целого комплекса мер, и невозможно эффективно прогнозиро­вать и планировать деятельность: управление оказывается зависимым от любого изменения ситуации, лишь следуя за эволюцией объекта. Еди­ничные меры оправданы и неизбежны при оперативном решении частных проблем; в более значительных масштабах они становятся дисфункцио­нальными.

Управление через изолированные меры часто связано с чрезвы­чайными ситуациями: необходимость нестандартных реакций оче­видна, но обстановка срочности или недостаточность ресурсов не по­зволяют разработать целостную программу действий. Как ни пара­доксально, именно в чрезвычайных ситуациях единичные, не связанные друг с другом меры наименее эффективны, за исключением самых элементарных случаев. Поэтому обязательным условием эф­фективного разрешения кризисных и чрезвычайных ситуаций явля­ется разработка определённых стандартов, сценариев поведения в этих условиях, т.е. рутинизация управления чрезвычайностью.

Программно-целевое управление. Наиболее простым и очевидным способом организации управления во времени, ориентации на изменение объекта либо на меняющийся объ­ект, является создание программы деятельности. Программой в данном контексте можно считать любое изложение последовательных, не­противоречивых управленческих воздействий, относящихся к одно­му объекту, рассчитанных на определенный срок и целеориентированных. Управление, основанное на реализации такого комплекса мер и является программным или программно-целевым.

Классиче­скими элементами любой программы являются:

• указание объекта управ­ленческих воздействий (группы взаимосвязанных объектов);

• определение цели или направления деятельности, которые могут быть конкретизиро­ваны через задачи;

• обозначение срока и этапов реализации;

• распределе­ние правовых, материальных, организационных и иных ресурсов и обя­занностей;

• механизмы контроля и оценки эффективности.

Отсутствие ка­кого-либо из элементов говорит о том, что мы имеем дело не с управлен­ческой программой, а с каким-то другим документом: декларацией, опи­санием изолированных мер, составной частью более общей программы и т.д. Составление программы – самый распространенный пример осущест­вления планирования в государственном управлении; соответствующее правовое оформление может придать программе нормативный характер, но существуют и программы, сводящиеся к декларации намерений.

Однако в большинстве случаев программа является односторонним волеизъявлением какого-то субъекта управления. В связи с этим в рамках классической программы управленческих воздействий не учитываются интересы и представления тех, кому поручена её реализация, а также по­зиция групп населения и управленческих структур, чьи интересы реали­зация может затронуть. Отчасти эта проблема может быть решена путём тщательного предварительного изучения ситуации и путём согласования основных положений программы с заинтересованными группами и структурами. Но предварительное изучение никогда не бывает абсолютно полным; кроме того, с изменением ситуации меняются и интересы, и представления. Односторонний характер программного управления обре­кает субъекта деятельности либо на самостоятельное осуществление про­граммы (уместное участие других субъектов не может быть гарантирова­но), либо на её неполную и противоречивую реализацию (все заинтересо­ванные группы и структуры используют программу в своих интересах и исходя из своих представлений о проблеме). Достоинства программного управления – целостность и единство концепции, масштабность, ком­плексность – должны быть дополнены ориентацией на множественных субъектов деятельности.

Стратегическое управление. Субъектно ориентированное государственное управление сущест­вует в виде управленческих стратегий и их реализации. Стратегия – это правило, на основании которого предпринимаются действия в тех или иных условиях для достижения установленной цели и с учетом действий других участников процесса. Это правило может быть выра­жено в краткой форме – в виде простой формулировки («зуб за зуб», «бей своих, чтоб чужие боялись», «разделяй и властвуй», «деньги перечислять лишь по личному указанию, но не более X за раз, в остальных случаях ссылаться на недофинансирование» и т.п.), – либо в развернутой форме: связанные общими принципами предписания относительно каждого из предпринимаемых действий, в зависимости от поставленных целей и от действий (реальных или предполагаемых) других субъектов.

Стратегии различаются по степени сложности и по абстрактности; наиболее слож­ные и конкретные включают множество этапов и подэтапов. Часто при­знаком стратегии является вариативность: в зависимости от действий других субъектов, одна и та же цель может быть достигнута разными пу­тями. В зависимости оттого, складывается ли стратегия стихийно, в про­цессе управления, либо спланирована заранее и затем лишь осуществля­ется, степень вариативности может меняться: она выше при формирую­щейся постепенно стратегии, ниже при плановом подходе – за счёт выбо­ра наиболее эффективных действий и учёта наиболее предсказуемых дей­ствий других субъектов.

Благодаря имеющимся у них ресурсам, цен­тральные органы государственной власти и управления обладают несо­мненными преимуществами; очень часто управленческие стратегии ос­нованы на создании ситуаций, при которых возможности выбора для других субъектов крайне ограничены. Таким образом, «жёстким» вариан­том стратегического управления является деятельность, основанная на нейтрализации факторов неопределённости и сведении к минимуму воз­можности выбора других участников. Наиболее простое решение – обес­печение заданных ситуаций за счёт масштабного использования физиче­ского и правового принуждения; однако, порой это оказывается недоста­точным. Такой вариант обеспечивает максимально полную реализацию воли одного субъекта путём её простого исполнения, приближаясь тем самым к программе, но часто оказывается чрезмерно затратным и в фи­нансовом, и в политическом смысле.

«Гибкий» вариант стратегического управления – так называемый сценарный подход, когда множеству веро­ятных ситуаций (комбинаций действий других участников) соответствует множество «сценариев» – программ или частных стратегий деятельности; каждый из них применяется или не применяется в зависимости от ситуа­ции. В этом случае реализация поставленных целей требует сложной предварительной работы и зависит от многих разнообразных факторов; повышаются требования к целостности стратегии и к согласованности действий.

В изучении и применении управленческих стратегий государст­венное управление оказывается тесно связано с военной наукой. Сам термин «стратегия» имеет военное происхождение (греч. στρατηγια – главнокомандование, военное руководство); в современном военном деле стратегия как глобальный план военных действий противопос­тавляется тактике как плану отдельных операций. В роли «условного противника» государства или его органов могут выступать любые лица, организации и группы, задействованные в формировании или реализации государственно-управленческих воздействий, в том чис­ле другие государственные органы.

Подобный взгляд на государственное управление, состоящее из противоборства разных сил, достаточно рано и широко распространя­ется. Наиболее известный классический автор, строивший на этом свою концепцию – Н. Макиавелли; в современном мире влияние во­енных и дипломатических стратегий на механизмы государственного управления стало особенно заметным во второй половине XX в. Это не озна­чает, что раньше стратегический аспект государственного управле­ния недооценивался: он всегда был очень важным, но лишь в период после II Мировой войны он стал систематически изучаться, т.е. из индивидуальных интуитивных действий стал превращаться в специализирован­ную область знаний и деятельности.

В современной литературе существует несколько разных пони­маний стратегии деятельности: они не являются взаимоисключаю­щими, а лишь делают акцент на разных аспектах стратегии. Так, для стратегического менеджмента важен в первую очередь акцент на долговременности действий, на перспективе и учёте глобальных ха­рактеристик (в противовес традиционному менеджменту, ориентиро­ванному на сиюминутные цели). Стратегическое управление здесь – планомерная деятельность, направленная на реализацию долгосроч­ных целей. Тот же акцент характерен для военного дела. В теории игр как одном из способов анализа и прогноза управленческой дея­тельности, стратегия – последовательность действий, ведущих данно­го участника взаимодействия к определённой цели. Здесь важен не столько планируемый характер деятельности (стратегия может скла­дываться и стихийно), сколько ее структура, последовательность ша­гов их которых складывается результат. В политической социоло­гии и политической психологии основной характеристикой страте­гического поведения является предвидение реакций партнеров, осу­ществление действий, направленных на провоцирование или нейтра­лизацию этих реакций ввиду поставленной цели (целей): стратегия приближается к интриге. Существуют и иные трактовки; однако речь идет об одном и том же понятии, применяемом в разных контекстах.

Особенность стратегического управления в том, что его субъектная ориентированность может легко привести к недооценке характеристик объекта управления. Это происходит либо путём полного вытеснения субъект-объектных отношений субъект-субъектными – иными словами, вытеснения собственно управления интригами, – либо вследствие ниве­лирования объекта, когда одна и та же стратегия (набор стратегий) при­меняется безразлично к разным объектам управления. Оба варианта мо­гут быть успешными для применяющего их субъекта (органа управления, должностного лица, государства в целом), но ведут к несоответствию управленческих воздействий потребностям объекта управления и, в ко­нечном счете, к кризису в данной сфере общества и в управлении ею.

Кро­ме того, стратегическая активность одного из участников процесса управления (например, министерства) ведёт к стратегическому же пове­дению других участников (например, региональных и местных властей, профсоюзов и т.д.). В итоге конкретная деятельность, в том числе управ­ленческая, в данной сфере оказывается результатом не одной стратегии, а множества стратегий разных участников. Очень часто результаты такого нерегулируемого взаимодействия-соперничества оказываются непредска­зуемыми.

Иногда программно ориентированная деятельность отождеств­ляется с управлением в узком смысле слова, а деятельность стратегиче­ская – с политикой (или даже политиканством). Однако практика госу­дарственного управления заставляет прибегать к обоим видам деятельно­сти на всех уровнях, т.е. граница между «управленческой» и «политической» деятельностью оказывается очень условной [15].