§ 4. Должностные преступления по проекту Уголовного кодекса Российской Федерации

Формирование новых отношений в жизни российского общества ставит вопрос о совершенствовании норм об ответственности за дол­жностные преступления. Как справедливо замечено, нашедшее отраже­ние в нынешнем уголовном законе понятие должностного преступления и должностного лица как субъекта этого преступления сложилось в условиях существования командно-административной системы управле­ния обществом и господствовавшего в нём тоталитарного режима. Полное "огосударствление" экономической и политической жизни при­ вело к тому, что по существу все управленческие структуры, сущес­твовавшие в обществе, стали рассматриваться как звенья одного ап­парата управления, а функционеры этих структур - как возможные субъекты должностных преступлений*.

; Действительно, несовершенство сложившейся системы норм об ответственности за названные преступления применительно к новым условиям не вызывает сомнений. Актуальность и реализм реформиро­вания законодательства о должностных преступлениях общепризнанны. Более того, преобразование этого уголовно-правового института требует новых подходов и законодательных решений, адекватных сос­тоянию, складывающемуся в ходе реформирования общественно-эконо­мического строя и политической системы России.

Попытаемся обосновать сказанное.

1. Экономической основой российского общества становится ры-

* См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федера­ции. М.: Вердикт, 1994. С. 314; Современные тенденции развития уголовного законодательства и уголовно-правовой теории // Гос-во и право. 1994. N б. С. 72; Сергеев А. Должностные лица: права и обязанности // Российская газета. 1995. 11 февраля.

- 69 -

ночная экономика с присущей ей многообразием форм собственности. Формирующиеся отношения многоукладного хозяйствования закреплены Конституцией РФ 1993 г. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции в России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В Общей части Гражданс­кого Кодекса РФ, принятого 21 октября 1994 г., конкретизируются эти конституционные положения. Так, согласно ст. 212 этого Кодек-сана, имущество может находиться в собственности граждан и юриди­ческих лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Нормы о юридических лицах в ГК РФ 1994 г. в сравнении с ра­нее действовавшим гражданским законодательством систематизированы и существенно обновлены. Юридические лица подразделены с учётом цели их основной деятельности на коммерческие и некоммерческие организации (ст. 50 ГК РФ). Законодательно регламентированы орга­низационно-правовые формы всех юридических лиц.

В новом ГК непосредственно установлен исчерпывающий перечень форм коммерческих организаций. Такие организации могут создавать­ся только в форме хозяйственных товариществ и обществ (полных то­вариществ, товариществ на вере, обществ с ограниченной ответст­венностью, обществ с дополнительной ответственностью и акционер­ных обществ), производственных кооперативов, а также государст­венных и муниципальных унитарных предприятий (ст.ст. 50, 66-115 ГК РФ).

В ГК прямо указаны и основные виды некоммерческих организа­ций: потребительские кооперативы, общественные и религиозные ор­ганизации (объединения), благотворительные и иные фонды, учрежде­ния, ассоциации и союзы (ст.ст. 50, 116-123). Допускаются и иные формы некоммерческих организаций, которые прямо определены феде­ральным законом.

- 70 -

Нормальные рыночные отношения предполагают, что их участники обладают имуществом, которое находится не только в государствен­ной и муниципальной собственности, но и в частной собственности (как физических, так и юридических лиц), собственности обществен­ных организаций, наконец, является объектом смешанной формы собс­твенности. Как определено в ст. 213 ГК, коммерческие и некоммер­ческие организации, кроме государственных и муниципальных предп­риятий, являются собственниками приобретённого ими имущества.

Что же касается государственных и муниципальных унитарных предприятий, то для них установлен особый правовой режим, т.к. эти участники гражданского оборота обладают имуществом, находя­щимся в собственности государства и муниципальных образований. Их правоспособность носит строго целевой характер и исключает веде­ние деятельности, прямо не предусмотренной уставом. Кроме этого, государство и муниципальные образования как собственники этих предприятий имеют достаточно широкие права по контролю за их дея­тельностью. В качестве разновидности таких предприятий могут об­разовываться федеральные казённые предприятия с весьма узким объёмом правомочий и по существу полностью подконтрольных феде­ральным органам власти (ст. 115 ГК).

Таким образом, осуществляемый в нашей стране переход к рынку потребовал признания новых, соответствующих ему организацион­но-правовых форм, отсутствовавших в ранее действовавшем законода­тельстве. На смену традиционной для нас конструкции "государст­венные и общественные предприятия" пришли иные разновидности субъектов имущественного оборота.

В этой связи выявляется явное несоответствие действующего УК об ответственности за должностные преступления новым нормам гражданского права. Так, в примечании к ст. 170 УК используются такие категории, которые не вписываются в современные нормативные

- 71 -

рамки ("общественные предприятия", "общественные учреждения"). Вместе с тем, соответствующая часть уголовного закона "не допус­кает", что в настоящее время могут быть созданы не только госу­дарственные, но и муниципальные предприятия, что названные юриди­ческие лица характеризуются достаточно близким правовым положени­ем и режимом.

В Общей части ГК 1994 г. устанавливается, что в коммерческих организациях (например, как общества с ограниченной ответствен­ностью, производственные кооперативы, государственные и муници­пальные унитарные предприятия) образуются исполнительные органы управления, которые осуществляют текущее руководство их деятель­ностью. Данные распорядительные и контрольные органы (совет ди­ректоров, директор, наблюдательный совет, правление, председа­тель, ревизионная комиссия, ревизор и пр.) выполняют администра­тивно-распорядительные функции посредством делегированных им пол­номочий по управлению названными образованиями. Объём и содержание переданных полномочий регулируется законодательством и уста­ вами хозяйствующих структур.

Порядок формирования исполнительных органов не одинаков и определяется той формой собственности, на которой основывают свою деятельность указанные хозяйствующие субъекты. Так, в негосударс­твенной коммерческой организации образование (как правило, в фор­ме избрания) исполнительного органа (коллегиального и (или) еди­ноличного), а также досрочное прекращение его полномочий, отно­сится к исключительной компетенции общего собрания участников со­ответствующей организации.

Исполнительным органом же государственного и муниципального предприятия является руководитель, который назначается собствен­ником либо уполномоченным собственником органом. Так, согласно Типовому уставу казённого завода (казённой фабрики, казённого хо-

- 72 -

зяйства), созданного на базе ликвидированного федерального госу­дарственного предприятия, утверждённому постановлением Правитель­ства РФ от 12 августа 1994 г.*, руководство Заводом осуществляет­ся директором, действующим на принципах единоначалия. Директор назначается на должность и освобождается от должности уполномо­ченным Правительством органом. В соответствии со ст. 1 Указа Пре­зидента РФ от 10 июня 1994 г. "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой"**, отношения Правительст­ва РФ или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством. Указанный руководитель по­дотчётен назначившему его органу и несёт персональную ответствен­ность за результаты хозяйственной деятельности данного предприя­тия.

Таким образом, в названных коммерческих организациях образу­ется управленческий аппарат. Лица, занимающие по выборам, назна­чению, договору или иным основаниям должность в исполнительных органах коммерческих организаций, наделяются определённым объёмом полномочий по осуществлению хозяйственной деятельности, руководс­тву подчинёнными работниками, распоряжению финансовыми ресурсами, ведению налоговой, учётной политики и т.д.

Отмеченные обстоятельства обусловливают или определяют ряд проблем уголовно-правового характера. Одна из них - проблема от­ветственности лиц, занимающих должности в органах управления ком­мерческих организаций, за те или иные формы негативного должност­ного поведения (превышение предоставленных полномочий или злоу-

*См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 17. Ст. 1982.

** См.: Там же. N 7. Ст. 700.

- 73 –

потребление ими, неисполнение возложенных управленческих функ­ций) , сопряжённые с причинением существенного вреда интересам данных хозяйственных структур, их владельцев, собственников и т.д. Согласно действующему УК за указанные деяния - как за долж­ностные преступления - ответственность могут нести лишь руководя­щие работники государственных и общественных предприятий. Что же касается управленческого персонала негосударственных (частных) коммерческих организаций, эти работники не могут рассматриваться в качестве субъектов названного рода посягательств. Этот вывод не нов*. Он вытекает строго из буквы ныне действующего уголовного закона, где субъектами должностных преступлений названы лица, за­нимающие должности только на государственных или общественных предприятиях. Такой позиции придерживаются и вышестоящие судебные инстанции страны**.

Следующая проблема заключается в вопросе о допустимости диф­ференциации ответственности за преступления по должности, совер­шаемые представителями органов государственной власти, а также руководящими работниками государственных предприятий (организа­ций) . Так, некоторые исследователи предлагают для обсуждения воп­рос о пересмотре понятия субъекта должностного преступления, ко­торым, как известно, охватываются и руководители предприятий. Эта позиция обосновывается тем, что прежде, когда система экономичес­ких отношений строилась строго по вертикали, каждый хозяйственник выступал в роли "командира производства". В условиях же рынка

*См., напр.: Волженкин Б. Уголовная ответственность долж­ностных лиц негосударственных предпринимательских структур // За­кон. 1993. N 5. С. 16-17; Яни П. Преступления по службе // Рос. юстиция. 1994. N 8. С. 48; Он же. Антимонопольные нормы уголовно­го закона // Закон. 1995. N 4. С. 90-91.

** См., напр.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федера­ции. 1995. N Z. С. 7; N 3. С. 14; N 4. С. 8-9.

- 74 –

вертикальные связи заменяются горизонтальными; отношения между субъектами хозяйственной деятельности лишаются публично-правового и властно-распорядительного характера и основываются на договор­ных началах*. Действительно, согласно ст. 124 ГК государство выс­тупает в гражданско-правовых отношениях на равных началах с дру­гими их участниками - гражданами и юридическими лицами.

Кроме этого, необходимо иметь в виду следующее обстоятельст­во. Руководство хозяйственным оборотом коммерческих (в т.ч. и го­сударственных) организаций и осуществление публично-властных пол­номочий представителями государственных органов - это два различ­ных вида управленческой деятельности, которые не должны осуществ­ляться одной организацией и не могут совмещаться в одном лице**.

2. Как известно, в настоящее время идёт процесс становления и оформления местного самоуправления. Местное самоуправление в РФ - это система организации деятельности граждан, которая осуществ­ляется последними в городских, сельских поселениях, на других территориях путём референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуп­равления и обеспечивает самостоятельное решение населением вопро­сов местного значения (ст.ст. 133-133 Конституции РФ, ст. 1 Зако­на РФ от б июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации"). Такая самостоятельность местного самоуправления подчёркивается тем, что, как уже указывалось, Конституция РФ не включает органы муниципальных образований в систему органов госу­дарственной власти. Тем самым, конституционные положения дают ос­нования оценивать местное самоуправление как особую власть, не

*См.: Похмелкин А. Бизнес и Уголовный кодекс // Закон. 1993. N 5. С. 30; Похмелкин А.В., Похмелкин В.В. Идеология и уго­ловная политика. М., 1992. С. 141-142.

** См., напр.: Комментарий к Конституции Российской Федера­ции. М.: Изд-во БЕК, 1994. С. 30.

- 75 –

относящуюся ни к одной из трёх ветвей государственной власти -законодательной, исполнительной или судебной, как особый инсти­тут, отличный от государственно-властных учреждений.

По смыслу Конституции РФ местное самоуправление может осу­ществляться в двух формах: гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления и через выборные и другие ор­ганы местного самоуправления. Органы местного самоуправления мо­гут быть разными по своему назначению - представительные и испол­нительные (думы, муниципальные комитеты, советы, собрания, главы местной администрации, мэры, старосты и др.). Названные органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные на­логи и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и т.д. Выполняемые ими функции носят представительный и исполнитель­но-распорядительный характер, а их деятельность осуществляется в сфере муниципальных властеотношений. Участниками такого рода от­ношений являются граждане, их объединения и указанные органы со­ответствующих территорий. Последние функционируют и вступают в такого рода взаимодействие посредством лиц, представляющих муни­ципальное образование и наделённых властными полномочиями муници­пального уровня - должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, при соответствующих органах могут создаваться муниципальные службы*. Формирование всех органов самоуправления - "внутреннее" дело местного населения. Решения представительных и исполнитель­ных органов местного самоуправления так же обязательны для испол­нения, как и решения органов государственной власти.

Вышеизложенные обстоятельства обуславливают целый ряд вопро-

*См., напр.: глава 9 Закона Вологодской области от 5 сен­тября 1994 г. "О местном самоуправлении в Вологодской области" (Российская газета. 1995. 14 января).

- 76 –

сов об основаниях, пределах, дифференциации ответственности носи­телей муниципальной власти в случаях нарушения последними своих должностных обязанностей, превышения предоставленных им властных полномочия.

3. В соответствии со ст. 30 Конституции РФ каждый имеет пра­во на объединение. Это право означает беспрепятственную возмож­ность граждан объединяться по интересам и целям. Свобода деятель­ности общественных объединений гарантируется Конституцией РФ. Право на такое объединение базируется на принципах добровольнос­ти, равноправия членов и других участников объединения, самоуп­равления. В соответствии с Законом СССР "Об общественных объеди­нениях" от 9 октября 1990 г.* (распространённым постановлениями Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 января и 18 декабря 1991 г. на территорию России), в соответствующих образованиях мо­гут создаваться руководящие органы, осуществляющие управление ими. Согласно ст. 17 этого Закона, общественные объединения впра­ве осуществлять производственно-хозяйственную деятельность и в этом случае создавать коммерческие организации, обладающие права­ми юридического лица и имеющие собственные органы управления.По действующему УК лица, занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных и административно-хо­зяйственных обязанностей в общественных организациях, учреждениях и предприятиях, признаются субъектами должностных преступлений. Однако, как считают некоторые криминалисты, это положение следо­вало бы изменить, поскольку в современных условиях такие лица не наделены публично-правовыми функциями и, следовательно, преступ­лений, нарушающих нормальную деятельность государственного управ-

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 42. Ст. 839.

- 77 -

ленческого аппарата, совершить не могут*. Очевидно, что обозначенные проблемы ответственности за долж­ностные преступления со всей определённостью требуют незамедли­тельного законодательного реагирования.

Один из вариантов решения указанных проблем предложен авто­рами проекта Уголовного Кодекса Российской Федерации, опублико­ванного в "Российской газете" 25 января и 1 февраля 1995 г.

Анализ соответствующих положений проекта УК показывает, что его разработчики предлагают модифицировать сложившееся уголовное законодательство о должностных преступлениях, пересмотреть части­чно его понятийный аппарат. Эти новации обосновываются необходи­мостью привести рассматриваемую часть отечественного уголовного законодательства в соответствие с новыми социально-политическими и экономическими условиями, сложившимися в стране.

Способы усовершенствования прежних уголовно-правовых положе­ний об ответственности за должностные преступления, предложенные авторами проекта УК, и механизм их реализации в будущем уголовном законе заключаются в следующем.

В Особенной части проекта УК выделена глава 30 "Преступления' против интересов государственной службы и службы в органах мест­ного самоуправления", в которой содержатся нормы об ответствен­ности за должностные преступления. Эта глава размещена в разделе 10 Особенной части проекта УК "Преступления против государственной власти.

В примечании к ст. 268 Проекта даётся определение понятия-должностного лица. Согласно данному определению, должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномо-

*См.: Волженкин Б. Уголовная ответственность должностных лиц негосударственных предпринимательских структур. С. 17.

- 78 -

чию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправле­ния, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Воо­ружённых Силах Российской Федерации и иных воинских формировани­ях.

Очевидно, что понятие должностного лица изменяется в сравне­нии с ныне действующим УК, сужается его объём. Исходя из данного определения, под должностными лицами понимаются только лица, осу­ществляющие властные полномочия в государственном и муниципальном аппаратах управления. Следовательно, разработчиками предлагается ограничить уголовно-правовое принуждение за должностные правона­рушения и установить ответственность лишь за такие преступления по должности, которые совершаются в сфере государственного и му­ниципального управления строго определённой категорией лиц, на­делённых соответствующего рода властными полномочиями. Этот вывод вытекает и из положения, приведённого в примечании к ст. 268 Про­екта, согласно которому не все государственные и муниципальные служащие относятся к числу должностных лиц.

Как и прежде, выделяются общие и специальные виды должност­ных посягательств. К общим преступлениям по должности авторы Про­екта относят злоупотребление должностными полномочиями, превыше­ние должностных полномочий и халатность. При этом в законодатель­ное описание названных деяний в сравнении с ныне действующим УК вносятся незначительные терминологические уточнения.

Определяя ответственность за специальные виды должностных преступлений, разработчики Проекта более оригинальны: вводится новый состав преступления - незаконное участие в предприниматель­ской деятельности.

Осуществлённый нами анализ положений проекта УК позволяет

- 79 -

остановиться на некоторых спорных его решениях.

1. Так, по Проекту достаточно трудно определить социаль­но-правовую сущность должностных преступлений, понять характер рассматриваемого вида деяний. Видимо, эту основную задачу либо авторы Проекта не ставили перед собой, либо не смогли её решить. Иначе невозможно объяснить, почему общественно опасные деяния, совершаемые должностными лицами, относятся, с одной стороны, к разряду преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, а, с другой - рассмат­риваются в качестве посягательств против интересов государствен­ной власти. Очевидно, что такое расположение названного уголовно-правового института в структуре Особенной части проекта УК не­последовательно и нелогично.

В этой связи возникает вопрос о природе должностных преступ­лений, о специфике объекта данного рода посягательств. Представ­ляется, что сегодня очевидна несостоятельность таких определений последнего как "служебный долг", "правильная работа государствен­ного или общественного аппарата", "нормальная, регламентированная законом деятельность государственного аппарата" и т.п., по своей сути являющиеся чисто идеологическими утверждениями. Наблюдаемые факты убедительно подтверждают: являются ли данного рода посяга­тельства деяниями, дестабилизирующими институты власти и управле­ния, нарушающими функционирование последних, препятствующими их нормальной деятельности, или же, наоборот, это преступные дейст­вия со стороны самих субъектов управления, "некриминализированные злоупотребления властей против своего народа"*, "причиняющие об-

*См.: Контроль над преступностью в демократическом обществе // Гос-во и право. 1993. N 10. С. 55-56; Криминология: Учебник. СПб.: Изд-во С.-Петербурского ун-та, 1992, С. 9-10; Криминология: Учебник. М.: Манускрипт, 1992. С. 56-57.

- 80 -

ществу неисчислимую и неизмеримую глубину разорения, насилий, беззакония, произвола"*. Тем более трудно говорить о "страдающем" госаппарате (его нормальной работе), когда в роли "преступного деятеля" выступает сама управляющая система (административный произвол, террор и массовые репрессии тоталитарного государства). Ставший привычным взгляд на должностное преступление как на дея­ние, причиняющее вред правильному функционированию аппарата уп­равления, мешает раскрыть сущность такого рода посягательств.

Справедлива мысль, что особая опасность власти в неограни­ченных возможностях её**. Одним из "механизмов", призванных огра­ничить и упорядочить властную стихию, обеспечить неприкосновен­ность прав, свобод и достоинства управляемых и подвластных, нако­нец, защитить общество от "чудовища преступной государ­ственности"***, и выступает институт к должностных преступлений. Это юридическая система "барьеров и преград" на пути злоупотреб­лений. Это законодательное ограничение и нормативный заслон про­тив возможных насильственных действий и произвольного вмешатель­ства аппарата управления в различные сферы жизнедеятельности об­щества. Наконец, это правовое образование, служащее не обеспече­нию правильного, нормального функционирования управляющих струк­тур, а изначально воплощающее в себе идею "необходимости принуди­тельного ограничения самой принуждающей власти"****. Попытаюсь обосновать сказанное.

Замечено, что должностная преступность неразрывно связана с

*См.: Утевский Б.С. Указ. соч. С. 3.

**См., напр.: Хайек Ф.А. Дорога к рабству // Новый мир. 1991. N 7. С. 209.

*** См.: Соловьёв Э.Ю. Прошлое толкует нас. М.: Политиздат, 1991. С. 413-415. **** Цит. по: Там же. С. 411.

- 81 -

управленческими процессами, протекающими в обществе, и проявляет­ся в ходе функционирования разветвленной системы органов власти и управления, и что, следовательно, преступные посягательства долж­ностных лиц непосредственно порождают разнообразные негативные последствия в этой сфере социальной жизни*.

Под управлением в социологии понимается такой вид взаимодей­ствия, одна сторона которого (субъект управления) в интересах сохранения определённого рода взаимоотношений и значимых взаимос­вязей властно воздействует на поведение другой стороны (объекта управления) и подчиняет его заданным целям. Как справедливо заме­чает Н.А. Шайкенов, управление всегда предполагает наличие субъ­екта и объекта управления. Субъект откровенно манипулирует объек­том. Сама эффективность управления, если отвлечься от вопросов оптимальности управленческого решения, всецело зависит от абсо­лютной точности следования объекта повелениям субъекта**.

Что же касается социального управления - это сознательно ус­тановленная и целенаправленно поддерживаемая система соответству­ющих отношений между людьми***. Известно, что социальному управ­лению подвержено поведение людей во многих сферах общественной жизни, включая производственно-хозяйственную, политическую, семейно-бытовую и пр. Управление есть там, где необходимо взаимо­действие между людьми в форме соподчинения, отношения типа "руко­водство - повиновение", "управляющие - управляемые", где требует-

*См., напр.: Жалинский А.Э. Указ. соч. С. 99-105; Саха­ров А.Б. Ответственность за должностные злоупотребления по совет­скому уголовному праву. М., 1956. С. б; Утевский Б.С. Указ. соч. С. 307-308.

** См.: Шайкенов Н.А. Правовое обеспечение интересов личнос­ти. Свердловск: Изд-во Уралск. ун-та, 1990. С. 69-70 : .

*** См., напр.: Атаев А.А. Управленческая деятельность: (Прак­тика и резервы организации). М.: Экономика, 1988. С. 11. '

- 82 -

ся сохранение известного структурирования социальной жизни и орга­низующих факторов общественного бытия, где нежелательна утрата и разрушение "островков" урегулированности, устойчивости, стабиль­ности и порядка*.

И Определяя место управленческих отношений в системе социаль­ных связей, необходимо заметить, что управление в присущих ему местах функционирования "вытекает" из уже данных, имеющихся взаи­мосвязей, формируется на основе уже существующих взаимодействий различного рода, фактически сложившихся состояний (брак, родство, семейные отношения, опека, попечительство, отношения собственно­сти, материальное и духовное комбинированное производство и

Таким образом, управление "размещается" над уже устоявшимися институтами, упорядоченными структурами. Предопределённость и обусловленность управленческих отношений наличием устойчивых ти­пов социальной связи означает, что управлению присущ надстроеч­ный, "вторичный" характер**.Это обусловлено тем, что функцио­нальное назначение управления - обеспечить сохранение сложившихся взаимодействий, существующих систем, протекающих процессов; под­держивать упорядоченность социальных образований либо восстало- ' вить ими утерянный порядок, возобновить устойчивость прерванных связей; способствовать стабильному функционированию социальных

СТРУКТУР.

Известно, что источником стихийности, хаоса и беспорядка вобществе выступает поведение людей. Поэтому сущность управления

* См., напр.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). Изд. 2-е, доп. М.: Политиздат, 1973. С. 47-48.

** См., напр.: Советское административное право. Государст­венное управление и административное право. М.: Юрид. лит., 1978. С. 13: Явич Л.С. Социализм: право и общественный прогресс. М.: Юрид. лит., 1990. С. 44.

- 83 -

состоит в относительно повторяющемся целенаправленном воздействии субъекта управления на управляемых лиц, которое основывается на власти и на использовании материально-вещественных и информацион­ных средств. Управление необходимо связано с применением или ис­пользованием власти. "Без власти нет управления. Управление - ес­тественное состояние власти"*. "Чтобы управлять, нужно обладать властью, а само управление предполагает осуществление её"**.

В литературе подчёркивается, что выраженная в управленческих воздействиях власть существует в двух формах - потенциальной (на­личной, но не проявившейся) и реальной (действующей, реализован­ной)***. В случаях, когда управление осуществляется посредством реальной власти, оно становится необходимым элементом связи об­щественных систем с их властными институтами, а его координатами выступает "вертикаль властных отношений". Так, управленческие от­ношения принимают форму властеотношений.

Властеотношение - это взаимодействие устойчивого характера, складывающееся между людьми по поводу реализации власти; это сис­тема воспроизводящихся связей, в которой люди властвуют над людь­ми; это отношение "власть-подчинение", "господство-повиновение", сторонами которого являются правящие (властвующие) и управляемые (подвластные). В такого рода социальных связях одна сторона ока­зывает силовое влияние на действия другой стороны и подчиняет их своей воле. "Наличие власти, - пишет Д.Н. Бахрах,- означает, что субъект управления может односторонне определять поведение под-

*См.: Белых А.К. Управление и самоуправление. Социалисти­ческое управление: сущность и перспективы развития. Л.: Наука Ленинградск. отд., 1972. С. 102.

** См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе пе­рестройки. М., 1988. С. 148.

*** См.: Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю.И. Аверьянов. М.: Изд-во Моск. коммерч. ун-та, 1993. С. 42.

- 84 -

чинённых, добиваться выполнения заранее определённой цели усилия­ми других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле"*. Такое положение становится достижимым в силу того, что властвующая сторона обладает реальной возможностью и способностью оперировать (в частности, предоставлять, ограничивать, лишать, присваивать и иным способом распоряжаться) материальными и нематериальными благами, значимыми для управляемых. Будучи включенным в сферу соответствующих отношений, "подвластный становится в си­туацию выбора между обладанием или доступом к материальным и ду­ховным ценностям и риском их потери, если его поведение не соот­ветствует воле властвующего"**.

Чтобы успешно выполнить своё назначение в сравнительно боль­ших социальных общностях и объединениях людей, власть организовы­вается или даже институционализируется и соответствующим образом функционирует. Процесс институционализации власти непосредственно связан с образованием специализированных учреждений, органов, должностей и иных организационных форм, в которые она облекается. В этом случае последняя обретает совершенно иные качества, чем персонифицированная власть. Институционализация власти приводит к концентрации последней в рамках определенного аппарата и многок­ратному умножению ее силового влияния. Такая власть (по сравнению с персонифицированной) получает более значительные возможности по оперированию благами управляемых и приобретает более эффективные средства воздействия на волю подвластных ей лиц.

*Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М.: Изд-во БЕК, 1993. С. 179. См. также: Зуев В.И. "Власть" в системе политологических категорий // Гос-во и право. 1992. N 5. С. 94; Кейзеров И.М. Власть и авторитет. Критика буржуазных тео­рий. М.: Юрид. лит., 1973. С. 38-40.

** См.: Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия. Критика со­циологии М. Вебера. Ростов: Изд-во Ростовского ун-та, 1983. С. 155.

- 85 -

Сила властного воздействия ещё более возрастает, когда власть принимает легальные формы в виде государства и официально признанных последним негосударственных управленческих структур. Основанием функционирования этих институтов выступает их формаль­ная легитимность, которая объясняет и оправдывает публичное су­ществование последних и обосновывает их право на осуществление власти. Поэтому подчинение таким институтам считается обязатель­ным для всех, если это государство, или для соответствующих кате­горий лиц, если это негосударственные властные структуры.

Власть, основанная на "общем" признании, становится, по су­ществу, неограниченной. Официальная легитимность позволяет пос­ледней в процессе своего осуществления оперировать жизненно важ­ными благами подвластных, затрагивать их наиболее значимые цен­ности. Одним из единственных средств ограничения такого рода властного воздействия выступает право управляемых на при­знание властью их личных прав и гражданских свобод. Здесь послед­нее выступает в роли необходимого образования, упорядочивающего деятельность органов и лиц, наделённых властью, устанавливающего допустимый объём их управляющего воздействия, определяющего воз­можные способы, средства и условия властного принуждения*. Следо­вательно, отношения власть-подчинение предполагает правовую осно­ву и управленческие связи в соответствующих пределах подвергаются правовому регулированию. Отсюда, признание, соблюдение и защита

*Замечено, что право - и это "выдаёт" его исконную природу - противостоит произволу и насилию, что оно существует и развива­ется в известном противоборстве с властью, пресекая беззакония последней, что правовые нормы по происхождению своему антидеспо-тичны, по конечной тенденции - антитоталитарны. См.: Алексе­ев С.С. Демон власти и культура права // Сов. культура. 1990. 23 июня; Он же. Право: время новых подходов // Сов. гос-во и пра­во. 1991. N 2. С. 6; Соловьёв Э.Ю. Указ. соч. С. 232.

- 86 -

прав и свобод человека и гражданина - обязанность официальных (легальных) властных структур.

Власть, ограниченная правовыми интересами управляемых, необ­ходимостью уважать, гарантировать и защищать права и свободы под­чиненных ей лиц, становится одной из обязательных сторон правового властеотношения. Применение или использование власти, не огра­ниченной установленными пределами, рассматривается как нарушение правовых норм, обеспечивающих защиту управляемых от посягательств власти, и признается правонарушением. Следовательно, несоблюдение прав и законных интересов управляемых в процессе реализации функ­ций власти есть противоправное деяние. Такое деяние, заключающее­ся в несоблюдении должностным лицом (как официально признанным субъектом власти) возложенных на него "'обязанностей по правомерно­му осуществлению её, рассматривается как должностное правонаруше­ние.

Должностное правонарушение необходимо связано с произволом, чрезмерной пассивностью или формализмом со стороны должностных лиц и выражается в нарушении правовых отношений, складывающихся между органами власти и управляемыми. В зависимости от характера и степени поражения правоохраняемого объекта такое нарушение мо­жет определять вопрос об уголовной ответственности субъекта уп­равления, и в этом случае признаётся уголовно наказуемым деянием,' связанным с осуществлением (применением или использованием) властных полномочий. В этом случае оно рассматривается в качестве должностного преступления.

Таким образом, должностные преступления - это общественно опасные деяния, которые совершаются в сфере управления, а именно: в системе взаимодействий "власть-подчинение", в системе власте отношений, "в той области, где виновные - носители власти находятся ко всему остальному обществу в отношении властвования, а общество

- 87 -

по отношению к ним в положении подчиненности"*. Именно, властеотношения составляют ту единственную сферу социальной жизни, в ко­торой находят своё выражение преступное поведение должностных лиц и его отрицательные последствия. Сущность этих преступлений выяв­ляется в сфере действия правовых властеотношений, т.е. отношений, складывающихся по поводу и в связи с признанием, соблюдением и защитой прав и законных интересов управляемых (граждан, их объе­динений, социальных общностей).

В роли тех объектов, которые непосредственно затрагиваются должностными посягательствами, могут выступать различные материальные и нематериальные блага, "включенные" в систему отношений "власть-подчинение": жизнь, здоровье, честь и достоинство личности, свобода и личная неприкосновенность человека и гражданина, неприкосновенность его частной жизни и жилища, свобода мысли и слова, свобода массовой информации, собственность, право на труд и отдых, на жилище, на благоприятную окружающую среду и достовер­ную информацию о ее состоянии, право на образование, общественная безопасность (безопасность государства и его граждан), основы конституционного строя, обороноспособность страны и др.

Несмотря на качественную разнородность перечисленных благ, всем им присуще одно определяющее свойство, которое позволяет последним непосредственно характеризовать объект должностных преступлений. Суть этого свойства в том, что они выступают в роли тех ценностей, которыми "распоряжаются" при осуществлении власти, которые находятся под организационным "воздействием" со стороны официальных властных структур и включены в систему связей "власть-подчинение". Если последние не выступают в соответствую­щем качестве, они не способны выражать социальную сущность ука-

*Ширяев В.Н. Указ. соч. С. 1.

- 88 -

занного рода преступных посягательств, а значит, не могут расс­матриваться и в качестве непосредственных объектов должностных преступлений*.

Резюмируя вышеизложенное, предлагаю расположить главу, со­держащую нормы об ответственности за должностные преступления, в самостоятельном разделе Особенной части УК, которому дать наиме­нование: "Преступления в сфере управления". В этом же разделе разместить три следующие главы: "Государственные преступления"; "Преступления против правосудия" и "Преступления против порядка управления".

2. По проекту УК должностные преступления отнесены к разряду преступлений против интересов государственной (муниципальной) службы, как бы составляют их "ядро". Иными словами, общественно опасные деяния должностных лиц, по мнению разработчиков, соверша­ются в сфере служебных отношений. Однако такой подход далеко не бесспорен.

Как известно, рассматриваемые посягательства совершаются в сфере отношений "власть-подчинение" и так или иначе связаны с не­законным осуществлением властных полномочий, предоставленных дол­жностным лицам. Круг и содержание последних, как правило, более или менее чётко устанавливаются соответствующими формальными предписаниями. Так, объем и содержание рассматриваемых прерогатив находят своё выражение в законе или ином нормативном акте.

Вместе с тем нормативная регламентация должностного поведе­ния охватывает и порядок оформления властных полномочий за конк­ретными субъектами. Тем самым становится возможным достаточно точно определять принадлежность тех или иных субъектов к катего­рии лиц, которые официально выполняют управленческие функции и

* См.: Безверхов А.Г. К вопросу о родовом объекте должностных преступлений // Правовые формы и эффективность доказывания по уголовным делам. Тольятти, 1994. С. 124-132.

- 89 –

занимают особое положение, обладая "правосубъектностью в собст­венно управленческих отношениях"*. Именно формальное закрепление за конкретным субъектом властных полномочий и служит юридическим основанием признания последнего должностным лицом.

Таким образом, субъект становится должностным лицом со вре­мени, когда он осуществляет властные полномочия, которыми наделя­ется в установленном порядке. Именно в процессе и в связи с вы­полнением указанных полномочий субъект рассматривается в качестве должностного лица и способен нести ответственность за должностные правонарушения. В свою очередь, лицо считается облечённым власт­ными полномочиями с момента:

1. его вступления в соответствии с установленным порядком в должность, по которой на данное лицо возлагаются указанные прерогативы**. Это вступление осуществляется при приёме лица на госу­дарственную или муниципальную службу, при избрании или назначении его в органы государственной и муниципальной власти, руководящие (исполнительные, контрольные) органы коммерческих или некоммерчес­ких организаций. В данном случае лицо осуществляет властные полно­мочия в силу занимаемой должности, по которой и устанавливаются объём и характер последних;

2. приобретения указанных полномочий в соответствии с уста­новленным порядком непосредственно, т.е. без занятия должности. В этом случае лицо, не занимающее должность в соответствующих структурах аппарата управления, призвано осуществлять действия, связанные с реализацией властных, полномочий.

*См.: Щербак А.И. Социальный механизм юридической ответст­венности должностных лиц. Киев: Наукова думка, 1986. С.60.

** Так, согласно ст. 20 Закона Республики Татарстан от 30 но­ ября 1994 г. "0 местном самоуправлении", должностные лица местно­ го самоуправления обладают полномочиями, предусмотренными уставом местного самоуправления, с момента вступления в должность. См.: Республика Татарстан. 1994. 2O декабря.

- 90 –

Из вышеизложенного следует, что должностные лица подразделя­ются на две категории: на лиц, занимающих должности в тех или иных органах и аппаратах управления, и не занимающих таковых. Од­нако приведённая классификация соответствующих субъектов требует некоторых уточнений. Одно из них имеет отношение к первой катего­рии должностных лиц. Как справедливо полагает А.И. Щербак, "соз­вучие терминов "должность" и "должностное лицо" не означает, что каждый работник на должности, имеющей должностную инструкцию, яв­ляется должностным лицом"*. Поэтому сам факт замещения должности субъектом в соответствующих учреждениях ещё не является основанием признания его должностным лицом. Для этого необходимо кроме заня­тия должности быть наделённым юрисдикцией для выполнения властных полномочий по ней. Так, согласно ст. 7 Закона Республики Татарстан от 8 февраля 1994 г. "О государственной службе", государственным должностным лицом является государственный служащий, занимающий государственную должность и наделённый властными полномочиями**.

Что касается второй категории должностных лиц, то последняя также неоднородна. Она, в частности, состоит из:

(1) особо доверенных лиц государства или местного населения - представителей народа, уполномоченных осуществлять законода­тельную, иную представительную власть или привлекаемых к осущест­влению правосудия. Последние признаются должностными лицами по результатам выборов или на основании включения в специальные списки, в силу чего призываются к выполнению соответствующих пол­номочий и наделяются специфическим правовым статусом (депутаты Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ; члены собрания представителей местного самоуправле­ния; народные и присяжные заседатели и др.);

*Щербак А.И. Указ. соч. С. 60. ** См.: Республика Татарстан. 1994. 26 апреля.

- 91 -

(2) лиц, привлекаемых в установленных случаях и порядке к осуществлению специальных полномочий властного характера. Под та­кого рода прерогативами понимаются властные полномочия, которыми должностное лицо наделяет соответствующего субъекта для выполне­ния последним его поручений разового (по осуществлению конкретно­го действия) либо срочного (за определённое время, установленный срок) характера.

В связи со сказанным следует заметить, что властные полномочия субъекта рассматриваемого рода преступлений не всегда связаны с занимаемым им служебным положением и не во всех случаях вытека­ют из его служебной деятельности*. Другими словами, не все долж­ностные лица относятся к категории государственных и муниципаль­ных служащих, т.е. наряду с возложенными на них властными полно­мочиями выполняют служебные обязанности, совершают преступления, используя свои прерогативы по службе и единственно благодаря сво­ему служебному положению.

Так, в зависимости от организационно-правового статуса лица властные полномочия могут возлагаться на него не только в связи с его служебным положением, но и исключительно в силу занимаемой должности. Например, действующим федеральным законодательством разграничиваются понятия "государственная должность РФ" и "госу­дарственная должность федеральных государственных служащих". Со­ответствующие вопросы регламентируются Указами Президента РФ от 11 января 1995 г. "О государственных должностях Российской Феде­рации"** и "О реестре государственных должностей федеральных го-

*Юристами неоднократно подчёркивалось, что "понятие служа­щего не адекватно понятию должностного лица", что "не все предс­тавители власти относятся к служащим". См. Орлов B.C. Субъект преступления по советскому уголовному праву. М.: Госюриздат, 1958. С. 149; Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 111.

** См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 3. Ст. 173

- 92 -

сударственных служащих"*. Исходя из положений этих нормативных ак­тов и Положения о федеральной государственной службе, утверждённо­ го Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.**, лица, занимающие (по избранию или назначению) государственную должность РФ (Прези­дент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, руководитель высшего государственного органа исполни­тельной власти субъекта Российской Федерации, судьи, другие долж­ности, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами),не являются государственными служащими. В данном случае властные полномочия предоставляются лицу вследствие занимаемого им должнос­тного положения в системе государственного управления. Анализ рес­публиканского законодательства выявляет ту же проблему: категории "государственная должность" и "государственная служба" не всегда совместимые понятия. Например, согласно ст. 1 Закона Республики Татарстан от 8 февраля 1994 г. "О государственной службе", на го­сударственной службе не состоят судьи, граждане, временно работаю­щие в государственных органах, а также вспомогательно-технический персонал***.

Кроме того, лицо может быть наделено властными полномочиями без замещения должности или занятия служебной деятельностью (на­пример, депутаты, народные или присяжные заседатели). В этом слу­чае несение служебных обязанностей или занятие государственной (муниципальной) должности не является обязательным условием воз­ложения на лицо властных полномочий. Некоторые органы обществен-

*См.: Там же. Ст. 174.

** См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5073.

*** На подобного рода "раздвоение" в законодательстве таких юридических категорий как "должность" и "служба" обращали внима­ние ещё дореволюционные учёные-юристы. См., напр.: Лазарев­ский Н.И. Указ.соч. С. 77-78.

- 92 -

ной самодеятельности (например, народные дружины, рабочие отряды и иные организации, содействующие государственным и муниципальным органам в охране общественного порядка), органы территориального общественного самоуправления населения также могут наделяться от­дельными властными полномочиями публичного характера или муници­пального уровня. Действуя в установленной сфере совместной компе­тенции, названные организации выполняют возложенные на них задачи государственного и муниципального управления и в пределах пере­данных полномочий подконтрольны государственным и муниципальным органам власти. Участники указанных организаций могут осуществ­лять функции публичного или муниципального управления без занятия какой-либо должности в государственном или муниципальном аппара­тах управления.

С учётом сказанного предлагаю изменить название главы 30 проекта УК, отразив в нём наименование исследуемого института уголовного права.

3. Модернизацию рассматриваемой системы норм, в т.ч. и её расположение в структуре Особенной части УК, разработчики проекта обосновывают необходимостью дифференциации ответственности за преступления, совершаемые должностными лицами государственного и муниципального управления, и руководителями (служащими) негосу­дарственных предприятий и организаций.

Идея об обеспечении дифференцированного подхода к вопросам ответственности за названные виды посягательств заслуживает одоб­рения. Необходимость её реализации в будущем УК представляется бесспорной. Однако, путь, который избран разработчиками проекта УК для реализации обозначенной идеи, представляется и сложным, и противоречивым.

Так, вопрос о внесении в будущий УК изменений, касающихся

- 94 -

понятия должностного лица, достаточно проблематичен. Сужение это­го понятия в целях дифференциации ответственности за преступле­ния, совершаемые представителями органов (учреждений) государст­венной и муниципальной власти, тем не менее не решает проблемы уяснения нового содержания указанной категории. Тем более, такая постановка вопроса порождает неразрешимые противоречия с положе­ниями многих нормативных актов, где используется названная дефи­ниция с её традиционным "расширительным" толкованием*. Эти обсто­ятельства важно учесть при законодательном решении обозначенной проблемы, т.к. предлагаемый вариант определения должностного лица может внести известные трудности в деятельность правоприменителя.

Кроме того, при определении понятия должностного лица, дан­ного в примечании к ст. 268 проекта, не упоминаются руководители государственных и муниципальных унитарных предприятий. В связи с этим возникает вопрос: подлежит ли уголовной ответственности за указанные должностные преступления упомянутая категория лиц?

Полагаю, что ответ на данный вопрос связан с обсуждением бо­лее общей проблемы - о необходимости дифференциации ответствен­ности за преступления по должности, совершаемые представителями органов государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, и руководящими работниками государственных и муниципаль­ных предприятий, негосударственных коммерческих и некоммерческих

*См., напр.: ст. 24 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на то­варных рынках" (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Вер­ховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499); ст. 42 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Рос­сийской Федерации" (Собрание законодательства РФ. 1994. N 2. Ст. 74); ст.ст. 12 и 21 Закона Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. "О местных органах государственной власти и управления" (Республика Татарстан. 1994. 20 декабря).

- 95 -

организаций - с другой. Такой дифференцированный подход к ответс­твенности за рассматриваемые преступления представляется логич­ным. Он определяется ни порядком замещения должности, ни способом учреждения предприятия (организации), ни его организационно-пра­вовой формой, ни формой собственности, на которой оно базируется (и которые, кстати говоря, равным образом защищены законом), а типом властеотношений, которые реализуются в названных образова­ниях. Обсуждение этой проблематики и связано с исследованием со­ответствующего основания, обуславливающего такую дифференциацию. Управляющее, "властнее- воздействие характеризуется разнообра­зием видов. Так, в зависимости от характера, строения социального объединения властное воздействие может принимать форму разовых, эпизодических, случайных действий, либо проявляться в форме регу­лярных, постоянно повторяющихся актов поведения.

В первом случае осуществление власти является неупорядочен­ным и поэтому может исходить от любого участника социального вза­имодействия (как, например, в семье, в неустойчивых группах по интересам, в бытовом и досуговом общении). Во-втором, предполага­ет появление специального субъекта, непосредственно занятого та­ким видом деятельности, наличие особого лица - главы, лидера, ру­ководителя, за которым закрепляются соответствующие управленчес­кие функции (как, например, в организованных социальных группах, в целевых формах коллективного образования, в ходе устойчивой совместной деятельности людей).

Последний по мере усложнения задач управления, расширения спектра и объёма властного воздействия, роста масштабов управлен­ческой деятельности может трансформироваться в институциональную систему, где непосредственное управляющее воздействие от отдель­ного индивида переходит к группе доверенных лиц. В подобной ситу­ации власть реализуется посредством коллективного (группового)

Ъ

- 96 -

поведения; её субъектом выступает определённая совокупность лиц, совместно осуществляющих управляющее воздействие; возникают инс­титуционально-властные отношения - тип связи, регулирующийся "особым, специализирующимся в области управления аппаратом (инс­титутом), в котором находит своё воплощение управляющая систе­ма"*.

Итак, субъект власти (управления) может быть сложным, сово­купным либо простым, т.е. индивидуальным либо коллективным, пер­сонифицированным либо институциализированным**. Следовательно, данную роль могут выполнять как отдельные лица, так и опре­делённым образом организованные коллективы людей, (орган, аппарат управления). В свою очередь, под институциональным субъектом власти понимается организованная и структурно-обособленная внутри социального образования группа лиц, вступающая в отношения с дру­гими участниками управления деперсонифицировано, т.е. как единое целое.: Данное структурное подразделение есть элемент той или иной общественной системы, возникший внутри последней в связи с общ­ностью выполняемых управленческих функций. _:

Как известно, в обществе исторически сложились два вида инс­титуционально-властного управления:

1) внутриорганизационное (внутрикорпо­ративное, внутриведомственное, структурно-организационное) управ­ление, т.е. управление внутренними делами организации в лице её органа (администрации) как структурного подразделения организа­ции, которое изнутри руководит ей;

2) внешнеорганизационное (внекорпора-

*См.: Ллахов В.Д. Социальные нормы: философские основания общей теории. М.: Мысль, 1985. С. 208.

** См., напр.: Бачило И. Л. Функции органов управления. М.: Юрид. лит., 1976. С. 15.

- 97 -

тивное, вневедомственное, институционально-организационное) уп­равление, т.е. управление посредством организаций, осуществляемое по отношению к объектам, находящимся вне рамок последних.

Как замечено, оба вида институционально-властного управления локализуются в границах организационного пространства. Однако, если первый вид такого рода управляющего воздействия осуществля­ется специально организованной группой людей, структурно-обособ­ленной внутри организации, то второй - коллективным субъектом власти, характеризующимся организационным единством и целост­но

Если первый реализуется между внутриорганизационными струк­турами, локализуется в пределах и границах конкретного объедине­ния (коллектива) лиц, то второй выступает в виде внешнего инсти­туционально-властного воздействия, направленного во вне, на внеш­ние по отношению к субъекту управления социальные объекты или процессы.

Если первый складывается в разнообразных организациях и их объединениях, действующих в различных сферах жизни общества, где внутриуправленческая деятельность "надстраивается" над уже сло­жившимися организационными связями, то второй обеспечивается осо­быми исторически сложившимися институтами власти и управления, особыми видами политической организации людей, организованно осу­ществляющими внешнеуправленческую деятельность, - государственны­ми и муниципальными органами власти. Здесь, наоборот, организаци­онные связи "надстраиваются" над властеотношениями, управление облекается в организационную форму.

Если первый вид институционально-властной деятельности осу­ществляется на основе общности тех или иных групповых, корпора­тивных интересов и направлен на выполнение специфических управ-

- 98 -

ленческих задач, вытекающих из природы общественных организаций, на разрешение внутрикорпоративных проблем, то второй призван ре­шать общесоциальные вопросы, удовлетворять универсальные потреб­ности членов всего общества или определённой его части - местного населения (в национальной обороне, охране общественного порядка, контролем за состоянием окружающей среды, в поддержании экономи­ческих процессов и в прочих общественных благах, которые потреб­ляются людьми, проживающими на определённых территориях, сообща, совместно, коллективно).

Если первый вид властного воздействия носит организацион­но-локальный характер, осуществляется исключительно в отношении лиц, участвующих в организации, и реализуется лишь представителя- ми аппарата управления данной ассоциации от имени последней, то второй носит публичный, "территориальный" характер, т.е. распрос­траняется на определённые территории социума, и реализуется госу­дарственными и муниципальными органами власти в пределах опре­делённых территориальных границ от имени всего народа или местно­ го населения.

Таким образом, следует различать две формы институциональ­но-властного управления - государственное, муниципальное управле­ние и управление внутри организаций (учреждений, предприятий). В первом случае, властное воздействие исходит от государства и ор­ганов местного самоуправления. Во втором - от органа управления названных образований и осуществляется в организационных рамках последних. Отсюда, выявляются существенные различия между госу­дарственными и муниципальными властеотношениями, с одной стороны, и властеотношениями, складывающимися внутри предприятий и организаций - с другой.

- 99 -

Первый тип названного взаимодействия устанавливается между государством, муниципальными органами и индивидуальными, коллек­тивными членами общества (гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями, иными организациями и учреждениями) по поводу осуществления государственной и муниципальной власти, сила которой распространяется на территорию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и на другие территории с учётом исторических и иных местных традиций. В таких отношениях одним из участников непременно является государство, муниципальные образо­вания в лице уполномоченных на то органов и их должностных лиц. Должностные лица органов государственной власти и местного управ­ления как участники соответствующего типа властеотношения вправе осуществлять предоставленную им власть (предъявлять требования, давать предписания, указания, распоряжения, принимать решения, обязательные для исполнения на соответствующей территории, приме­нять меры принудительного воздействия и пр.) в отношении граждан, предприятий, учреждений, организационно им не подчинённых. Такой тип власти реализуется в "территориальных" (государственных, ад­министративно-территориальных и иных "вневедомственных") грани­цах, т.е. в пределах, определяемых задачами публичного и местного управления, которые призвана выполнять указанная категория долж­ностных лиц.

Властеотношения, складывающиеся в другой сфере организацион­ного управления, возникают между членами (участниками) предприя­тий, учреждений и организаций, созданных государственными и муни­ципальными органами, гражданами и их объединениями, и реализуются в рамках последних.

Властеотношения в области государственного и муниципального управления, с одной стороны, и управления внутри предприятий, уч-

- 100 -

реждений и организаций независимо от форм собственности и органи­зационно-правовых форм - с другой, обуславливают известное сходс­тво между названными институтами. Однако, власть, осуществлямая в последних, имеет свои специфические особенности и по своей сущ­ности отличается от управляющего воздействия, реализуемого госу­дарственными и муниципальными органами. Очевидно, что названные типы власти различаются и по характеру, и по объёму своего принудительного воздействия, по тем возможностям силового влияния, ко­торыми обладают их субъекты. Это имеет своё объяснение.

В отличие от государственных и муниципальных органов, основ­ная деятельность которых связана с реализацией функций управле­ния, в коммерческих и иных организациях названный вид деятельнос­ти не является основным, а лишь обеспечивает выполнение их устав­ных целей и задач. Как справедливо замечает Д.Н. Бахрах, "предп­риятие (учреждение) в целом не выполняет управленческих функций, ими занята специально организованная группа людей - администра­ция. Её нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия (учреждения), который изнутри руководит им, но не как орган государственного (муниципального) управления"*.

В связи с вышеизложенным предлагаю для обсуждения следующий вариант дифференцированного подхода к проблеме ответственности за должностные преступления в сфере государственного (муниципально­го) управления и управления "внутренними делами" предприятий, уч­реждений, организаций.

В примечании к первой статье главы об ответственности за должностные преступления раскрыть понятия государственного (муни­ципального) должностного лица и должностного лица организаций (учреждений, предприятий) следующим образом:

*Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 77.

- 101 -

"1. Должностными лицами в статьях ... (указать, в каких именно) настоящей главы признаются лица, постоянно или временно занимающие в установленном порядке государственную должность или должность в органах местного самоуправления и наделённые властны­ми полномочиями, а также лица, осуществляющие возложенные на них в установленном порядке властные полномочия по специальному пору­чению.

2. Должностными лицами в статьях ... (указать, в каких имен­но) настоящей главы признаются руководители и иные лица, занимаю­щие должность в органах управления, государственных и негосударс­твенных организаций, учреждений, предприятий".

4. Представляется спорным решение авторов проекта УК сохра­нить прежние виды общих должностных преступлений (злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий и халатность), внося лишь незначительные терминологические уточне­ния в законодательное описание названных деяний. Общеизвестна проблематичность соотношения данных составов должностных преступ­лений, особенно в вопросе их разграничения и охватываемого ими объёма деяния. Наибольшую трудность у практических работников вы­зывает отграничение должностного злоупотребления от превышения власти. В этой связи в теории предлагались различные решения обозначенной проблемы*, которые, к сожалению, не учтены в проекте УК.

Представляется необходимым выделить в новом Уголовном кодек-

*См., напр.: Кириченко В.Ф. Виды должностных преступлений по советскому уголовному праву. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1959. С. 12; Сахаров А.Б. Ответственность за должностные злоупот­ребления по советскому уголовному праву. М.: Госюриздат, 1956. С. 183; Светлов А.Я. Указ. соч. С. 183-184; Соловьёв В.И. Борьба с должностными злоупотреблениями, обманом государства и приписка­ми по советскому уголовному праву. М.: Юрид. лит., 1963. С. 117.

- 102 -

се России следующие общие виды должностных преступлений: без­действие власти и превышение в л а с т и. Попытаюсь обосновать это предложение.

Как известно, специфика деятельности должностного лица зак­лючается в том, что последнее действует на основе специально пре­ доставленных ему властных полномочий публичного, муниципального и иного уровня или характера. Под такого рода полномочиями понима­ется ограниченное установлением специальных запретов право, официально предоставленное должностному лицу во исполнение возложен­ных на него обязанностей. Долг лица, наделённого властными полно­мочиями, осуществлять власть в пределах предоставлен­ных ему прав и в соответствии с возложенными на него обязанностям

Отсюда, обязанности, установленные должностному лицу и опре­деляющие меру его необходимого поведения, состоят: 1) в исполне­нии данным субъектом власти требуемых действий и 2) в воздержании' последнего от совершения запрещённых актов поведения. Невыполне­ние "активных" или "пассивных" обязанностей по должности рассмат­ривается как должностное правонарушение, за которое "виновный именно как должностное лицо привлекается к уголовной или админис­тративной ответственности"*. Особенность названного вида наруше­ния выражается в том, что должностным лицом не исполняются возло­женные на него обязанности, заключающиеся в совершении определён­ного рода действий, либо не соблюдаются установленные требования, запрещающие конкретные формы активного поведения. Отсюда выявля­ются два общих вида противоправного должностного поведения.

Один из них - бездействие власти. Харак­терная особенность управленческих отношений заключается в том,

*Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 21.

- 103 -

что одна сторона последних (субъект управления) призвана реализовывать интересы другой стороны (управляемых). Назначение субъекта управления - действовать в целях удовлетворения потребностей уп­равляемых, поэтому за ним всегда стоят "чужие" интересы, которые он обязан по долгу службы проводить в жизнь и защищать*. Должнос­тное лицо, в поведении которого начинают преобладать безразличие и равнодушие к социальному смыслу, назначению и последствиям сво­ей деятельности, нежелание выражать правовые интересы управляемых и не способное обеспечить надлежащую реализацию последних, приз­наётся ответственным за бездействие власти.

Бездействие власти (со своей поведенческой стороны) может выражаться в виде открытого отказа должностного лица от исполне­ния возложенных на него в установленном порядке обязанностей либо уклонения от осуществления последних, а равно явно ненадлежащего их выполнения. Вместе с тем указанный вид должностного поведения может представлять собой и неисполнение или ненадлежащее исполне­ние должностным лицом возложенных на него обязанностей вследствие недобросовестного к ним отношения. В этом случае бездействие вла­сти принимает форму должностной халатности. Следо­вательно, бездействие власти может характеризоваться как умышлен­ной, так и неосторожной формой вины. Ответственность за указанные виды противоправного бездействия власти важно дифференцировать в будущем УК. Известно, что предоставленные должностному лицу полномочия обозначают допустимый объём его властного воздействия, устанавли­вают возможные способы и средства такого силового влияния, опре­деляют необходимые основания осуществления. Отсюда, совершение*

"Орган управления всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в "чужих" интересах". См.: Бах-рах Д.Н. Указ. соч. С. 77.

- 104 -

должностным лицом действий, выражающихся в несоблюдении установ­ленных запретов и ограничений по должности, т.е. связанных с на­ рушением пределов предоставленных ему прав, выходящих за пределы принадлежащих ему полномочий, рассматривается как превыше­ние власти.

Такое нарушение может проявляться в выполнении управленчес­ких функций явно противоправными способами и средствами, в приме­ нении власти без достаточных на то оснований, в недопустимых слу­чаях и в пределах, исключающих возможность её осуществления (нап­ример, незаконное лишение или ограничение лица в каком-либо пра­ве; незаконное возложение на него какой-либо обязанности, в т.ч. незаконное применение к нему какой-либо меры принуждения; приоб­ретение для себя лично или предоставление другим лицам незаконных льгот, привилегий, преимуществ, иных выгод имущественного и неи­мущественного характера). При ограничении прав и свобод личности или при применении мер принуждения к ней превышение власти может также заключаться в нарушении установленного порядка осуществле­ния специальных должностных полномочий.

В зависимости от характера и степени поражения правоохраняемого объекта названные правонарушения по, должности могут опреде­лять вопрос об уголовной ответственности должностных лиц, их со­вершивших. В этом случае они признаются уголовно наказуемыми де­яниями, сопряжёнными с осуществлением властных полномочий, и выс­тупают в качестве общих видов должностных преступлений. При их законодательном описании необходимо указание на определенные от­рицательные последствия, порождаемые соответствующими деяниями.

Субъектом таких видов должностных преступлений как превыше­ние власти и умышленное бездействие власти могут быть только го­сударственные должностные лица и должностные лица местного само-

- 105 -

управления, т.е. лица, наделённые в установленном законом порядке властными полномочиями публичного и муниципального уровней.

Субъектом такого вида должностного преступления как халат­ность могли бы признаваться наряду с государственными и муници­пальными должностными лицами должностные лица государственных и негосударственных организаций (учреждений, предприятий). Однако за совершение этого преступления необходимо предусмотреть диффе­ренцированную ответственность в отношении указанных категорий должностных лиц.

Отягчающим обстоятельством превышения власти и умышленного бездействия власти следовало бы, например, признать совершение их должностным лицом с целью извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц.

В будущем УК важно предусмотреть ответственность руководите­ лей и иных лиц, занимающих должности в органах управления, госу­дарственных и негосударственных организаций (учреждений, предпри­ятий) за злоупотребление властными полномочиями, предоставленными им в установленном порядке. Норму об ответственности за это дея­ние необходимо сформулировать в отдельной статье, обеспечивая дифференциацию ответственности за указанное должностное преступление.

- 106 -